劉 希

（河北公安警察職業(yè)學(xué)院 河北石家莊 050000）

關(guān)于“釣魚(yú)執(zhí)法”的幾點(diǎn)思考

劉 希

（河北公安警察職業(yè)學(xué)院 河北石家莊 050000）

“釣魚(yú)執(zhí)法”在當(dāng)前的行政執(zhí)法中被普遍應(yīng)用，比如，公安機(jī)關(guān)在打擊“黑車(chē)”的過(guò)程中，利用所謂的“協(xié)查員”或者“有正義感的社會(huì)人士”、甚至是警察自己，作為“鉤子”，釣出黑車(chē)?yán)偷倪`法事實(shí)；又如，為了打擊賣(mài)淫嫖娼，公安機(jī)關(guān)也在利用這些“協(xié)查員”扮成嫖客，對(duì)賣(mài)淫人員的違法行為取證，進(jìn)而給予賣(mài)淫人員處罰；再如，在治理網(wǎng)吧未按規(guī)定登記上網(wǎng)者身份信息、旅館業(yè)未按規(guī)定登記旅客身份信息的過(guò)程中，又有公安民警扮成普通百姓，故意不提供身份證件上網(wǎng)或住宿，以獲取網(wǎng)吧、旅館的違法證據(jù)等等。

上述這些行為，對(duì)于行政執(zhí)法者來(lái)講，是節(jié)約執(zhí)法成本、提高執(zhí)法效率的好方法。但是這些行為，對(duì)于國(guó)家的形象、法律的形象、執(zhí)法機(jī)關(guān)形象，都有不可估量的惡劣影響，最可怕的是，“釣魚(yú)執(zhí)法”動(dòng)搖了人們心中的法治觀(guān)念和信心，使人們對(duì)國(guó)家法律的公平公正產(chǎn)生質(zhì)疑，更會(huì)驅(qū)使人們采取非法律手段謀取個(gè)人訴求的實(shí)現(xiàn)。

因此，“釣魚(yú)執(zhí)法”的存在，必定是弊大于利，嚴(yán)重影響國(guó)家法律的公平公正，是執(zhí)法者應(yīng)該堅(jiān)決杜絕的現(xiàn)象。然而，“釣魚(yú)執(zhí)法”如何認(rèn)定、又應(yīng)該如何杜絕，是需要我們?nèi)ニ伎嫉膯?wèn)題。

一、“釣魚(yú)執(zhí)法”的認(rèn)定

（一）“釣魚(yú)執(zhí)法”的概念

釣魚(yú)執(zhí)法，英美叫執(zhí)法圈套（entrapment），這是英美法系的專(zhuān)門(mén)概念，它和正當(dāng)防衛(wèi)等一樣，都是當(dāng)事人無(wú)罪免責(zé)的理由。從法理上分析，當(dāng)事人原本沒(méi)有違法意圖，在執(zhí)法人員的引誘之下，才從事了違法活動(dòng)，國(guó)家當(dāng)然不應(yīng)該懲罰這種行為?！搬烎~(yú)執(zhí)法”行為如果運(yùn)用不當(dāng)將致人犯罪，誘發(fā)嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題。釣魚(yú)執(zhí)法是政德摧毀道德的必然表現(xiàn)。

（二）“釣魚(yú)執(zhí)法”的認(rèn)定

目前，國(guó)際上公認(rèn)的可以采用“釣魚(yú)執(zhí)法”手段的犯罪類(lèi)型僅為毒品犯罪，鑒于毒品犯罪的特殊性，偵查人員可以扮演癮君子向毒販購(gòu)買(mǎi)毒品。但這種“釣魚(yú)執(zhí)法”有著嚴(yán)格的控制要求，第一，所釣的“魚(yú)”必須是犯罪嫌疑人，即已經(jīng)掌握其部分犯罪證據(jù)；第二，“釣魚(yú)執(zhí)法”時(shí)的違法事實(shí)不作為犯罪證據(jù)。也就是說(shuō)，所設(shè)的圈套本身不能成為違法犯罪的證據(jù)。

而其他的執(zhí)法過(guò)程，法律都是不允許“釣魚(yú)執(zhí)法”的。但是，對(duì)于“釣魚(yú)執(zhí)法”如何認(rèn)定，需要國(guó)家法律和執(zhí)法人員共同探討，達(dá)成共識(shí)。比如以網(wǎng)吧應(yīng)按規(guī)定登記上網(wǎng)者身份信息為例，執(zhí)法者穿便裝進(jìn)入網(wǎng)吧，按照常理，執(zhí)法者與網(wǎng)吧從業(yè)者之間的對(duì)話(huà)應(yīng)該是（以下簡(jiǎn)稱(chēng)執(zhí)法者為“執(zhí)”，網(wǎng)吧從業(yè)者為“網(wǎng)”）：

網(wǎng)：來(lái)上網(wǎng)啊，拿身份證登記一下。

執(zhí)：我沒(méi)帶。

網(wǎng)：不行啊，我們要求必須登記上網(wǎng)人員的身份證。

執(zhí)：就先讓我上網(wǎng)吧，下次來(lái)了再登記。

若網(wǎng)吧從業(yè)者不再提要求，允許或默許執(zhí)法者上網(wǎng)，則存在網(wǎng)吧從業(yè)者違法行為；若網(wǎng)吧從業(yè)者繼續(xù)堅(jiān)持，使得執(zhí)法者最終沒(méi)能上網(wǎng)，則不存在網(wǎng)吧從業(yè)者的違法行為。

從這個(gè)簡(jiǎn)單的過(guò)程來(lái)分析，應(yīng)該如何認(rèn)定“釣魚(yú)執(zhí)法”，我認(rèn)為有以下兩種不同的情況：

1.網(wǎng)吧從業(yè)者若根本沒(méi)有“拿身份證登記”這樣的要求，無(wú)論執(zhí)法人員上網(wǎng)的要求是否得到滿(mǎn)足，我認(rèn)為此次執(zhí)法者行為不應(yīng)該屬于“釣魚(yú)執(zhí)法”。因?yàn)榫W(wǎng)吧從業(yè)者應(yīng)該知道按照規(guī)定登記上網(wǎng)人員信息是法律規(guī)定的行為，他不提出登記要求，本身就不符合法律規(guī)定，不屬于“當(dāng)事人原本沒(méi)有違法意圖”這個(gè)“釣魚(yú)執(zhí)法”特征，網(wǎng)吧從業(yè)者的不作為已構(gòu)成違法。

2.當(dāng)網(wǎng)吧從業(yè)者提出要登記上網(wǎng)者的身份信息，執(zhí)法人員以“沒(méi)帶”或其他理由拒絕登記，并依然堅(jiān)持上網(wǎng)，無(wú)論最后上網(wǎng)的要求是否得到滿(mǎn)足，我認(rèn)為這樣的執(zhí)法手段均應(yīng)屬于“釣魚(yú)執(zhí)法”行為。網(wǎng)吧從業(yè)者有守法意圖，卻被執(zhí)法者引誘未能完成依法履行義務(wù)的過(guò)程，這符合“釣魚(yú)執(zhí)法”的特征。

一個(gè)簡(jiǎn)單的例子可以看出，是否認(rèn)定執(zhí)法者行為是“釣魚(yú)執(zhí)法”，行為人違法的過(guò)程是否可以認(rèn)定為處罰依據(jù)，要具體問(wèn)題具體分析，而不能一概而論、以偏概全，把所有執(zhí)法者在不暴露身份下的執(zhí)法行為都認(rèn)定為“釣魚(yú)執(zhí)法”，這樣不利于執(zhí)法工作的順利展開(kāi)，也不利于對(duì)違法行為的打擊。

二、“釣魚(yú)執(zhí)法”頻發(fā)的原因

一種社會(huì)現(xiàn)象的產(chǎn)生是多方面因素造成的。“釣魚(yú)執(zhí)法”作為一種被廣泛應(yīng)用的非法的行為，其存在和頻發(fā)的原因也是多方面的。

1.查找證據(jù)難，不如自己制造證據(jù)

當(dāng)今社會(huì)，無(wú)論是行政違法還是刑事犯罪，都體現(xiàn)了違法犯罪水平越來(lái)越高科技、違法犯罪嫌疑人反偵察能力越來(lái)越強(qiáng)趨勢(shì)。這就導(dǎo)致執(zhí)法者在偵查辦案的過(guò)程中，查找證據(jù)并形成證據(jù)鏈愈發(fā)困難。找證據(jù)難，干脆就自己去制造證據(jù)。當(dāng)執(zhí)法者去“引誘”行為人做出違法犯罪行為的時(shí)候，若沒(méi)有被認(rèn)定為“釣魚(yú)執(zhí)法”，這個(gè)違法犯罪行為就是可以成為證據(jù)的行為。做出這個(gè)行為的行為人，就可以因?yàn)檫@個(gè)被制造出來(lái)的證據(jù)而接受處罰。而這個(gè)證據(jù)是確鑿的，不容置疑、不容當(dāng)事人狡辯的。

2.執(zhí)法者和“釣鉤”的經(jīng)濟(jì)利益

執(zhí)法者要完成多少例或者多少錢(qián)的罰款才能完成任務(wù)，這任務(wù)的完成與否、完成的數(shù)額要跟個(gè)人的工資獎(jiǎng)金掛鉤。1996年施行的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》雖然有這樣的規(guī)定，“任何行政部門(mén)都沒(méi)有權(quán)利私自處理罰沒(méi)款，都要上交國(guó)庫(kù)”，但各地財(cái)政一般會(huì)按40%到50%的比例將罰沒(méi)款返還給行政執(zhí)法部門(mén)，有關(guān)部門(mén)再按照四六或五五的比例返還給各分支機(jī)構(gòu)，此辦法被俗稱(chēng)為“兩次五五分成”。

“釣鉤”則是完成一次任務(wù)給提成一定數(shù)額的“獎(jiǎng)勵(lì)”。上?！皩O中界”被“釣魚(yú)執(zhí)法”事件之后，追求其根本，我們發(fā)現(xiàn)，這些“釣鉤”的收入不菲，發(fā)現(xiàn)一輛車(chē)獎(jiǎng)勵(lì)500元，月收入少則三五千，多則五六千元；鉤子頭兒一年的收入可達(dá)十幾萬(wàn)。這些所謂的“協(xié)查員”或“有正義感的社會(huì)人士”，敗壞了“正義”和“正義感”的名聲，使社會(huì)誕生出大量不從事生產(chǎn)性、創(chuàng)造性勞動(dòng)的寄生蟲(chóng)，也使法律、公權(quán)力的公信陷于崩潰的危險(xiǎn)邊緣。

3.監(jiān)管力度不夠，就算有個(gè)案維權(quán)，也不足以打擊廣泛存在的“釣魚(yú)執(zhí)法”

“釣魚(yú)執(zhí)法”這個(gè)詞，大概是從上?！皩O中界”事件之后才被老百姓耳熟能詳?！皩O中界”事件在媒體和公眾的廣泛關(guān)注下，最后的結(jié)果是：浦東新區(qū)人民政府責(zé)成有關(guān)部門(mén)依法終結(jié)對(duì)該案的執(zhí)法程序，并對(duì)當(dāng)事人做好善后工作。然而，執(zhí)法機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部缺乏監(jiān)管，甚至是上級(jí)機(jī)關(guān)的默許，人民群眾想起到監(jiān)管作用，又被執(zhí)法機(jī)關(guān)以“工作秘密”為由拒絕監(jiān)管。在這樣的情況下“，釣魚(yú)執(zhí)法”不僅存在于打擊黑車(chē)、也廣泛存在于打擊賣(mài)淫嫖娼等很多行政執(zhí)法過(guò)程中。

三、如何杜絕“釣魚(yú)執(zhí)法”行為

“釣魚(yú)執(zhí)法”的危害不僅是“被釣的魚(yú)兒”受到經(jīng)濟(jì)和精神上的損失，更是對(duì)執(zhí)法者的尊嚴(yán)、國(guó)家和法律的尊嚴(yán)的踐踏。執(zhí)法要順利開(kāi)展，取得民眾支持與理解，就必須對(duì)那些打著“釣魚(yú)執(zhí)法”幌子的執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)打，一方面維護(hù)了法律的尊嚴(yán)，另一方面也是對(duì)廣大民眾負(fù)責(zé)。那么如何從根本上杜絕“釣魚(yú)執(zhí)法”，正是需要我們考慮的重要問(wèn)題。

1.加強(qiáng)執(zhí)法人員素質(zhì)

通過(guò)各種途徑提高執(zhí)法人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，讓執(zhí)法人員能夠確切知道自己的行為，哪些是執(zhí)法行為，哪些是違法行為。要求執(zhí)法人員通過(guò)合法手段進(jìn)行行政執(zhí)法或案件偵破，杜絕“釣魚(yú)執(zhí)法”、“刑訊逼供”等非法手段、杜絕知法犯法。通過(guò)對(duì)執(zhí)法人員的教育，明確行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入的歸屬。同時(shí)嚴(yán)格按照規(guī)定全額上繳國(guó)庫(kù)或者財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)全額納入部門(mén)預(yù)算管理，嚴(yán)禁將行政事業(yè)性收費(fèi)或者罰沒(méi)收入按比例返還執(zhí)法單位，作為行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)或者獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)使用，截?cái)唷搬烎~(yú)執(zhí)法”的源頭。

2.增強(qiáng)監(jiān)督，尤其是加大社會(huì)監(jiān)督的力度

增強(qiáng)“釣魚(yú)執(zhí)法”的監(jiān)督力度，也是杜絕這類(lèi)現(xiàn)象的有效方式。我們把監(jiān)督分為執(zhí)法單位的內(nèi)部監(jiān)督和來(lái)自社會(huì)力量的外部監(jiān)督兩部分。內(nèi)部監(jiān)督要求執(zhí)法單位內(nèi)部的上下級(jí)之間、同級(jí)機(jī)關(guān)之間的嚴(yán)格監(jiān)督，不護(hù)短不推諉，嚴(yán)格按照法律法規(guī)辦事。外部監(jiān)督，也叫做社會(huì)監(jiān)督，是“釣魚(yú)執(zhí)法”監(jiān)督的重點(diǎn)。外部監(jiān)督應(yīng)該采用專(zhuān)門(mén)性和一般性相結(jié)合的方式，可以專(zhuān)門(mén)設(shè)置一些人，隨時(shí)揭發(fā)采用“釣魚(yú)執(zhí)法”的執(zhí)法單位，也把監(jiān)督舉報(bào)的方法廣泛告知人民群眾，利用群眾的力量，發(fā)現(xiàn)打擊“釣魚(yú)執(zhí)法”。

法治秩序的建立，不是一朝一夕的事，在建立法治秩序的過(guò)程中，執(zhí)法者的行為倍受公眾關(guān)注，也最有可能影響公眾的法治觀(guān)念。執(zhí)法者嚴(yán)格、公正的執(zhí)法行為，所樹(shù)立起的不僅是執(zhí)法者的權(quán)威和形象，更是法律的權(quán)威和形象。當(dāng)一個(gè)執(zhí)法部門(mén)為了私利而“執(zhí)法”時(shí)，特別是引誘守法者“違法”時(shí)，社會(huì)對(duì)法律就會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的質(zhì)疑。因此杜絕“釣魚(yú)執(zhí)法”，對(duì)于執(zhí)法者的形象、執(zhí)法單位的形象、法律的形象、人民群眾心中的法治觀(guān)念和信心，都具有深遠(yuǎn)的意義。

劉希，女，（1981——），河北公安警察職業(yè)學(xué)院助教。