殷福順

（重慶師范大學(xué) 政治與社會學(xué)院 重慶 400047）

一、問題的提出

隨著社會不斷進(jìn)步，社會主義改革事業(yè)逐步推進(jìn)，農(nóng)村社區(qū)財(cái)稅體制日益暴露出很多不足，要了解這一問題首先要搞清楚我們財(cái)稅改革即1984年和1994年兩次財(cái)政體制改革。

1984年實(shí)行中央與地方的分級承包制，同時(shí)，允許在“撤社建鄉(xiāng)，撤隊(duì)建村”的所謂改革之中形成的鄉(xiāng)村兩級行政組織實(shí)行“自收自支”。這種體現(xiàn)了“政府退出”的改革使農(nóng)村公共服務(wù)的財(cái)稅來源改由基層——主要是農(nóng)民自己承擔(dān) (溫鐵軍，2005)。

1994年的分稅制與此前的財(cái)政分級包干制相比，一方面將稅務(wù)和財(cái)政分開，明確了中央收入和地方收入，另一方面的結(jié)果是在縣鄉(xiāng)級財(cái)政尤其是中西部地區(qū)出現(xiàn)了財(cái)權(quán)和事權(quán)不對稱的問題，公共財(cái)政原則發(fā)生了十分嚴(yán)重的偏離，基本上以“吃飯財(cái)政”為主(陳錫文等，2005)。中央對地方的財(cái)政控制加大，地方支配財(cái)力迅速下降，政府的自利性造成“財(cái)力上收，支出下移”，經(jīng)過層層截留后處于行政鏈條最低端的縣鄉(xiāng)基層政府陷入財(cái)政困境。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消各種統(tǒng)籌提留和逐步取消勞動積累工、義務(wù)工后，基層人員開支由上級撥付，村內(nèi)興辦各種其他集體生產(chǎn)和公益事業(yè)所需要的資金，由村民大會“一事一議”。實(shí)證調(diào)查顯示，“一事一議”制度的運(yùn)行效率并不令人滿意。

當(dāng)前財(cái)稅機(jī)制上存在的問題目前我國正處在全面建設(shè)小康社會的重要時(shí)期。9億多農(nóng)民全面實(shí)現(xiàn)小康關(guān)系重大，沒有農(nóng)民的小康，就沒有全國人民的小康；沒有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就沒有整個國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。要樹立市場經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)，就要運(yùn)用公共財(cái)政的思路，全面系統(tǒng)地進(jìn)行各種配套改革，逐步縮小城鄉(xiāng)差距.協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展?！稗r(nóng)村綜合改革逐步深化，農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、特產(chǎn)稅全部取消，支農(nóng)惠農(nóng)政策不斷加強(qiáng)。”這是十七大講改革開放取得重大突破里的一段話，也是中央一貫重視“三農(nóng)”工作的具體表現(xiàn)。縱觀財(cái)稅改革，其中依然存在諸多問題。

第一，基層政府人浮于事，新的腐敗行為滋生財(cái)稅腐敗。許多基層政府為了各自的利益，不惜變相出賣公共資源，諸如土地，礦產(chǎn)，荒山開采，河道使用權(quán)等，把本應(yīng)屬于老百姓的應(yīng)得利益縮小了，國富民強(qiáng)變成了國富民窮。很多地方，由于單位領(lǐng)導(dǎo)和開發(fā)商制定價(jià)格，然后抬高賣價(jià)，收益的不是廣大農(nóng)民，而是個別人。第二，缺乏切實(shí)可靠的支農(nóng)惠農(nóng)機(jī)制。農(nóng)村要發(fā)展很大程度靠的就是政府的財(cái)政投入。所謂稅收是取之于民，用之于民。在國家從人民哪里得到的稅收還要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在這一過程中，我們要把錢用在合乎大多數(shù)群眾利益的基礎(chǔ)上。現(xiàn)有財(cái)政政策不僅缺乏引導(dǎo)民間與社會資金人農(nóng)業(yè)農(nóng)村的激勵功能，農(nóng)民真正受益較小，惠農(nóng)政策落實(shí)不了。第三，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)政支出不均衡。長期以來，我國大量的衛(wèi)生資源集中到城市，廣大農(nóng)村公共衛(wèi)生體系不健全。資源匱乏，設(shè)施落后。農(nóng)民就醫(yī)難，山區(qū)農(nóng)民就醫(yī)難上加難。在家庭收入普遍較低、藥費(fèi)和治療費(fèi)持續(xù)上漲的情況下. 很多農(nóng)民成為有藥不敢買、有病不敢治的弱勢群體。對廣大的西部農(nóng)村，政府應(yīng)加大財(cái)政在衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)r(nóng)民的支持，配之以保險(xiǎn)，而在東部農(nóng)村，保險(xiǎn)的角色可以強(qiáng)一些。這實(shí)質(zhì)上意味著，在西部農(nóng)村，政府的直接收入轉(zhuǎn)移政策對于緩解農(nóng)民缺醫(yī)少藥的困難，財(cái)政支出不均衡發(fā)展。第四，廣大農(nóng)村尚無健全的社會保障?；咎幱谡婵諣顟B(tài)表現(xiàn)在：一是農(nóng)村普遍采取的是家庭養(yǎng)老方式，這種方式目前已經(jīng)受到了經(jīng)濟(jì)來源、家庭結(jié)構(gòu)、生活方式等的嚴(yán)重沖擊。農(nóng)民老無所養(yǎng)成為普遍的農(nóng)村社會問題。二是失地農(nóng)民，由于政府對其只采取一次性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。大部分人僅僅依靠這部分補(bǔ)償金維持生活.“坐吃山空”，以后的生活失去了保障。三是貧困農(nóng)民缺乏最低的生活保障，至今生活在貧困線以下，很多家庭處境非常艱難。農(nóng)村社會保障制度的缺乏不僅影響了農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也影響到農(nóng)村的社會穩(wěn)定。第五，監(jiān)察審計(jì)工作不健全，缺乏專業(yè)人才。在很多農(nóng)村社區(qū)存在上面下?lián)苜Y金不知去向，不能發(fā)揮支農(nóng)的作用，鄉(xiāng)財(cái)政存在很大漏洞，審計(jì)監(jiān)督滯后，上級撥款劃撥和鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金調(diào)度不力，審計(jì)專業(yè)人才及工作經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)人員缺乏，財(cái)政支出沒有落實(shí)到實(shí)處，審計(jì)人員缺乏必要認(rèn)識，導(dǎo)致財(cái)政匱乏，不知去向。對于工作中遇到的客觀問題，加上審計(jì)隊(duì)伍不健全，本身就暴露出很多問題。第六，鄉(xiāng)村的民主管理受到嚴(yán)重威脅。近年來，縣鄉(xiāng)政府的財(cái)力狀況雖已得到明顯改善，但其政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)仍受到財(cái)力的制約?？h鄉(xiāng)政府財(cái)力拮據(jù)導(dǎo)致的后果是鄉(xiāng)村的民主管理正受嚴(yán)重威脅。一些嚴(yán)重缺乏必要的自主財(cái)力的鄉(xiāng)、村兩級組織，在農(nóng)業(yè)稅這個依托的重要母體消失之后，自覺不自覺地重新將民間的富人和富裕階層作為依賴的對象。結(jié)果非法宗教勢力家族勢力、黑惡勢力在農(nóng)村借機(jī)而起，致使鄉(xiāng)、村兩級組織的運(yùn)轉(zhuǎn)日漸落入被極少數(shù)富人把持的境地。

二、對策及建議

解決上述問題無疑要進(jìn)行財(cái)稅改革，以下是本文的一點(diǎn)淺見：

第一，健全機(jī)制，依法懲治腐敗。對人浮于事，敷衍群眾，敷衍上級嚴(yán)肅打擊，財(cái)政要全力支持以行政體制改革為新的突破口的各項(xiàng)改革，特別走以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村義務(wù)教育改革和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革為核心的農(nóng)村綜合改革的順利推進(jìn)。因?yàn)橹挥薪⒘疂?、高效、法治、服?wù)型政府實(shí)行民主財(cái)政，保障集體和私有產(chǎn)權(quán)增強(qiáng)農(nóng)民維護(hù)自身利益的能力，才能消除現(xiàn)行體制中增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會諸因素，農(nóng)村財(cái)稅改革也才最終有望走出瓶頸。第二，優(yōu)化支農(nóng)資金投向，切實(shí)提高支農(nóng)資金使用效益。即按照建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀要求和公共財(cái)政支出的范圍，合理確定財(cái)政支農(nóng)的重點(diǎn)，辦政府應(yīng)該辦的事。從我國的現(xiàn)實(shí)國情來看，財(cái)政支農(nóng)的重點(diǎn)應(yīng)放在強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、保障糧食生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)民增收三個方面。具體來講，財(cái)政首先要加大對農(nóng)田水利、農(nóng)村生態(tài)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的投入力度。其次，財(cái)政要全力支持糧食穩(wěn)定生產(chǎn)。也就是說，財(cái)政要全力加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)適用技術(shù)研發(fā)、推廣的投入，支持優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，支持農(nóng)產(chǎn)品精深加工，資助龍頭企業(yè)、種養(yǎng)大戶和科技示范戶發(fā)展壯大，加強(qiáng)對農(nóng)產(chǎn)品市場體系、農(nóng)村服務(wù)組織、農(nóng)業(yè)救災(zāi)抗災(zāi)等建設(shè)的投入，加強(qiáng)對農(nóng)村實(shí)用人才的培養(yǎng)。第三，財(cái)政要協(xié)調(diào)糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收的一致性。即財(cái)政要強(qiáng)化對農(nóng)產(chǎn)品市場的調(diào)控，強(qiáng)化政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，強(qiáng)化對重點(diǎn)產(chǎn)區(qū)的支持保護(hù)力度。再者，財(cái)政要不斷加大教科文衛(wèi)以及社會保障等民生方面的支出，不斷改善農(nóng)民的生活環(huán)境和條件。與此同時(shí)，財(cái)政要進(jìn)一步調(diào)整支農(nóng)方式，創(chuàng)新支農(nóng)機(jī)制。第四，嚴(yán)格審查地方財(cái)政資金的使用，防止新農(nóng)村建設(shè)成為“形象工程”、“政績工程”。新農(nóng)村建設(shè)的目的，是要徹底改變農(nóng)民的生存狀態(tài)，是為了增加廣大農(nóng)民的福利。新農(nóng)村建設(shè)的成果，應(yīng)該體現(xiàn)于農(nóng)民生活的切實(shí)改善。要預(yù)防地方政府將自己的需求、領(lǐng)導(dǎo)意愿凌駕于農(nóng)民的需求之上，把新農(nóng)村建設(shè)變成“形象工程”、“政績工程”的資本。農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目要實(shí)行公證制，進(jìn)行公開的招投標(biāo)，由廣大農(nóng)民共同參與監(jiān)督管理，從根本上改善地方或部門的監(jiān)督工作。第五，構(gòu)建規(guī)范、穩(wěn)定增長的支農(nóng)機(jī)制。即按照經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求，大力調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政支持“三農(nóng)”支出的增長幅度不低于財(cái)政總支出的增長幅度，農(nóng)業(yè)投人每年增長的幅度不低于財(cái)政經(jīng)常性收入增長幅度，新增教育、文化、衛(wèi)生支出主要用于農(nóng)村，以及耕地占用稅新增收入主要用于“三農(nóng)”和國有土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比重不得少于15%等法定要求和政策要求。與此同時(shí)，靈活運(yùn)用財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠、民辦公助、以獎代補(bǔ)等手段，充分發(fā)揮財(cái)政杠桿，科學(xué)合理使工業(yè)帶動農(nóng)業(yè)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展。第六，建立健全社會保障體系。完善農(nóng)村最低生活保障制度，加大中央和省級財(cái)政補(bǔ)助力度，做到應(yīng)保盡保，不斷提高保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平。發(fā)展以扶老、助殘、救助、濟(jì)困、賑災(zāi)為重點(diǎn)的社會福利和慈善事業(yè)。加強(qiáng)農(nóng)村殘疾預(yù)防和殘疾康復(fù)工作，促進(jìn)農(nóng)村殘疾人事業(yè)發(fā)展。貫徹廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)原則，加快健全農(nóng)村社區(qū)社會保障體系建設(shè)，真正建立財(cái)政資源合理的新農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。第七，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)基層民主。實(shí)行政務(wù)公開，依法保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治，深入開展以直接選舉、公正有序?yàn)榛疽蟮拿裰鬟x舉實(shí)踐，以村民會議、村民代表會議、村民代表會議、村民議事為主要形式的民主決策實(shí)踐，以自我教育、自我管理、自我管理、自我服務(wù)為主要目的民主管理實(shí)踐，推進(jìn)財(cái)政改革的制度化、規(guī)范化、程序化。

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