李 靜

（武漢大學(xué) 湖北 武漢 430072）

國際聯(lián)盟從它的建立、成長一直到最終的失敗都備受世人關(guān)注，學(xué)術(shù)界對其研究成果也數(shù)不勝數(shù)。無論如何，國聯(lián)作為世界上第一個政治性的國際組織，它在世界歷史進(jìn)程中的意義都是不可抹滅的。因此研究國聯(lián)歷史時應(yīng)該注重從中汲取經(jīng)驗教訓(xùn)而不可為了批判而批判，因為在當(dāng)時的歷史條件下，國聯(lián)本身也有很多的無可奈何。

既然要學(xué)習(xí)經(jīng)驗教訓(xùn)，就不得不分析國聯(lián)失敗的原因從而使后來的國際組織免于這樣的悲劇性結(jié)局，而關(guān)于國聯(lián)失敗原因，學(xué)術(shù)界前輩們已有相當(dāng)豐富的研究成果，總的來說可以歸結(jié)為以下幾點：[1]

1、國聯(lián)性質(zhì)和目的決定了它的失?。簩W(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，國聯(lián)是一戰(zhàn)后大國維護(hù)凡爾賽—華盛頓體系而建立的帝國主義工具，操縱國聯(lián)的大國一切從本國利益出發(fā)，無視國際利益。[2]

2、國聯(lián)缺乏合法有效的安全機(jī)制：國聯(lián)沒有武裝部隊，因此根本沒有阻止國際侵略事件、維護(hù)和平的權(quán)威。

3、美國和蘇聯(lián)長期被排斥在外，操縱國聯(lián)的是英、法這樣在一戰(zhàn)后已經(jīng)走下坡路的國家，因此影響了國聯(lián)的世界影響力，有損其國際權(quán)威。

4、大國間的矛盾沖突削弱了國聯(lián)采取一致行動的可能性。

5、決議需要與會國全體同意制約了國聯(lián)制定可行性戰(zhàn)略的行動力。

6、缺乏常駐組織，對國際事務(wù)反應(yīng)緩慢。

誠然，這些都制約了國際聯(lián)盟發(fā)揮一個真正國際組織的作用，但進(jìn)一步思考，這些因素的背后是怎樣的事實，為什么國聯(lián)必須要受到這么多外界因素的掣肘，為什么國聯(lián)作為一個國際性組織卻沒有強(qiáng)勁的行動力？我想從國聯(lián)的財務(wù)狀況應(yīng)該可以說明一二。

國聯(lián)從建立之始到最后失敗一直都經(jīng)歷著一種難堪的財政困難。華爾脫斯這樣描述道：“在國聯(lián)存在的整個期間，國聯(lián)一直陷于一種愚蠢和不必要的拮據(jù)狀態(tài)。秘書長有一大部分時間是花費在設(shè)法削減當(dāng)前費用或減少來年預(yù)算的問題上。”[3]

從1920年到1939年，國聯(lián)、國際勞工局和常設(shè)法院的每年平均費用，包括建筑巨大的國聯(lián)大廈的費用在內(nèi)，大約是二千七百萬金法郎，或者是五百四十萬美元左右。在這個數(shù)目中，英國繳納了其中的11%，大多數(shù)會員國都經(jīng)常和準(zhǔn)時地繳納了他們的份額。有少數(shù)國家沒有準(zhǔn)時地繳納，但是最后都全部繳清了。（唯一例外是中國，在戰(zhàn)后若干年中，中國的公共財政完全陷于瓦解狀態(tài)，因而對一切外債都沒有償付。）這個費用繳納狀況可以說明兩點，第一，國聯(lián)每年收繳的可以用于支配的費用金額的確不多，對于這樣一個龐大的國際組織來說，財政無力成為行動無力的隱患；第二，英國的繳納份額所占比例較大，這使得英國在國聯(lián)大會上的發(fā)言權(quán)必然大于其他國家代表團(tuán)。

同時，國聯(lián)的財政困難還與當(dāng)時實行節(jié)約的國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境有關(guān)。國聯(lián)第一次大會開會的時候，正是經(jīng)濟(jì)困難的時期，各國政府都在嘗試削減戰(zhàn)時膨脹的預(yù)算卻沒有獲得很大成就。于是當(dāng)時的報界都主張進(jìn)一步實行節(jié)約，報紙上也充滿了官方處置失當(dāng)和浪費的報道。也正是由于這樣的國際背景，一些倫敦和巴黎的民間機(jī)關(guān)報開始鼓動人們反對國際組織的開支靡費，這些組織從一開始就敵視威爾遜和他的全部工作（即國聯(lián)）。有些代表把這種呼聲帶到了大會上，帶頭這樣做的是澳大利亞和印度的英國發(fā)言人。其他國家的代表團(tuán)雖然實際上并沒有表示不滿，不過他們當(dāng)然也不愿冒被本國人民指責(zé)為漠視納稅人負(fù)擔(dān)的危險。

孤立派報紙捏造了一個包含三點內(nèi)容的說法，說國聯(lián)的財務(wù)過分浪費；說會員國承受了嚴(yán)重的財政犧牲；說整個負(fù)擔(dān)都落在少數(shù)會員國身上，特別是英聯(lián)邦國家的身上。

在當(dāng)時，這種呼聲很高，所以國聯(lián)的正常財政支出也遭到大會的嚴(yán)格檢查和監(jiān)控。大會從第一次會議起便不顧行政院的愿望，堅決維護(hù)大會對國聯(lián)財政行使監(jiān)督的權(quán)利，大會對于行政院可以批準(zhǔn)撥指經(jīng)費的任何建議立即提出反對。大會的習(xí)慣是，每年在“行政院意外開支”項下指撥五十萬法郎，使行政院能夠?qū)μ峤唤o它的任何政治爭端，指派調(diào)查委員會，召請專家，和采取它認(rèn)為有必要支付費用的其他措施。這是行政院可以支配的唯一的一筆款項，然而即使在動用這筆款項時，它也必須嚴(yán)格遵守財政條例的規(guī)定。所有其它開支都必須事先征得大會的同意。因此，雖然國聯(lián)的社會或技術(shù)機(jī)構(gòu)根據(jù)組織法只受行政院的指導(dǎo)，而握有財政大權(quán)的大會卻是它們的真正上司。行政院解決任何爭端都需要相關(guān)費用，但是動用財務(wù)還必須獲得大會的批準(zhǔn)，而所謂的大會權(quán)力則掌握在英法等大國的手中，因此最后結(jié)果是這些國家必然很樂于批準(zhǔn)有利于本國的支出，而對其他支出項目則不可避免地進(jìn)行有意無意的阻攔或拖延。

不僅是秘書廳的活動和主動性，由于缺乏經(jīng)費，連國聯(lián)的一切經(jīng)濟(jì)和社會組織的活動和主動性，都受到了阻礙和限制。在國聯(lián)任職的正式職員人數(shù)不多，但即使這樣也不鼓勵職員旅行；文件和記錄也常常不能去復(fù)印。國聯(lián)的財政困難由此可見一斑。

以上種種盡可以預(yù)見國聯(lián)行動力受財政的制約確實不小。對于國聯(lián)和對海外的會員國來說，在遙遠(yuǎn)的各國首都同這個新國際中心之間建立盡可能有效的聯(lián)絡(luò)網(wǎng)是很重要的。但是，首先由于不斷的節(jié)約要求，這個聯(lián)絡(luò)網(wǎng)始終沒有能很好地建成。有四分之一以上的會員國沒有看到一個本國人擔(dān)任秘書廳的職務(wù)。同時，如若要從遙遠(yuǎn)的國家聘請委員會的委員或?qū)＜?，還需要對有關(guān)的旅費做仔細(xì)的計算。在許多情況下，往往不得不優(yōu)先聘用歐洲國家的專家，這樣可以節(jié)省路費。有些希望從國聯(lián)得到有關(guān)財政、衛(wèi)生、或教育問題上的公正意見的會員國，都被要求償付有關(guān)的費用，包括國聯(lián)專家來往路費、日常支出費用、各種交流會議等的費用。部分國家正是由于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)政治困難才向國聯(lián)要求幫助，而過高的支出門檻使他們處于劣勢，叫不出來這筆為數(shù)不小的差旅費，國聯(lián)的幫助就難以提供?？梢砸岳铑D調(diào)查團(tuán)被派往中日調(diào)查滿蒙事件為例，事發(fā)后，中國方面積極希望通過國聯(lián)來調(diào)解事端，但調(diào)查團(tuán)遲遲不能派出。直到日本認(rèn)識到調(diào)查團(tuán)可以拖延時間使日軍對滿蒙的侵占成為既成事實，才同意國聯(lián)派出調(diào)查團(tuán)，于是李頓等人才得以出發(fā)。[4]有研究認(rèn)為這主要是因為資本主義性質(zhì)的國聯(lián)對日本的包庇和偏袒。但我認(rèn)為還有一個原因，就是中國一直拖延會費，本身在國際事務(wù)中就缺少發(fā)言權(quán)，而對這次調(diào)查團(tuán)之行所需費用要難以繳納，因此最終成行不得不依賴于日本，從而使日本取得主動，并且出現(xiàn)了調(diào)查團(tuán)在調(diào)查中國東北問題時卻先行到日本了解情況的尷尬局面。華爾脫斯在書中這樣說道：“甚至在履行盟約的基本宗旨時，大會也同樣堅持行政院必須力行節(jié)約。由國聯(lián)來制止中、日兩國的滿洲沖突和制止巴拉圭和玻利維亞間的夏谷戰(zhàn)爭是符合全世界的利益的。但是行政院為這些目的而派遣的調(diào)查團(tuán)一直等到有關(guān)方面同意償付費用后才能成行。這樣的做法對國聯(lián)說來是很不體面的，同時也有損國聯(lián)的威望從而也影響到調(diào)查團(tuán)本身的實際影響。”[5]

其實，所有人都不難指出，調(diào)解各會員國矛盾，為各會員國提供諸如此類的幫助等性質(zhì)的工作足以增加國聯(lián)的威望，而且也是對世界繁榮與和平所做的直接貢獻(xiàn)。但是大會卻不愿從共同的預(yù)算中指撥經(jīng)費來鼓勵和擴(kuò)大這類活動，因為對大會操縱者來說，這沒有什么直接收益。對于到日內(nèi)瓦以外的地方去舉行會議的問題，大會也表現(xiàn)出了同樣的吝嗇。一般說來，會議應(yīng)該在總部舉行，但是偶爾在各國的各種中心地點舉行會議在許多方面都有重大價值。在最初的幾年以后，大會便很少到其他地方去開會了，因為大會方面堅持，邀請國聯(lián)的任何委員或會議在該國首都開會的國家必須首先同意償付一切額外費用。同樣，國聯(lián)一直到1937年才開始擔(dān)負(fù)但澤高級專員的薪金和費用，在這以前，這項薪金和費用是由但澤和波蘭分擔(dān)的，因而使行政院的代表常常受到它要負(fù)責(zé)解決其爭端的有關(guān)雙方的侮辱性攻擊。

總結(jié)說來，這樣的規(guī)定最終造成了兩種后果，第一是國聯(lián)不得不受制于出資國家的條件和要求，從而影響其權(quán)威性和公平性，第二是對弱小國家不公平，因為這些國家難以支付這樣的款項而失去了從國聯(lián)獲得幫助支持的機(jī)會。

除了以上所敘述的由于節(jié)約浪潮的影響，國際環(huán)境的逼迫等原因，另一個跟國聯(lián)財政困難有關(guān)的問題是各會員國承擔(dān)會費的比例問題。盟約規(guī)定國聯(lián)的經(jīng)費應(yīng)由各會員國按萬國郵政聯(lián)盟經(jīng)費的分配比例負(fù)擔(dān)，但是萬國郵政聯(lián)盟一年預(yù)算只有三十萬法郎，所以各國分?jǐn)偟谋壤龘Q算出來差別并不大。而國聯(lián)預(yù)算則是萬國郵政聯(lián)盟經(jīng)費的八十多倍甚至百倍，在如此大的數(shù)目下，各國分擔(dān)會費差額就明顯增加。于是不得不擬定新的分配表，然而，根據(jù)新分配表繳款份額減少了的會員國理直氣壯地按新規(guī)定繳納，而根據(jù)新分配表繳款份額增加了的會員國則依據(jù)舊表繳納。因此國聯(lián)的會費收繳本身就成問題，這也是造成國聯(lián)財政困難的原因之一。

因為財政困難，國聯(lián)的種種行動都受到制約，后人評析其失敗原因的時候，如果沒有看到國聯(lián)的這種窘境，那么其分析相對于國聯(lián)來說就難免有些許苛刻了。說國際聯(lián)盟生不逢時也好，說其軟弱也罷，都應(yīng)了中國那個詞“財大氣粗”，沒有錢的國聯(lián)如何維護(hù)世界和平？

這并不是給國聯(lián)沒有達(dá)成維護(hù)世界和平任務(wù)開脫責(zé)任，但是沒有經(jīng)費確實是一個大問題?？v使國聯(lián)有著再偉大的行動綱領(lǐng)，再詳盡的計劃，沒有財力支持都無濟(jì)于事。所以國聯(lián)的失敗應(yīng)該是在其建立之初就預(yù)定了的，因為建立之初的國聯(lián)就沒有一個獨立的財政體系，沒有穩(wěn)定廣泛的財政來源。

國聯(lián)財政困境給當(dāng)今國際組織的經(jīng)驗教訓(xùn)就是：要保證財政來源，要維護(hù)財政支出的獨立性，從而維護(hù)國際行政、司法的獨立性與威信。

[1]阮桂春：《淺析國際聯(lián)盟失敗的原因》，載于《考試周刊》2008年第1期.

[2]陳旭東：《對國際聯(lián)盟的再認(rèn)識》，載于《世界歷史》1989年第2期.

[3]華爾脫斯：《國際聯(lián)盟史》上卷，商務(wù)印書館1964年版.

[4]王啟華譯：《李頓赴華調(diào)查中國事件期間日記》，載于2002年4月《民國檔案》.

[5]華爾脫斯：《國際聯(lián)盟史》上卷，商務(wù)印書館1964年版.