劉 希
(河北公安警察職業(yè)學(xué)院 河北石家莊 050000)
關(guān)于“釣魚執(zhí)法”的幾點(diǎn)思考
劉 希
(河北公安警察職業(yè)學(xué)院 河北石家莊 050000)
“釣魚執(zhí)法”在當(dāng)前的行政執(zhí)法中被普遍應(yīng)用,比如,公安機(jī)關(guān)在打擊“黑車”的過程中,利用所謂的“協(xié)查員”或者“有正義感的社會(huì)人士”、甚至是警察自己,作為“鉤子”,釣出黑車?yán)偷倪`法事實(shí);又如,為了打擊賣淫嫖娼,公安機(jī)關(guān)也在利用這些“協(xié)查員”扮成嫖客,對(duì)賣淫人員的違法行為取證,進(jìn)而給予賣淫人員處罰;再如,在治理網(wǎng)吧未按規(guī)定登記上網(wǎng)者身份信息、旅館業(yè)未按規(guī)定登記旅客身份信息的過程中,又有公安民警扮成普通百姓,故意不提供身份證件上網(wǎng)或住宿,以獲取網(wǎng)吧、旅館的違法證據(jù)等等。
上述這些行為,對(duì)于行政執(zhí)法者來講,是節(jié)約執(zhí)法成本、提高執(zhí)法效率的好方法。但是這些行為,對(duì)于國家的形象、法律的形象、執(zhí)法機(jī)關(guān)形象,都有不可估量的惡劣影響,最可怕的是,“釣魚執(zhí)法”動(dòng)搖了人們心中的法治觀念和信心,使人們對(duì)國家法律的公平公正產(chǎn)生質(zhì)疑,更會(huì)驅(qū)使人們采取非法律手段謀取個(gè)人訴求的實(shí)現(xiàn)。
因此,“釣魚執(zhí)法”的存在,必定是弊大于利,嚴(yán)重影響國家法律的公平公正,是執(zhí)法者應(yīng)該堅(jiān)決杜絕的現(xiàn)象。然而,“釣魚執(zhí)法”如何認(rèn)定、又應(yīng)該如何杜絕,是需要我們?nèi)ニ伎嫉膯栴}。
釣魚執(zhí)法,英美叫執(zhí)法圈套(entrapment),這是英美法系的專門概念,它和正當(dāng)防衛(wèi)等一樣,都是當(dāng)事人無罪免責(zé)的理由。從法理上分析,當(dāng)事人原本沒有違法意圖,在執(zhí)法人員的引誘之下,才從事了違法活動(dòng),國家當(dāng)然不應(yīng)該懲罰這種行為?!搬烎~執(zhí)法”行為如果運(yùn)用不當(dāng)將致人犯罪,誘發(fā)嚴(yán)重社會(huì)問題。釣魚執(zhí)法是政德摧毀道德的必然表現(xiàn)。
目前,國際上公認(rèn)的可以采用“釣魚執(zhí)法”手段的犯罪類型僅為毒品犯罪,鑒于毒品犯罪的特殊性,偵查人員可以扮演癮君子向毒販購買毒品。但這種“釣魚執(zhí)法”有著嚴(yán)格的控制要求,第一,所釣的“魚”必須是犯罪嫌疑人,即已經(jīng)掌握其部分犯罪證據(jù);第二,“釣魚執(zhí)法”時(shí)的違法事實(shí)不作為犯罪證據(jù)。也就是說,所設(shè)的圈套本身不能成為違法犯罪的證據(jù)。
而其他的執(zhí)法過程,法律都是不允許“釣魚執(zhí)法”的。但是,對(duì)于“釣魚執(zhí)法”如何認(rèn)定,需要國家法律和執(zhí)法人員共同探討,達(dá)成共識(shí)。比如以網(wǎng)吧應(yīng)按規(guī)定登記上網(wǎng)者身份信息為例,執(zhí)法者穿便裝進(jìn)入網(wǎng)吧,按照常理,執(zhí)法者與網(wǎng)吧從業(yè)者之間的對(duì)話應(yīng)該是(以下簡(jiǎn)稱執(zhí)法者為“執(zhí)”,網(wǎng)吧從業(yè)者為“網(wǎng)”):
網(wǎng):來上網(wǎng)啊,拿身份證登記一下。
執(zhí):我沒帶。
網(wǎng):不行啊,我們要求必須登記上網(wǎng)人員的身份證。
執(zhí):就先讓我上網(wǎng)吧,下次來了再登記。
若網(wǎng)吧從業(yè)者不再提要求,允許或默許執(zhí)法者上網(wǎng),則存在網(wǎng)吧從業(yè)者違法行為;若網(wǎng)吧從業(yè)者繼續(xù)堅(jiān)持,使得執(zhí)法者最終沒能上網(wǎng),則不存在網(wǎng)吧從業(yè)者的違法行為。
從這個(gè)簡(jiǎn)單的過程來分析,應(yīng)該如何認(rèn)定“釣魚執(zhí)法”,我認(rèn)為有以下兩種不同的情況:
1.網(wǎng)吧從業(yè)者若根本沒有“拿身份證登記”這樣的要求,無論執(zhí)法人員上網(wǎng)的要求是否得到滿足,我認(rèn)為此次執(zhí)法者行為不應(yīng)該屬于“釣魚執(zhí)法”。因?yàn)榫W(wǎng)吧從業(yè)者應(yīng)該知道按照規(guī)定登記上網(wǎng)人員信息是法律規(guī)定的行為,他不提出登記要求,本身就不符合法律規(guī)定,不屬于“當(dāng)事人原本沒有違法意圖”這個(gè)“釣魚執(zhí)法”特征,網(wǎng)吧從業(yè)者的不作為已構(gòu)成違法。
2.當(dāng)網(wǎng)吧從業(yè)者提出要登記上網(wǎng)者的身份信息,執(zhí)法人員以“沒帶”或其他理由拒絕登記,并依然堅(jiān)持上網(wǎng),無論最后上網(wǎng)的要求是否得到滿足,我認(rèn)為這樣的執(zhí)法手段均應(yīng)屬于“釣魚執(zhí)法”行為。網(wǎng)吧從業(yè)者有守法意圖,卻被執(zhí)法者引誘未能完成依法履行義務(wù)的過程,這符合“釣魚執(zhí)法”的特征。
一個(gè)簡(jiǎn)單的例子可以看出,是否認(rèn)定執(zhí)法者行為是“釣魚執(zhí)法”,行為人違法的過程是否可以認(rèn)定為處罰依據(jù),要具體問題具體分析,而不能一概而論、以偏概全,把所有執(zhí)法者在不暴露身份下的執(zhí)法行為都認(rèn)定為“釣魚執(zhí)法”,這樣不利于執(zhí)法工作的順利展開,也不利于對(duì)違法行為的打擊。
一種社會(huì)現(xiàn)象的產(chǎn)生是多方面因素造成的?!搬烎~執(zhí)法”作為一種被廣泛應(yīng)用的非法的行為,其存在和頻發(fā)的原因也是多方面的。
當(dāng)今社會(huì),無論是行政違法還是刑事犯罪,都體現(xiàn)了違法犯罪水平越來越高科技、違法犯罪嫌疑人反偵察能力越來越強(qiáng)趨勢(shì)。這就導(dǎo)致執(zhí)法者在偵查辦案的過程中,查找證據(jù)并形成證據(jù)鏈愈發(fā)困難。找證據(jù)難,干脆就自己去制造證據(jù)。當(dāng)執(zhí)法者去“引誘”行為人做出違法犯罪行為的時(shí)候,若沒有被認(rèn)定為“釣魚執(zhí)法”,這個(gè)違法犯罪行為就是可以成為證據(jù)的行為。做出這個(gè)行為的行為人,就可以因?yàn)檫@個(gè)被制造出來的證據(jù)而接受處罰。而這個(gè)證據(jù)是確鑿的,不容置疑、不容當(dāng)事人狡辯的。
執(zhí)法者要完成多少例或者多少錢的罰款才能完成任務(wù),這任務(wù)的完成與否、完成的數(shù)額要跟個(gè)人的工資獎(jiǎng)金掛鉤。1996年施行的《中華人民共和國行政處罰法》雖然有這樣的規(guī)定,“任何行政部門都沒有權(quán)利私自處理罰沒款,都要上交國庫”,但各地財(cái)政一般會(huì)按40%到50%的比例將罰沒款返還給行政執(zhí)法部門,有關(guān)部門再按照四六或五五的比例返還給各分支機(jī)構(gòu),此辦法被俗稱為“兩次五五分成”。
“釣鉤”則是完成一次任務(wù)給提成一定數(shù)額的“獎(jiǎng)勵(lì)”。上?!皩O中界”被“釣魚執(zhí)法”事件之后,追求其根本,我們發(fā)現(xiàn),這些“釣鉤”的收入不菲,發(fā)現(xiàn)一輛車獎(jiǎng)勵(lì)500元,月收入少則三五千,多則五六千元;鉤子頭兒一年的收入可達(dá)十幾萬。這些所謂的“協(xié)查員”或“有正義感的社會(huì)人士”,敗壞了“正義”和“正義感”的名聲,使社會(huì)誕生出大量不從事生產(chǎn)性、創(chuàng)造性勞動(dòng)的寄生蟲,也使法律、公權(quán)力的公信陷于崩潰的危險(xiǎn)邊緣。
“釣魚執(zhí)法”這個(gè)詞,大概是從上?!皩O中界”事件之后才被老百姓耳熟能詳?!皩O中界”事件在媒體和公眾的廣泛關(guān)注下,最后的結(jié)果是:浦東新區(qū)人民政府責(zé)成有關(guān)部門依法終結(jié)對(duì)該案的執(zhí)法程序,并對(duì)當(dāng)事人做好善后工作。然而,執(zhí)法機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部缺乏監(jiān)管,甚至是上級(jí)機(jī)關(guān)的默許,人民群眾想起到監(jiān)管作用,又被執(zhí)法機(jī)關(guān)以“工作秘密”為由拒絕監(jiān)管。在這樣的情況下“,釣魚執(zhí)法”不僅存在于打擊黑車、也廣泛存在于打擊賣淫嫖娼等很多行政執(zhí)法過程中。
“釣魚執(zhí)法”的危害不僅是“被釣的魚兒”受到經(jīng)濟(jì)和精神上的損失,更是對(duì)執(zhí)法者的尊嚴(yán)、國家和法律的尊嚴(yán)的踐踏。執(zhí)法要順利開展,取得民眾支持與理解,就必須對(duì)那些打著“釣魚執(zhí)法”幌子的執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)打,一方面維護(hù)了法律的尊嚴(yán),另一方面也是對(duì)廣大民眾負(fù)責(zé)。那么如何從根本上杜絕“釣魚執(zhí)法”,正是需要我們考慮的重要問題。
通過各種途徑提高執(zhí)法人員的專業(yè)素質(zhì),讓執(zhí)法人員能夠確切知道自己的行為,哪些是執(zhí)法行為,哪些是違法行為。要求執(zhí)法人員通過合法手段進(jìn)行行政執(zhí)法或案件偵破,杜絕“釣魚執(zhí)法”、“刑訊逼供”等非法手段、杜絕知法犯法。通過對(duì)執(zhí)法人員的教育,明確行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入的歸屬。同時(shí)嚴(yán)格按照規(guī)定全額上繳國庫或者財(cái)政專戶,行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)全額納入部門預(yù)算管理,嚴(yán)禁將行政事業(yè)性收費(fèi)或者罰沒收入按比例返還執(zhí)法單位,作為行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)或者獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)使用,截?cái)唷搬烎~執(zhí)法”的源頭。
增強(qiáng)“釣魚執(zhí)法”的監(jiān)督力度,也是杜絕這類現(xiàn)象的有效方式。我們把監(jiān)督分為執(zhí)法單位的內(nèi)部監(jiān)督和來自社會(huì)力量的外部監(jiān)督兩部分。內(nèi)部監(jiān)督要求執(zhí)法單位內(nèi)部的上下級(jí)之間、同級(jí)機(jī)關(guān)之間的嚴(yán)格監(jiān)督,不護(hù)短不推諉,嚴(yán)格按照法律法規(guī)辦事。外部監(jiān)督,也叫做社會(huì)監(jiān)督,是“釣魚執(zhí)法”監(jiān)督的重點(diǎn)。外部監(jiān)督應(yīng)該采用專門性和一般性相結(jié)合的方式,可以專門設(shè)置一些人,隨時(shí)揭發(fā)采用“釣魚執(zhí)法”的執(zhí)法單位,也把監(jiān)督舉報(bào)的方法廣泛告知人民群眾,利用群眾的力量,發(fā)現(xiàn)打擊“釣魚執(zhí)法”。
法治秩序的建立,不是一朝一夕的事,在建立法治秩序的過程中,執(zhí)法者的行為倍受公眾關(guān)注,也最有可能影響公眾的法治觀念。執(zhí)法者嚴(yán)格、公正的執(zhí)法行為,所樹立起的不僅是執(zhí)法者的權(quán)威和形象,更是法律的權(quán)威和形象。當(dāng)一個(gè)執(zhí)法部門為了私利而“執(zhí)法”時(shí),特別是引誘守法者“違法”時(shí),社會(huì)對(duì)法律就會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的質(zhì)疑。因此杜絕“釣魚執(zhí)法”,對(duì)于執(zhí)法者的形象、執(zhí)法單位的形象、法律的形象、人民群眾心中的法治觀念和信心,都具有深遠(yuǎn)的意義。
劉希,女,(1981——),河北公安警察職業(yè)學(xué)院助教。