◎于學(xué)強(qiáng)（山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100）

“一把手”腐?。涸蚺c防治

◎于學(xué)強(qiáng)（山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100）

長期以來，對“一把手”進(jìn)行行之有效的監(jiān)督一直是個焦點、難點甚至是盲點問題。導(dǎo)致“一把手”腐敗的原因是多方面的，既有基于“一把手”自身素養(yǎng)方面的主觀因素，也有基于權(quán)力的膨脹性與對“一把手”監(jiān)控不力等客觀因素。防治“一把手”腐敗問題，重在防。為此，既要合理分解和配置“一把手”的權(quán)力，又要加大上級對下級、同級之間、下級對上級的監(jiān)管力度，加大群眾監(jiān)控，通過推進(jìn)信息公開為媒體與群眾監(jiān)督提供條件。

一把手；腐敗；原因；治理

“一把手”指的是在黨和政府的各級領(lǐng)導(dǎo)班子中擔(dān)負(fù)主要責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部。在領(lǐng)導(dǎo)班子和全局工作中“一把手”居于核心地位，起著重要作用，是第一責(zé)任人。長期以來，對“一把手”進(jìn)行行之有效的監(jiān)督一直是個焦點、難點甚至是盲點問題。從2009年查處的貪腐案件來看，目前最重要的趨勢是“一把手”成為貪污腐敗瀆職犯罪的重災(zāi)區(qū)，一些資料數(shù)據(jù)顯示，“一把手”犯案比例超過50%。［1］基于此，分析“一把手”腐敗原因，探討解決策略相當(dāng)重要。

一、“一把手”腐敗的原因分析

導(dǎo)致“一把手”腐敗的原因是多方面的，既有基于“一把手”自身素養(yǎng)方面的主觀因素，也有基于權(quán)力的膨脹性與對“一把手”監(jiān)控不力等客觀因素。深入剖析“一把手”腐敗的原因，既要根據(jù)馬克思主義內(nèi)因與外因的基本原理，也要結(jié)合特殊場景下的中國實際。

（一）導(dǎo)致“一把手”腐敗的主體素養(yǎng)因素

從一般意義上講，一個社會的政治腐敗是由于當(dāng)權(quán)者的行為腐敗，而當(dāng)權(quán)者的行為腐敗是由于他們的思想腐敗，之所以出現(xiàn)思想腐敗還是由于自身素養(yǎng)不高，無以駕馭利益誘惑下的膨脹的權(quán)力。當(dāng)前中國社會中出現(xiàn)的“一把手”腐敗，也是基于此?？v觀“一把手”思想方面存在的具體問題，至少可以概括為以下四個方面：其一是公仆意識差。馬克思曾針對巴黎公社的職員，提出過官員應(yīng)是社會公仆的思想。在無產(chǎn)階級的革命與建設(shè)實踐中，老一輩革命家一直強(qiáng)調(diào)公仆精神。但是，無產(chǎn)階級革命與社會主義建設(shè)實踐表明，在既往的任何條件下都不能確保所有干部成為人民的或社會的公仆。某些“一把手”之所以變?yōu)楦瘮》肿?，主要是因為沒有擺正公仆和主人的關(guān)系，把為人民謀取利益的權(quán)力變成為攫取私利的工具。正如鄧小平所言，“當(dāng)前，也還有一些干部，不把自己看作是人民的公仆，而把自己看作是人民的主人，搞特權(quán)，特殊化，引起群眾的強(qiáng)烈不滿，損害黨的威信，如不堅決改正，勢必使我們的干部隊伍發(fā)生腐化?！盵2](p332)二是官本位意識強(qiáng)。雖然我們黨已經(jīng)是一個擁有近90年歷史，執(zhí)政60余年的大黨，但官本位的封建意識、家長制作風(fēng)從來都沒有蕩滌干凈過。鄧小平指出：“不少地方和單位，都有家長式的人物，他們的權(quán)力不受限制，別人都要惟命是從，甚至形成對他們的人身依附關(guān)系?！盵2](p331)在這種情況下，有些“一把手”把人民賦予的權(quán)力作為自己的私利，凡事都尊崇上級的等級觀念，同時注重自己對下級擁有絕對的權(quán)力，苛求下級對上級的唯命是從，特別是不允許下級與民眾監(jiān)督自己。實踐表明，死死抱守官本位思想，不將被監(jiān)督培養(yǎng)成一種習(xí)慣是導(dǎo)致“一把手”腐敗的重要原因。三是法制觀念弱。很多“一把手”腐敗之前總是存在著僥幸心理、法不責(zé)眾心理、隨波逐流心理，認(rèn)為自己可以逃脫法律的制裁，所以才敢置黨規(guī)國法不顧，歸結(jié)原由還是法律意識薄弱。“重慶市綦江縣虹橋垮塌案中負(fù)主要責(zé)任的原縣委書記張開科在位時，工作人員找他學(xué)法律，他竟然說：‘學(xué)法，學(xué)法，學(xué)啥子法，我就是法?！保?］（P328）作為“一把手”對法律的漠視，自然是導(dǎo)致違法亂紀(jì)的重要的主觀因素，而現(xiàn)實政治社會中法制執(zhí)行力不足，違法亂紀(jì)懲治不力則使原本法制觀念就淡薄的情況雪上加霜。四是理想信念淡。有些干部雖然身居高位，是某一層級的“一把手”，但他們理想信念淡薄，根本不相信馬克思主義，甚至不信馬列信鬼神，對社會主義不抱希望，對共產(chǎn)主義失去信心，認(rèn)為這些都是虛的，只有金錢是實實在在的。所以，他拼命將自己手中的權(quán)力轉(zhuǎn)化為實實在在的金錢。成克杰、胡長清、程維高等都是黨政“一把手”，但在他們的心靈深處，卻早已認(rèn)為走社會主義道路沒有出路。胡長清曾對移居國外的兒子透露心跡說：“總有一天中國會不行的”，“有兩個國籍，將來就有余地了?！保?］（P110）由此，“一把手”的理想信念動搖，是其墮落成貪官的最根本也是最深層次的原因。

（二）導(dǎo)致“一把手”腐敗的監(jiān)督體制因素

“一把手”腐敗某種意義上是由于“一把手”體制所致。在“一把手”體制下，權(quán)力相對集中，造成了對“一把手”監(jiān)管的真空。從縱向上看，主要體現(xiàn)在如下三個方面：一是上級不想監(jiān)督。在現(xiàn)行的干部管理體制下，上級組織的監(jiān)督對“一把手”是最有權(quán)威和最有實效的監(jiān)督。但是，由于特殊的干部選拔任用關(guān)系，作為上級的領(lǐng)導(dǎo)對下級“一把手”多重使用、輕監(jiān)控。上級不想監(jiān)督的原因是多方面的：有的上級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心挫傷“一把手”從事主要工作的積極性，于是對其“細(xì)枝末節(jié)”的違紀(jì)行為不再關(guān)注，導(dǎo)致他們在腐敗的深淵中越陷越深；有的上級領(lǐng)導(dǎo)對下級“一把手”也搞“感情投資”，予以適當(dāng)“照顧”以鞏固和擴(kuò)大自己的勢力范圍；有的上級領(lǐng)導(dǎo)與下屬是“一根繩上的螞蚱”，生怕“拔出蘿卜帶出泥”，更不愿為之冒險。二是同級不能監(jiān)督。我國的監(jiān)督機(jī)關(guān)一般是實行雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制，既受上級監(jiān)督機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，又受各自所屬系統(tǒng)的同級黨委和行政首長的領(lǐng)導(dǎo)，這就使專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)在實際的運(yùn)行中成為當(dāng)?shù)攸h委或政府的一個工作機(jī)關(guān)，其權(quán)力和經(jīng)濟(jì)來源都會受到監(jiān)督對象的直接影響和制約，在客觀上使兩者形成為一種附屬型的隸屬關(guān)系，缺乏獨立性進(jìn)而造成在監(jiān)督環(huán)節(jié)上的“弱監(jiān)”、“虛監(jiān)”和不敢監(jiān)督的狀態(tài)。目前，同級監(jiān)督中普遍存在著事前基本沒有監(jiān)督，事中基本難于監(jiān)督，事后基本不能監(jiān)督的弊端。三是下級不敢監(jiān)督?，F(xiàn)有的政治體制之下，下級的政治命運(yùn)實際上不是在其服務(wù)的民眾手中，而是在上級領(lǐng)導(dǎo)手中。按“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，追求利益所得是人的本性，下級監(jiān)督上級的成本高、風(fēng)險大。為此，他們往往是由于受制于烏紗帽的利害關(guān)系而敢怒不敢言，這在現(xiàn)實中時常表現(xiàn)為下級的沉默。從橫上看，雖然我國的監(jiān)督體系包括了黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)民主黨派監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等多種形式，但各種監(jiān)督之間的體制不順、機(jī)制不活，監(jiān)督主體缺乏明確而規(guī)范的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)以及便于操作的實施細(xì)則、配套措施等問題，執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)相互配合不夠的問題，各個監(jiān)督機(jī)構(gòu)各自為政且使具有互補(bǔ)功能的監(jiān)督手段和權(quán)力資源得不到有效利用的問題，都制約了監(jiān)督的質(zhì)量，導(dǎo)致了無法真正發(fā)揮監(jiān)督體系應(yīng)有的整體功能和作用。所有監(jiān)督發(fā)揮作用的前提是黨務(wù)政務(wù)公開、“一把手”工作的透明性。但是，我國不少地方和單位存在著黨務(wù)政務(wù)透明度不高，“一把手”工作神秘化的問題。所以，這些監(jiān)督類型很好地配合還有待于民主政治的進(jìn)一步發(fā)展。在民主政治沒有得到有效發(fā)展的前提下，民眾監(jiān)督權(quán)利往往得不到有效保障，公民的舉報也舉步維艱，更使監(jiān)督成效大打折扣。無論是從縱向還是橫向上看，監(jiān)督“一把手”難的最終原因還是由于“一把手”的權(quán)力過于集中。目前，“一把手”在黨委領(lǐng)導(dǎo)班子中處于核心地位，在行政領(lǐng)導(dǎo)班子中處于統(tǒng)帥地位，在決策中處于主導(dǎo)地位，在實施決策中處于指揮地位，這種情況模糊了決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)等不同職能的權(quán)力界限，破壞了權(quán)力結(jié)構(gòu)的科學(xué)性，實質(zhì)上否認(rèn)了權(quán)力內(nèi)部的必要分工與行使的規(guī)范化，使“一把手”的權(quán)力絕對化，很容易滋生腐敗。鄧小平在分析權(quán)力過分集中現(xiàn)象并進(jìn)行了批評后，也曾嚴(yán)肅地指出：“黨成為全國的執(zhí)政黨，特別是生產(chǎn)資料私有制的社會主義改造基本完成以后，黨的中心任務(wù)已經(jīng)不同于過去，社會主義建設(shè)的任務(wù)極為繁重復(fù)雜，權(quán)力過分集中，越來越不能適應(yīng)社會主義事業(yè)的發(fā)展?！盵2](p329)

（三）導(dǎo)致“一把手”腐敗的管理體制因素

在現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)管理體制中，“一把手”的產(chǎn)生受制于上級，在其產(chǎn)生以后上級也非常“關(guān)愛”他們，但在具體的管理方面有時卻鞭長莫及。而作為同級的領(lǐng)導(dǎo)成員中，“一把手”受的制約是非常小的。由此，在一級黨政機(jī)關(guān)中，“一把手”擁有強(qiáng)勢的人財物權(quán)，“一把手”負(fù)責(zé)制也使權(quán)力過分集中于主要領(lǐng)導(dǎo)人。這種權(quán)力過分集中于“一把手”的領(lǐng)導(dǎo)體制和決策方式，使監(jiān)督制度難于發(fā)揮應(yīng)有的作用。在權(quán)力的實際運(yùn)行中，“一把手”負(fù)責(zé)制演變成為脫離民主集中制的家長制，進(jìn)而形成了“‘一把手’是絕對真理，二把手是相對真理，三把手是沒有真理”和“開支一支筆、用人一言堂、大權(quán)一把抓”的局面，其腐敗正是由現(xiàn)行管理體制的這種缺失所造成的。一是“開支一支筆”。“一支筆審批”最大的制度缺失是對權(quán)力缺乏相應(yīng)的制約和監(jiān)督，使所有的計劃、預(yù)算在權(quán)力者面前變成一紙空文和任意揉捏的橡皮泥。從干部任免、工程招標(biāo)到土地出讓，從公費旅游、公款吃喝到公費娛樂交際等，利用“一支筆”貪污腐敗和中飽私囊的現(xiàn)象屢見不鮮。二是“用人一言堂”。全國人大代表、淮北煤炭師范學(xué)院教授余敏輝指出，“用人腐敗是最大的腐敗，其根源是個別主要領(lǐng)導(dǎo)干部高度集權(quán)?！保?］人事權(quán)是“一把手”手中最強(qiáng)勢的權(quán)力，“一把手”之所以缺乏監(jiān)督從某種意義上在于他手中擁有人事權(quán)，掌管著下級的政治命運(yùn)。在“一把手”說了算的氛圍中，用人大權(quán)的獨攬導(dǎo)致了權(quán)力尋租的現(xiàn)象?！耙话咽帧痹谶x人用人的過程中，不是按規(guī)則辦事，而是違反組織程序進(jìn)行專權(quán)、擅權(quán)，其個人意志常常由于沒有牽制而輕易地進(jìn)入到權(quán)力運(yùn)行的過程，導(dǎo)致任人唯親或在選人用人中違法違紀(jì)的合法化。目前,有些地方政治社會出現(xiàn)的“一朝天子一朝臣”，都是“用人一言堂”所致。三是“大權(quán)一把抓”。有些“一把手”喜好大權(quán)獨攬，在權(quán)力占有方面有著強(qiáng)烈的欲望，好像大權(quán)獨攬才能顯得有地位、有權(quán)力、有威信?，F(xiàn)實政治生活中，無論是對“一把手”決策方面的個人主義、長官意志，還是對他們在重要干部任免、重大項目安排和大額資金的使用方面的為所欲為、獨斷專行，都缺乏行之有效的監(jiān)督與責(zé)任追究，這進(jìn)一步助長了“一把手”獨斷專行的作風(fēng)，導(dǎo)致“一把手”最終走向腐敗。

二、“一把手”腐敗的防治策略

防治“一把手”腐敗問題，重在防。因為“改革的首要目標(biāo)是減少腐敗交易發(fā)生以前潛在的機(jī)會和受賄動機(jī)，而不是一味強(qiáng)化事后懲治?！盵5](P7)若要遏制腐敗于既成，不僅要加大教育力度，懲治力度，還要加大監(jiān)管力度。針對中國現(xiàn)實中的突出問題，如何分解“一把手”的權(quán)力，推進(jìn)監(jiān)督體系建設(shè)最為關(guān)鍵。

（一）合理分解配置“一把手”權(quán)力

鑒于“一把手”權(quán)力過于集中的體制缺陷，我們必須注重從體制上解決“一把手”責(zé)任無限和權(quán)力無邊的狀況，對其權(quán)力要進(jìn)行科學(xué)的分解配置和制衡。為此可試行權(quán)力分治，對“一把手”的權(quán)力首先分清哪些是決策權(quán)、哪些是執(zhí)行權(quán)、哪些是監(jiān)督權(quán)，黨內(nèi)應(yīng)分設(shè)黨委會、執(zhí)委會和監(jiān)委會，將三種權(quán)力適當(dāng)分解，在權(quán)力的構(gòu)架上達(dá)到彼此大致的平衡。黃百煉認(rèn)為要解決“一把手”權(quán)力過于集中的問題，就要正確發(fā)揮“一把手”的決策作用，從決策權(quán)力的分解和制約、程序的規(guī)范、方式的變革、失誤的追究等方面來完善和建構(gòu)系統(tǒng)的、科學(xué)的、民主的決策機(jī)制，推進(jìn)正確的集中。同時，必須對權(quán)力進(jìn)行科學(xué)合理的配置，建立完善的權(quán)力運(yùn)用規(guī)范、控制和制約體系，使“一把手”權(quán)力在運(yùn)作過程中始終成為謀取公共利益服務(wù)的工具而不變質(zhì)?，F(xiàn)階段，我國要實現(xiàn)“一把手”權(quán)力配置的規(guī)范化，需要解決四個方面的問題：必須堅持依法執(zhí)政、依法從政的原則；實行權(quán)力的分散配置，防止少數(shù)機(jī)構(gòu)或“一把手”過度集權(quán)和專權(quán)；正確賦予和及時剝奪“一把手”的權(quán)力；保持“一把手”權(quán)力和人民權(quán)利的對稱，使人民權(quán)利能夠制約“一把手”權(quán)力。[7]在政治實踐中，2003年6月，神木縣委將各單位“一把手”的財務(wù)權(quán)力分由副職分管，一些重大決策權(quán)也進(jìn)行合理分解，既提高了效率，也避免了“一把手”腐敗問題。2004年1月雅安市雨城區(qū)第二屆代表大會第二次會議上，黨代表們選舉了黨代會內(nèi)設(shè)的監(jiān)督委員會，使黨代會的監(jiān)督職能實質(zhì)化、日?；?，是對監(jiān)督全委、黨委、紀(jì)委和“一把手”的制度創(chuàng)新。中共中央黨校的任鐵纓教授曾在《人民論壇》撰文《監(jiān)督“一把手”是預(yù)防腐敗的關(guān)鍵》指出，應(yīng)規(guī)范“一把手”權(quán)力運(yùn)行的基本環(huán)節(jié)，在領(lǐng)導(dǎo)班子討論決定問題時，實行民主集中制，“一把手”同其他班子成員一樣，只有一票的權(quán)利。這一票的權(quán)利之所以在有的時候被無限放大，很重要的一個原因，是因為“一把手”權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范。比如，在會議議題的確定上、在會議討論的引導(dǎo)上、在表決方式和表決程序的選擇上，“一把手”都有很大的操控權(quán)，可以設(shè)法讓自己愿意通過的事項通過，讓自己不愿意通過的事項被否決甚至根本拿不到會上討論。要防止這種濫用權(quán)力，就得從“一把手”權(quán)力運(yùn)行的具體環(huán)節(jié)入手，采取有效的監(jiān)督措施。比如，在常委會議題的確定上，不能只由“一把手”說了算，可以規(guī)定只要有兩名以上的常委同時提出，也必須列入會議議題。再比如，鑒于“一把手”的發(fā)言具有很強(qiáng)的導(dǎo)向作用，應(yīng)規(guī)定“一把手”“末位發(fā)言”制，禁止“一把手”以總結(jié)性發(fā)言代替表決。近年來浙江省余姚市在合理配置“一把手”權(quán)力方面，也進(jìn)行了大膽探索，逐步形成了“一把手”“五個不直接分管”制度。當(dāng)然，僅用一種方式明確其權(quán)力范圍顯然是不現(xiàn)實的，無論以哪一種方式來明確“一把手”的權(quán)力，關(guān)鍵是要使“一把手”權(quán)力特別是用人權(quán)與財物權(quán)的內(nèi)容和邊界都很清楚，這樣對“一把手”開展監(jiān)督才能做到有的放矢。

（二）加強(qiáng)上級對下級的監(jiān)督

歷史證明：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力……有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止”。［8］（P12）為此，加大對權(quán)力的監(jiān)督是避免權(quán)力腐敗的重要舉措，而對于“一把手”的有效監(jiān)督主要來自于上級。加強(qiáng)上級對下級的監(jiān)督，重點應(yīng)抓好以下兩方面工作：一要加大巡視的力度。巡視中的根本任務(wù)是要了解和掌握巡視對象的真實情況，發(fā)現(xiàn)問題解決問題或預(yù)防出現(xiàn)重大問題。中央實行的巡視制度，對于促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)確實起了很好的作用。通過巡視，一些單位的問題得到了處理，一些苗頭性的現(xiàn)象得到了糾正，少數(shù)有毛病的干部得到了調(diào)整。但是，面對腐敗現(xiàn)象多發(fā)高發(fā)的現(xiàn)狀，巡視工作仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。一方面要加大巡視的次數(shù)和頻率，使“一把手”經(jīng)常有被監(jiān)督的壓力，不敢松懈，更不敢胡來。為此，既要擴(kuò)大巡視的力量，又要加大巡視成果的運(yùn)用。經(jīng)過較長時間在一個單位的巡視，其巡視報告應(yīng)該是比較全面和客觀的，尤其對“一把手”的評價也是比較公正的，但應(yīng)注意三個環(huán)節(jié)：一是匯報工作時，將“一把手”作為重點匯報對象。對了解到的相關(guān)問題與意見建議，要及時進(jìn)行梳理和歸納，并向有關(guān)部門匯報。二是反饋情況時，將“一把手”作為重點反饋對象。反饋就是把巡視結(jié)果如實地轉(zhuǎn)達(dá)給被巡視單位，巡視結(jié)論能否得到被巡視單位領(lǐng)導(dǎo)班子的認(rèn)同，特別是對提出的問題能否接受，對推動被巡視單位改進(jìn)工作有舉足輕重的作用。三是督促整改抓落實時，把“一把手”作為重點督查對象。巡視的目的是要發(fā)現(xiàn)問題，發(fā)現(xiàn)問題的目的是為了改進(jìn)工作。二要加大對“一把手”責(zé)任追究的力度。在現(xiàn)行體制下，“一把手”權(quán)力越來越集中，要使其掌好權(quán)、用好權(quán)，真正做到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀，就要加大責(zé)任追究的力度。如果“一把手”在決策時搞“一言堂”，選人用人時搞暗箱操作、任人唯親，在干部管理上放任甚至縱容干部違法違紀(jì)，就要付出沉重的代價。現(xiàn)在的責(zé)任追究條規(guī)，散見在各個文件中，應(yīng)該整合，專門出臺一個針對“一把手”的責(zé)任追究制度。這個制度要細(xì)，更要具備可操作性，做到有責(zé)必究，防止出現(xiàn)能上不能下、易地做官現(xiàn)象。這樣，就迫使“一把手”在決策時能發(fā)揚(yáng)民主，三思而后行，盡量做到科學(xué)決策。也促使他們在用人上多聽聽不同方面的意見，對下屬有一個較全面的了解，出了問題就能及時發(fā)現(xiàn)和處理，而不致于帶病提拔。

（三）推進(jìn)監(jiān)督“一把手”體系建設(shè)

目前，專門監(jiān)督機(jī)關(guān)、監(jiān)督部門與民眾監(jiān)督職能發(fā)揮不力、協(xié)調(diào)配合不夠，對“一把手”監(jiān)督缺乏針對性，沒有形成有效預(yù)防“一把手”腐敗的監(jiān)督體系，是導(dǎo)致“一把手”腐敗的體制因素。為此，必須推進(jìn)監(jiān)督“一把手”體系建設(shè)工程。一是加強(qiáng)專門機(jī)關(guān)監(jiān)督的力度。以權(quán)制權(quán)是一種行之有效的方式，不僅西方三權(quán)分立中體現(xiàn)了這種精神，列寧也曾經(jīng)設(shè)想黨代會產(chǎn)生監(jiān)委會與執(zhí)委會，以加強(qiáng)以權(quán)制權(quán)的力度。目前，推進(jìn)以權(quán)制權(quán)應(yīng)改變現(xiàn)有的紀(jì)檢監(jiān)察工作機(jī)制，由雙重領(lǐng)導(dǎo)變?yōu)榇怪鳖I(lǐng)導(dǎo)。雖然紀(jì)委從黨章的規(guī)定上有權(quán)監(jiān)督同級黨委和“一把手”，但實際上很難做到，由于實行雙重領(lǐng)導(dǎo)，在實際工作中受同級“一把手”的制約很大。實行垂直領(lǐng)導(dǎo)后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)可放手開展工作，“一把手”的行為就會受到有效的監(jiān)督和制約。同時，應(yīng)結(jié)合十七屆四中全會提出的官員財產(chǎn)申報方面的規(guī)定，加強(qiáng)對“一把手”的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，尤其要對“一把手”的住房、投資、配偶子女從業(yè)情況加強(qiáng)監(jiān)督力度，對負(fù)有經(jīng)濟(jì)責(zé)任的“一把手”，進(jìn)行任期內(nèi)和晉升、調(diào)任、轉(zhuǎn)任、退休、辭職等離任前的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，發(fā)現(xiàn)問題及時按程序向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)報告，并把審計結(jié)果向社會公開，一方面對“一把手”形成強(qiáng)大的社會壓力，促其整改，另一方面促使審計部門公平公正地開展工作，更好地發(fā)揮作用。二是推進(jìn)同級監(jiān)督。同級監(jiān)督，領(lǐng)導(dǎo)班子之間的監(jiān)督是對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”實施有力監(jiān)督的重要途徑。但是，當(dāng)前在有些班子內(nèi)部，缺乏必要的監(jiān)督，表面上一團(tuán)和氣，實際上則掩蓋矛盾和問題。這是黨性不純的表現(xiàn)。同級班子成員特別是“班長”，一定要以對黨和人民的事業(yè)高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，講真理不講面子；講黨性不講私情；講原則不講關(guān)系。班子成員既要自覺維護(hù)“一把手”、尊重“一把手”，又要大膽監(jiān)督“一把手”。作為“一把手”，既要勇于監(jiān)督班子成員，又要自覺接受班子成員的監(jiān)督。三是推進(jìn)信息公開，加大媒體與群眾監(jiān)督。擴(kuò)大民主，公開“一把手”的公務(wù)活動、職權(quán)范圍，逐步將監(jiān)督延伸到干部工作的八小時以外，讓廣大民眾知曉監(jiān)督的內(nèi)容，是發(fā)揮其有效監(jiān)督作用的前提?！霸谡晤I(lǐng)域中民主越廣泛，公眾監(jiān)督的機(jī)會就越多，抑制腐敗滋生、蔓延的政治壓力就越大?！保?］（P72）從近年來紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案件的情況看，公眾監(jiān)督仍是重要渠道。引導(dǎo)公眾監(jiān)督，關(guān)鍵是要加大對其保護(hù)力度，這一點可以學(xué)習(xí)美國等國家的有益做法。①要關(guān)注網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，正確運(yùn)用其監(jiān)督主體虛擬化的實際，合理規(guī)范與充分發(fā)揮其正面作用。另外，還要加大黨報黨刊等主流媒體新聞宣傳與輿論監(jiān)督的力度，特別應(yīng)對國家新頒布的約束性文件、規(guī)范性文件加大宣傳力度，增強(qiáng)信息的開放性。比如，當(dāng)前通過加大對《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》的宣傳，讓民眾更多的了解“8個禁止”“52個不準(zhǔn)”，更好地監(jiān)督黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的從政行為，特別是“一把手”的從政行為。

另外，有效治理“一把手”腐敗，離不開提高“一把手”的實際素養(yǎng)，監(jiān)督作為外力必須通過內(nèi)因起作用。為此，黃百煉指出要通過建立對“一把手”培訓(xùn)的專門管理體制，加強(qiáng)和改進(jìn)培訓(xùn)的方式、方法，建立健全“一把手”參加培訓(xùn)的激勵約束機(jī)制，建立“一把手”任職資格認(rèn)證制度[7]等方面工作提高“一把手”的內(nèi)在素養(yǎng)，防止腐敗的發(fā)生。

注釋：

①美國對檢舉人的保護(hù)主要體現(xiàn)在三個方面：1.依法責(zé)成打擊報復(fù)的領(lǐng)導(dǎo)人停職，并視情節(jié)輕重給予處分；2.雇主不能解雇有檢舉行為的雇員，也不能為他們創(chuàng)設(shè)不安全的工作環(huán)境和條件；3.有檢舉行為的雇員有權(quán)對不合理工作安排提起訴訟。參見梁國慶主編《中外反腐實用全書》，新華出版社1994年1月版，第124頁。

[1]杜曉,任雪.學(xué)者總結(jié)09年腐敗現(xiàn)象:涉案人級別高向基層滲透[OB/BE].中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng).http://fanfu.people.com.cn/GB/10553652.html

[2]鄧小平文選第2卷[M].北京:人民出版社，1994.

[3]皮鈞,高波.治政論：制度化時期執(zhí)政黨建設(shè)核心問題研究[M].新華出版社，2004.

[4]金強(qiáng).反腐鏡鑒錄60個貪官的真實案例[M].中國檢察出版社，2005.

[5]讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行[OB/BE].和訊新聞網(wǎng)http://news.hexun.com/2008-03-16/104497503.html

[6][美]蘇珊·羅斯·?？寺?腐敗與政府[M].王江,成文浩譯.新華出版社，2000.

[7]黃百煉.預(yù)防“一把手”腐敗的若干思考[J].廣東大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2006(5).

[8][法]孟德斯鳩.論法的精神（上）[M].張雁深譯，商務(wù)印書館，1961.

[9]胡鞍鋼.中國:挑戰(zhàn)腐敗[M].浙江人民出版社，2001.

于學(xué)強(qiáng)，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院博士后，聊城大學(xué)廉政研究中心副教授，碩士生導(dǎo)師。

D630.9

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1008-9187-（2010）03-0043-05

朱鳳霞