◎李 娜 劉 偉

（1.西南交通大學(xué)機(jī)械工程學(xué)院，四川 成都 611754；2.中共四川省委省級(jí)機(jī)關(guān)黨校，四川 成都 610017）

行政法治視野下的服務(wù)型政府構(gòu)建

◎李 娜1劉 偉2

（1.西南交通大學(xué)機(jī)械工程學(xué)院，四川 成都 611754；2.中共四川省委省級(jí)機(jī)關(guān)黨校，四川 成都 610017）

作為一種指導(dǎo)理念，“服務(wù)型政府”與“法治政府”相互契合。構(gòu)建“服務(wù)型政府”的現(xiàn)實(shí)任務(wù)就是在行政法律制度中體現(xiàn)現(xiàn)代行政法的人文精神，體現(xiàn)“法治政府”的基本要求。服務(wù)型政府的構(gòu)建，要厘清“服務(wù)型政府”與“公共服務(wù)”的關(guān)系，把握“服務(wù)型政府”建設(shè)的階段性特征，從行政主體、行政行為、行政程序三個(gè)方面率先進(jìn)行規(guī)范。

服務(wù)型政府；法治政府；給付行政

黨的十六大以來(lái)，以構(gòu)建服務(wù)型政府為目標(biāo)的政府改革思路逐漸明晰。2002年黨的十六大第一次把政府職能歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四項(xiàng)內(nèi)容。2004年2月21日，溫家寶總理在中央黨校省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部“樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專(zhuān)題研究班結(jié)業(yè)式上正式提出“建設(shè)服務(wù)型政府”的口號(hào)。2005年3月5日，溫家寶總理在十屆人大三次會(huì)議上所作的《政府工作報(bào)告》中，用一個(gè)完整部分來(lái)論述服務(wù)型政府建設(shè)。2006年10月，黨的十六屆六中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，進(jìn)一步明確要求“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”。自此，服務(wù)型政府第一次被寫(xiě)入執(zhí)政黨的指導(dǎo)性文件當(dāng)中。2007年10月15日，胡錦濤總書(shū)記在黨的十七大報(bào)告中再次把“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重要內(nèi)容而予以強(qiáng)調(diào)。2008年2月，中共中央七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政體制改革的意見(jiàn)》提出“建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府”。2010年3月5日，溫家寶總理作的《政府工作報(bào)告》更是強(qiáng)調(diào)“努力建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。這樣，黨和國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)層為我們描繪了行政管理體制改革的總體思路和遠(yuǎn)景規(guī)劃，展示了未來(lái)政府發(fā)展的走向和趨勢(shì)，確立了政府構(gòu)建的政治性綱領(lǐng)。

一、行政法治中的“服務(wù)型政府”定位

“服務(wù)型政府”的構(gòu)建有一條核心主線，那就是“服務(wù)型政府的本質(zhì)屬性，以公民權(quán)利為本位，以提供服務(wù)為宗旨”[1]。在這條核心主線的指導(dǎo)下，政府實(shí)務(wù)層面逐步確立了行政管理體制改革的目標(biāo)是“建設(shè)服務(wù)型政府”；黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的一系列講話、報(bào)告、規(guī)范性文件已經(jīng)為“服務(wù)型政府”勾勒出了大致圖景。而“建設(shè)服務(wù)型政府”目標(biāo)的具體實(shí)現(xiàn)，就迫切需要通過(guò)一系列具體的制度和機(jī)制來(lái)支撐與體現(xiàn)，這為法學(xué)、尤其是行政法學(xué)提出了現(xiàn)實(shí)的要求，行政法學(xué)應(yīng)當(dāng)對(duì)“服務(wù)型政府”建設(shè)做出理性的理念回應(yīng)和精細(xì)的技術(shù)反饋。

有學(xué)者指出，“服務(wù)型政府這個(gè)概念只宜于作為探討政府職能定位的價(jià)值追求目標(biāo)和指導(dǎo)理念，不宜作為行政法學(xué)上相關(guān)法關(guān)系架構(gòu)的基礎(chǔ)性概念”。那就說(shuō)明，“服務(wù)型政府”這個(gè)概念不是法的概念，“至少可以說(shuō)，在行政法上，在目前階段還很難建構(gòu)起針對(duì)所謂‘服務(wù)型政府’所包含的內(nèi)容”。[2]這是因?yàn)榉ǖ母拍铙w系是以權(quán)利義務(wù)的二元對(duì)立統(tǒng)一為基本內(nèi)容，在行政法上就要體現(xiàn)為對(duì)公民的權(quán)益保障與促進(jìn)和對(duì)政府權(quán)力的限制與規(guī)范。而現(xiàn)實(shí)生活中針對(duì)政府服務(wù)的缺失、不充分、不到位，公民還難以通過(guò)行政法上的復(fù)議制度、訴訟制度等來(lái)保障其合法權(quán)益。公民享有的獲得服務(wù)的權(quán)利以及實(shí)現(xiàn)該權(quán)利的制度路徑，譬如合作與參與的技術(shù)設(shè)計(jì)，在行政法中還難以覓其蹤跡。由此可知，“服務(wù)型政府”概念還沒(méi)有融入行政法治之中，或者說(shuō)行政法對(duì)之還沒(méi)有積極回應(yīng)。

“服務(wù)型政府”該如何融入行政法治之中，它應(yīng)當(dāng)以怎樣的面孔出現(xiàn)呢？經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的四項(xiàng)基本職能。“服務(wù)型政府”是不是僅限于對(duì)政府承擔(dān)公共服務(wù)一項(xiàng)職能的要求呢？顯然不是。在人民主權(quán)原則之下，政府的存在以及政府的所有活動(dòng)，都是為人民服務(wù)的。所以，只要為人們所需要，無(wú)論其承擔(dān)什么職能，所有政府都應(yīng)當(dāng)是“服務(wù)型政府”。從這個(gè)角度理解，“服務(wù)型政府”就不宜作為行政法上“政府”分類(lèi)的概念要素，而應(yīng)當(dāng)作為“政府”存在的前提性條件和指導(dǎo)價(jià)值理念來(lái)把握?！胺?wù)型政府”作為一種指導(dǎo)性的價(jià)值理念，是融入行政法治的應(yīng)然要求。

二、“服務(wù)型政府”蘊(yùn)含的行政法治理念

作為行政管理體制改革目標(biāo)的“服務(wù)型政府”，強(qiáng)調(diào)公民本位、社會(huì)本位的治理理念，其本質(zhì)是“為民”?！胺?wù)型政府”這項(xiàng)“為民”理念在行政法之中是否可以找到適合的土壤從而生根發(fā)芽？行政法自身的價(jià)值理念是否與“服務(wù)型政府”相契合呢？

行政法經(jīng)歷了從古典行政法發(fā)展成為現(xiàn)代行政法、秩序行政法或“警察行政法”發(fā)展成為“服務(wù)行政法”或“福利行政法”的過(guò)程。古典行政法將行政主體與相對(duì)人之間的關(guān)系認(rèn)定為一種命令與服從關(guān)系。現(xiàn)代行政法則強(qiáng)調(diào)行政主體與相對(duì)人之間的服務(wù)與合作關(guān)系。現(xiàn)代行政法在內(nèi)容上側(cè)重于促進(jìn)行政主體為相對(duì)人提供社會(huì)生活各領(lǐng)域的從“搖籃到墳?zāi)埂钡姆?wù)。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：“第一，行政強(qiáng)制的弱化。當(dāng)代行政法的實(shí)施，已不僅僅表現(xiàn)為強(qiáng)制性的、單方面的行政行為，而更多采用了行政合同和行政指導(dǎo)等非正式手段。第二，實(shí)質(zhì)行政法治的確立。服務(wù)行政法所要求的是一種實(shí)質(zhì)行政法，即只要行政行為實(shí)質(zhì)上合法，對(duì)形式或程序上的瑕疵可予補(bǔ)救，對(duì)某些內(nèi)容上的瑕疵可予轉(zhuǎn)換。第三，行政程序法的建立?，F(xiàn)代行政法不僅重視服務(wù)結(jié)果或已發(fā)生法律效力的行政行為，而且還強(qiáng)調(diào)行政程序即服務(wù)與合作的過(guò)程，使行政主體的意思表示融合相對(duì)人的意志，使最終作成的行政行為具有公正性、效率性、準(zhǔn)確性和可接受性，避免違法行政行為的作出及反復(fù)?！盵3]現(xiàn)代行政法在適用范圍上也更加廣泛，主要表現(xiàn)在：“第一，從自由利益到生存發(fā)展利益。第二，從獨(dú)享利益到共享利益。第三，從實(shí)體利益到程序利益。第四，從雙方關(guān)系到三方關(guān)系?！盵4]

由此可知，現(xiàn)代行政實(shí)質(zhì)上就是服務(wù)。與私人的服務(wù)不同，行政主體的服務(wù)是一種公共服務(wù)。這種服務(wù)的主體是行政主體即公共社會(huì)組織，是公共利益的代表者。這種服務(wù)的對(duì)象是社會(huì)公眾，是公共利益的享有者。這種服務(wù)的內(nèi)容，原則上是無(wú)償?shù)丶?、維護(hù)和分配公共利益。行政權(quán)實(shí)質(zhì)上是服務(wù)權(quán)。行政權(quán)作為一種服務(wù)權(quán)，不同于19世紀(jì)的命令權(quán)，并不以相對(duì)人的服從為目的，而應(yīng)以為相對(duì)人提供服務(wù)為目的。行政權(quán)只用被用于服務(wù)，才能被認(rèn)為合法和正當(dāng)，否則就屬于權(quán)力濫用，因?yàn)?，“這種公共權(quán)力絕不因它的起源而被認(rèn)為合法，而只能因它依照法律規(guī)定所作的服務(wù)而被認(rèn)為合法”[5]。這就要求我們的行政行為體現(xiàn)“執(zhí)法為民”、“努力為人民服務(wù)”的觀念。

古典行政法強(qiáng)調(diào)命令與服從，它與“統(tǒng)治型政府”、“管制型政府”需求相適應(yīng)；現(xiàn)代行政法強(qiáng)調(diào)服務(wù)與合作，與“服務(wù)型政府”需求相適應(yīng)?！胺?wù)型政府”的指導(dǎo)理念恰恰與現(xiàn)代行政法的價(jià)值觀念一脈相承。在我國(guó)，“服務(wù)型政府”理念的提出，與我國(guó)行政法的轉(zhuǎn)變相契合，會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)行政法治的全面貫徹落實(shí)與深入發(fā)展。

既然“服務(wù)型政府”理念與現(xiàn)代行政法契合一致，那“服務(wù)型政府”與現(xiàn)代行政法理論覆蓋的“法治政府”是否和諧一致呢？當(dāng)代中國(guó)正在發(fā)生廣泛而深刻的變革，在變革過(guò)程中，面對(duì)“服務(wù)型政府”建設(shè)與“法治政府”建設(shè)，我們應(yīng)當(dāng)怎樣處理二者的關(guān)系呢？二者之間是否可以有所側(cè)重，或者說(shuō)輕重緩急、孰先孰后呢？這應(yīng)當(dāng)說(shuō)是“服務(wù)型政府”建設(shè)中行政法轉(zhuǎn)型的一個(gè)前提性問(wèn)題。

按照政治學(xué)的解釋?zhuān)漠a(chǎn)生源自公民權(quán)利的讓渡。而權(quán)利讓渡是要通過(guò)“契約”即法定形式進(jìn)行的，是為了讓政府更好地保障公民的各種權(quán)益，更好地為公民提供必要的服務(wù)。保障權(quán)利和提供服務(wù)是行為，法律是行為規(guī)范。建設(shè)法治政府，就是為了讓政府更好地履行其主要職責(zé)。因此，從本質(zhì)上講，法治政府與服務(wù)型政府是相通的。具體而言，在政府存立的目的上，二者都強(qiáng)調(diào)民意基礎(chǔ)，都主張公民本位；在政府職能的配置上，二者都強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)變職能，要建設(shè)“有限政府”；在政府履行職責(zé)的程序和方式上，二者都要求程序正當(dāng)，公開(kāi)透明，高效便民，誠(chéng)實(shí)守信，也都要求權(quán)責(zé)一致；在與社會(huì)其他組織的關(guān)系上，二者都不排斥其他非政府組織在社會(huì)治理中的地位和作用，也都具有現(xiàn)代“協(xié)同政府”的理念和色彩。更進(jìn)一步說(shuō)，法治政府之中，既體現(xiàn)了服務(wù)型政府“為民”的基本宗旨，又為政府履行服務(wù)職能提供可靠的制度保證。

在當(dāng)今中國(guó)，我們需要“服務(wù)型政府”的理念指導(dǎo)，我們更需要“法治政府”的制度保障與實(shí)際操作，這不僅因?yàn)椤胺?wù)型政府”的建設(shè)必須依托于“法治政府”的建設(shè)，在“法治政府”之中，可以包容“服務(wù)型政府”以及其他各種“政府”，而且因?yàn)檫@是社會(huì)發(fā)展的必經(jīng)階段，是解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的實(shí)際需要，更是符合民生利益的正確選擇。

三、“服務(wù)型政府”構(gòu)建的行政法治支撐

按照國(guó)家實(shí)務(wù)層面的推進(jìn)，“法治政府”已經(jīng)具有了自己的指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)以及具體的制度、機(jī)制和方法方式。而這些成熟的思想、目標(biāo)與制度機(jī)制，該怎樣體現(xiàn)“服務(wù)型政府”的理念呢？這無(wú)疑成為現(xiàn)代行政法治構(gòu)建必須解決的首要問(wèn)題。

首先，我們應(yīng)當(dāng)厘清服務(wù)行政與給付行政的關(guān)系。

許多人把“服務(wù)型政府”與“公共服務(wù)”混為一談，在行政法上，就以“服務(wù)行政”取代“給付行政”。其實(shí)，這是兩對(duì)雖有一定聯(lián)系，但又有重要區(qū)別的概念。一方面，我國(guó)確定“公共服務(wù)”是政府四項(xiàng)基本職能之一。強(qiáng)調(diào)“公共服務(wù)”，重在改變過(guò)去只重視經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管而忽視社會(huì)管理特別是公共服務(wù)的問(wèn)題。公共服務(wù)的加強(qiáng)，體現(xiàn)在行政法上就是重視給付行政。1938年德國(guó)學(xué)者福斯多夫提出“給付行政”的含義是“行政主體應(yīng)對(duì)居民提供各種生活考慮”?，F(xiàn)代意義上的給付行政，并不限于“生活考慮”，其范圍已經(jīng)大大擴(kuò)大。如日本學(xué)者認(rèn)為，給付行政由供給行政、社會(huì)保障行政和資助行政構(gòu)成。我國(guó)學(xué)者認(rèn)為，行政給付主要指社會(huì)保障行政中的行政物質(zhì)幫助，即行政機(jī)關(guān)對(duì)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力等情況或其他特殊情況下，依法賦予其一定的物質(zhì)權(quán)益或與物質(zhì)有關(guān)的權(quán)益的行政行為。[6]可見(jiàn)，我國(guó)給付行政概念的范圍還非常狹窄，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大其范圍以適應(yīng)現(xiàn)代“公共服務(wù)”的發(fā)展。另一方面，強(qiáng)調(diào)建設(shè)“服務(wù)型政府”，是說(shuō)政府各項(xiàng)基本職能之中，“服務(wù)”是宗旨，是靈魂，是貫穿于各項(xiàng)職能始終的主線和目標(biāo)。那“服務(wù)型政府”對(duì)應(yīng)的行政法學(xué)概念就應(yīng)當(dāng)是“服務(wù)行政”?！胺?wù)行政”，作為行政法學(xué)的指導(dǎo)理念，其中的“服務(wù)”內(nèi)涵極其廣泛，要通過(guò)諸多層面和領(lǐng)域的諸多原則和規(guī)范來(lái)體現(xiàn)，譬如給付行政中的“服務(wù)”、規(guī)制行政中的“服務(wù)”、私經(jīng)濟(jì)行政中的“服務(wù)”，所以用“服務(wù)行政”取代“給付行政”的主張是不可取的。不進(jìn)行層次區(qū)分的服務(wù)行政概念的濫用，對(duì)科學(xué)的行政法體系的建構(gòu)是有害的，也不利于行政法學(xué)的進(jìn)一步發(fā)展。

其次，我們應(yīng)當(dāng)把握“服務(wù)型政府”建設(shè)的階段性特征。

“服務(wù)型政府”概念的提出有其實(shí)際的背景，那就是中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中要“更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)”。在黨的十七大報(bào)告中體現(xiàn)最強(qiáng)烈的地方是第八部分“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的民生建設(shè)”，這部分內(nèi)容是建設(shè)服務(wù)型政府目標(biāo)的具體化。從這個(gè)層面理解，我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府，初級(jí)目標(biāo)是達(dá)到全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居五個(gè)方面，涉及教育、醫(yī)療、勞動(dòng)分配、城鄉(xiāng)建設(shè)和社會(huì)保障領(lǐng)域。這相當(dāng)于狹義和基本的公共服務(wù)職能。同時(shí)，要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，不斷擴(kuò)大公共服務(wù)，逐步形成惠及全民、公平公正、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，切實(shí)提高為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)、為人民服務(wù)的能力和水平，更好地推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧，更好地實(shí)現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。由此，“服務(wù)型政府”理念指導(dǎo)下的行政法構(gòu)建的迫切任務(wù)是加強(qiáng)以上述五方面為重點(diǎn)的給付行政制度建設(shè)。同時(shí)，行政法理論也應(yīng)當(dāng)就范圍不斷擴(kuò)大的給付行政做出反應(yīng)?，F(xiàn)實(shí)中，雖然我國(guó)“有關(guān)給付行政的黨和國(guó)家的政策大量地存在著”，但“在法律層面立法相對(duì)較少，存在比較明顯的缺位現(xiàn)象”[7]。因此，行政法學(xué)者不但應(yīng)有所為，而且能有所為。

最后，我們應(yīng)當(dāng)理性構(gòu)建“服務(wù)型政府”理念指導(dǎo)下的行政法制體系。

公共服務(wù)職能增強(qiáng)，公共服務(wù)范圍擴(kuò)大，行政法學(xué)制度應(yīng)當(dāng)如何構(gòu)建呢？具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)從行政主體、行政行為、行政程序三個(gè)方面率先進(jìn)行規(guī)范。就行政主體而言，應(yīng)當(dāng)解決為誰(shuí)服務(wù)、誰(shuí)提供服務(wù)的問(wèn)題。由于“服務(wù)型政府”的價(jià)值理念是“為民服務(wù)”和“公民本位”，那在行政主體與相對(duì)人的關(guān)系構(gòu)建中，我們要確立相對(duì)人的行政法律主體地位，行政相對(duì)人不再是行政的客體而是行政的主體即行政的合作伙伴，不再是權(quán)力的服從者而是服務(wù)的享受者。行政主體提供服務(wù)不是政府的恩惠，而是相對(duì)人的權(quán)利。我們需要重塑行政法學(xué)“主體”概念和重構(gòu)行政法律關(guān)系。就行政行為而言，規(guī)制行政與給付行政的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)貫穿服務(wù)理念，體現(xiàn)行政行為服務(wù)公共利益的價(jià)值。對(duì)于給付行政及其包含的授權(quán)性行政行為，可以從內(nèi)容上的服務(wù)和方式上的服務(wù)來(lái)研究；對(duì)于規(guī)制行政及其所包含的負(fù)擔(dān)性行政行為來(lái)說(shuō)，則可側(cè)重從方式上的服務(wù)著手。就行政程序而言，傳統(tǒng)行政程序強(qiáng)調(diào)限權(quán)與對(duì)抗，“服務(wù)型政府”指導(dǎo)理念下的行政程序則強(qiáng)調(diào)規(guī)范而不是限權(quán)，強(qiáng)調(diào)合作而不是對(duì)抗?？梢哉f(shuō)，行政程序是行政主體在相對(duì)人的合作下作成、變更或消滅有效行政行為所必須遵守的，由相互銜接的先后階段所組成的法律程序。因此，行政主體應(yīng)當(dāng)尊重相對(duì)人的人格，應(yīng)當(dāng)盡量保障相對(duì)人的程序權(quán)利與實(shí)體權(quán)利實(shí)現(xiàn)；而相對(duì)人就應(yīng)當(dāng)配合行政主體的行政行為。行政程序要更多體現(xiàn)信任與溝通的特點(diǎn)。這就需要改變我國(guó)現(xiàn)行的單純以“控制行政權(quán)”為目的的行政程序，從而構(gòu)建體現(xiàn)服務(wù)與合作精神的行政程序制度。

[1]宋昌斌.我們需要建設(shè)什么樣的政府——“法治政府”與“服務(wù)型政府”關(guān)系探討[EB/OL].陜西省政府法制公眾信息網(wǎng)http://www.sxzffz.gov.cn/，2009-11-9.

[2]楊建順.論“服務(wù)型政府”在行政法上的定位[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2009,(1).

[3][4]葉必豐.行政法的人文精神[M].北京:北京大學(xué)出版社,2005:89-90；90-91.

[5][法]狄驥.憲法論[M].錢(qián)克新,譯.北京:商務(wù)印書(shū)館,1962:8.

[6]羅豪才.行政法學(xué)[M].北京:北京大學(xué)出版社,1996:242.

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李娜，西南交通大學(xué)機(jī)械工程學(xué)院助教；劉偉，中共四川省委省級(jí)機(jī)關(guān)黨校副教授。

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1008-9187-（2010）03-0061-03

朱鳳霞