□本刊記者 ■特邀嘉賓 王 濤

地方性法規(guī)緣何成擺設

□本刊記者 ■特邀嘉賓 王 濤

法律制定后，只有最后轉化為人們交往行為中對其權利和義務的實際操守，才能使其從紙上的規(guī)則轉變成人們行動中的法律。也只有這樣，法律才能成為人們所期望的社會秩序的構造者和主體自由的保障者。否則，法律只是中聽而不中用的擺設。

新聞背景：

2010年6月11日，全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹在“百名法學家百場報告會”上介紹說，截至2010年4月底，我國現(xiàn)行有效法律有233部，國務院行政法規(guī)約680部，地方性法規(guī)近9000部。她指出，這些看似抽象、簡單的數(shù)字背后凝結著幾代人的努力，在我國制度建設方面有著重大歷史意義。

然而，有記者近日撰文指出，由于立法和執(zhí)法過程中的欠缺，再加上部分公民的認識差距，不少地方性法規(guī)變成了擺設，有些從頒布施行開始就沒有真正得到過有效的執(zhí)行。

該記者指出，以廣東省出臺的幾部地方性法規(guī)為例便可窺視出地方性法規(guī)效力的尷尬。如《廣州市出租屋管理條例》中“暫住人員登記”條款、《廣州市養(yǎng)犬管理條例》中“犬繩”條款、《廣州市出租汽車客運管理條例》中“拒載”條款、《廣州市公共汽車電車客運管理條例》中“降溫”條款等等均缺乏執(zhí)行度，形同虛設。

事實上，廣東地方性法規(guī)的尷尬并非獨有的現(xiàn)象。不少人士指出，中國的許多地方性法規(guī)有著“出臺快，忘記快”的弊病。

如何重塑地方立法，值得多方關注。

“有法不依”比“無法可依”更嚴重

□據(jù)報道，我國現(xiàn)行有效的法律法規(guī)、司法解釋涉及各個階層、各個領域，就其數(shù)量來說，應是一個法制很健全的國家，甚至可能屬于世界上的“法律大國”之一。根據(jù)您的了解，是這樣嗎？

■從數(shù)字上來看，的確如此。改革開放30年，中國的法制建設從無到有，從點到面，從稚嫩到成熟，到目前應該說是比較完備了。我接觸的很多外國法律學者也認為，在形式上我國的立法已經(jīng)比較完備。特別是地方立法，近些年的發(fā)展非?？?。

□在地方性法規(guī)不斷產(chǎn)出的當下，也有一些質(zhì)疑的聲音。近日有記者以廣東省為例撰文提出，不少地方性法規(guī)成了擺設。事實上，全國各地或多或少都存在這一現(xiàn)象。一邊是不斷出臺的地方性法規(guī)，一邊是越來越多被束之高閣的地方性法規(guī)。您怎樣來看這個問題？

■這說明了地方性法規(guī)缺少實效約束力。目前，地方在立法與執(zhí)法層面都存在一定的問題。如立法指導思想偏差、立法理念不夠先進、公眾參與不足、立法技術過于落后等，還有就是執(zhí)法隊伍建設不足、執(zhí)法方式單一化等問題。

□不少人士認為，“有法不依”的狀況比“無法可依”所造成的后果更為可怕和嚴重，“有法不依”還不如無法。您對此如何理解？

■“有法可依”卻“執(zhí)法不嚴”、“違法不究”，使得法治公信力大打折扣。雖然在此出現(xiàn)問題的是地方立法，但是最終損害的是國家法制整體形象。

地方性法規(guī)的形同虛設，在一定程度上會使得其減弱甚至喪失權威，從而銷蝕人們本不成熟的法律信仰。這種“有法不依”、“有法不守”的狀態(tài)一旦形成后，如要改變這種狀況，其難度將比改變“無法可依”狀況的難度要大得多。

地方立法應當“少而精”

□近些年來，全國各地立法呈現(xiàn)出如火如荼的態(tài)勢。人們不禁會問，真的是每一部地方性法規(guī)都有制定的必要嗎？

■地方立法的首要任務，是以立法的形式創(chuàng)制性地解決應由地方自己解決的問題，以及國家立法不可能解決的問題。也就是說，地方立法體現(xiàn)的是對國家法律、行政法規(guī)的“拾遺補缺”，重點解決地方經(jīng)濟、社會發(fā)展中無法可依的問題，并把改革和發(fā)展的決策同地方立法結合起來。

□然而，目前的地方立法似乎有著“多多益善”的傾向，甚至出現(xiàn)小法抄大法，導致“三世同堂”、“四世同堂”的局面。對此，您能談談看法嗎？

■地方立法必須以立法法中“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要”為出發(fā)點，而不能將立法工作予以定量化、數(shù)字化。應當充分發(fā)揮地方立法調(diào)整范圍小、規(guī)范客體單一、針對性強、操作性強的優(yōu)勢。

地方立法應當具有明顯的地方特色和可操作性，法規(guī)體例應當避免“大而全”或“小而全”，需要幾條就制定幾條，做到“少而精”或者“備而不繁”。堅持不求“全”、只求適用的立法原則，做到簡約而有效。

□目前，地方立法還有一種現(xiàn)象：只要社會上一出現(xiàn)某種問題，馬上就有呼吁相關立法的聲音出現(xiàn)。例如，對不孝行為、包二奶行為、在公交車上不給老人讓座行為等都要通過立法以戒之，試圖編織“恢恢法網(wǎng)”，以收“疏而不漏”之效。您認為應當如何看待？

■法律并不是越多越好，法治運行的效果與法律的數(shù)量也并不必然地成正比例關系。事無巨細都要立法，必然導致地方人大與政府職能的擴張，使得公權力對市民社會過度干預。同時，法繁擾民也將大大降低法的公信力，嚴重損害法制的權威和民眾對法的敬仰、崇尚和尊重。

從這個意義上講，立法機關要懂得“立法”，更要懂得“不立法”。比如，對需要又可以通過道德、規(guī)則、市場等其他社會規(guī)范自律解決的問題，地方立法應當退后或退出，為經(jīng)濟社會的自由活躍發(fā)展留下應有的空間。

□就您看來，地方立法應當秉持怎樣的理念？

■地方立法必須樹立科學的立法理念，摒棄“以政府為中心、以權力為本位”的觀念，樹立“以公眾為中心、以權利為本位”的“以人為本”的立法理念。同時，必須改變“重管理、輕服務”的觀念，摒棄法律工具主義。

□具體到實際的立法操作中，如何來體現(xiàn)“以人為本”？

■要從會議室走向現(xiàn)場，多深入基層、深入群眾，深入到生產(chǎn)生活第一線，由“閉門造法”向“開放立法”轉變。

在地方立法中，為進一步發(fā)揮公眾參與的積極作用，應當盡快建立起一套行之有效的公民參與機制，充分調(diào)動公眾參與地方立法的熱情和積極性，使這一制度得到法律的規(guī)范和公眾的了解。

□近幾年來，從中央到地方都在實踐“開門立法”，立法的質(zhì)量和可操作性有了大幅的提升。您能評價一下嗎？

■地方立法機關在制定地方性法規(guī)時引入聽證制度，對于實現(xiàn)地方立法民主化具有積極意義。但是如何將公眾意見真正納入到立法決策程序，提高公眾在立法決策過程中的地位，尚有待于聽證制度的進一步完善。

實踐中，多數(shù)地方立法機關都比較重視立法的公眾參與，而且其吸納公眾意見的方式也逐漸多樣化，這些做法為我們擴大立法活動中的民主參與提供了許多經(jīng)驗。

地方立法必須讓公民認同

□目前，不少地方性法規(guī)并沒有得到很好執(zhí)行，法律的生命在于遵守，您能談談看法嗎？

■這是法律實效的問題。法律制定后，只有最后轉化為人們交往行為中對其權利和義務的實際操守，才能使其從紙上的規(guī)則轉變成人們行動中的法律。也只有這樣，法律才能成為人們所期望的社會秩序的構造者和主體自由的保障者。否則，法律只是中聽而不中用的擺設。

□怎么來看地方性法規(guī)的可操作性問題？

■目前的地方立法，規(guī)定過于籠統(tǒng)、抽象、原則，條文中大量用“及時”、“限期”、“按時”、“增強”、“加大”、“有關”等不確定語言。如對執(zhí)法主體的法律責任通常情況下就一條規(guī)定，即“違反本條例規(guī)定的，由有關行政主管部門責令限期改正，按國家有關規(guī)定予以處罰”。一旦進入操作階段，就會發(fā)現(xiàn)法規(guī)條文的規(guī)定變得不具體和模棱兩可，很難為執(zhí)法提供明確、清晰的依據(jù)。因此需要在立法技術上予以提升。

□也有觀點認為，公眾沒有自覺遵守是導致地方性法規(guī)被虛置的原因。對此，您是怎樣認為的？

■法律的實施更多地取決于社會公眾對于立法價值的認同程度，只有在人們對立法價值產(chǎn)生真正的認同感和共鳴的時候，法律的規(guī)范才有可能轉化為人們的內(nèi)在需求，遵守法律、按照法律而生活，才有可能成為社會的一種自覺和習慣。

然而，在以部門利益和地方利益為核心的立法動機的指導下，在立法機關“獨自擔綱”的立法程序的操作下，相當多數(shù)量的法規(guī)價值是不能夠與社會價值相契合的，這些法規(guī)自然難以得到公眾的自覺遵守。

□在實施過程中，一些執(zhí)法部門沒有認真履行自己的職責，導致這些法規(guī)成了“聾子的耳朵”。執(zhí)法與監(jiān)管的不到位，使得法律喪失了應有的嚴肅性。您認為原因在哪？

■再好的法規(guī)，如果忽視了執(zhí)法者的規(guī)避能力和虛置可能，最終都可能會落得這樣的結果。當然，我們不能要求立法者全知全能，預見到所有規(guī)避法規(guī)的可能，也不能在豐富微妙的漢語詞匯中窮盡各種說法，更不能頻繁修改剛制定的法規(guī)。

最重要的是立法者在立法之初，就應當有防范執(zhí)法者的意識，即使不能窮盡各種規(guī)避的可能，也必須為日后的解釋和司法機關適用法律預留足夠空間。

尤其在法規(guī)實施過程中，要針對出現(xiàn)的各種新問題，及時作出立法解釋和必要的回應，而不是任由執(zhí)法者自行解釋和適用。

（王濤：中國人民大學博士，憲法學專業(yè)。主要研究方向：比較憲法。）