李 蘭

（河南師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院 河南 新鄉(xiāng) 453007）

土地制度是反映人與人、地與人之間關(guān)系的重要制度，它既是一種經(jīng)濟(jì)制度，又是一種法權(quán)制度，是土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系在法律上的體現(xiàn)，是構(gòu)成上層建筑的有機(jī)組成部分[1]。正所謂上層建筑對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)具有反作用，所以認(rèn)真研究分析我國(guó)土地制度的沿革與變遷，對(duì)于建立和發(fā)展具有中國(guó)特色的社會(huì)主義土地經(jīng)營(yíng)制度，有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。在延續(xù)了兩千年的封建社會(huì)中，土地制度在作為統(tǒng)治者規(guī)范社會(huì)秩序，增加政府收入等方面發(fā)揮著重要作用。通過(guò)對(duì)歷代土地制度的考察，獲得先人治理國(guó)家的得與失，從歷史中吸取一些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)我們今天的土地改革將大有裨益。

一、古代土地制度的沿革

秦的統(tǒng)一，結(jié)束了春秋戰(zhàn)國(guó)以來(lái)的分裂割據(jù)局面，建立了我國(guó)歷史上第一個(gè)統(tǒng)一的多民族的封建國(guó)家。有了統(tǒng)一的政治環(huán)境，土地制度也就有了統(tǒng)一的規(guī)定，因此對(duì)歷代土地制度的研究追溯到這一時(shí)期最為合適。

秦國(guó)在統(tǒng)一之前，實(shí)行爰田制，就是3年一易田，以使民眾所受之田能好壞輪換。由于田地種植3年之后，地力損耗竭盡，需要拋棄荒置若干年，所以農(nóng)民便易地遷徙到別處，另去開墾生荒地或經(jīng)過(guò)休閑的田地。雖然承認(rèn)土地私有，但保留了一定數(shù)量的休耕地，政府對(duì)土地的使用權(quán)干預(yù)較多，而賦稅的征收也比較繁瑣。統(tǒng)一之后，這種土地制度和賦稅制度已經(jīng)不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。因此，秦始皇在公元前216年“使黔首自實(shí)田”[2]，即讓老百姓（黔首）如實(shí)上報(bào)自己的所有土地（包括耕地和休耕地）。在此基礎(chǔ)上，廢除爰田制，在全國(guó)范圍內(nèi)推行土地私有制。

自從劉邦建立了漢朝之后，秦朝時(shí)確立的土地制度也慢慢發(fā)生變化。但總的來(lái)說(shuō)漢朝存在三種土地所有制形式：封建國(guó)家土地所有制，地主土地所有制，自耕農(nóng)土地所有制。自東漢靈帝以后，地主階級(jí)的殘酷剝削，長(zhǎng)期不斷的豪強(qiáng)兼并戰(zhàn)爭(zhēng)，使廣大北方地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭到嚴(yán)重的破壞。為了解決這一問(wèn)題,三國(guó)時(shí)的曹操接受了棗祗在許昌一帶開墾土地，實(shí)行屯田，以解決糧食危機(jī)。屯田包括兩種形式，最早的是民屯。規(guī)定“奴婢各五十人為一屯”[3]，一般解釋為一屯奴婢數(shù)為五十人。之后又增添了軍屯，生產(chǎn)者主要是現(xiàn)已正規(guī)軍，他們?cè)诙綄⒙暑I(lǐng)下，五里置一營(yíng)，每營(yíng)六十人，且租且守，所收糧谷全部交由度支系統(tǒng)的官吏保管分配[4]。

北魏初，華北、中原一帶因長(zhǎng)期戰(zhàn)亂，土地荒蕪，民多蔭附，甚至有的一宗就近萬(wàn)家，嚴(yán)重影響政府賦役征收。太和九年(公元485年)，北魏政府頒布均田令和均田詔。但均田制的大規(guī)模實(shí)施卻是在隋唐時(shí)期。隋朝的開拓者隋文帝為了穩(wěn)定社會(huì)秩序，爭(zhēng)取民心，緩和階級(jí)矛盾，制定了比較人性化的土地制度，均田制比以往朝代相比農(nóng)民人均獲得的土地都明顯的增多。丁男每人受田100畝，其中20畝為永業(yè)田，80畝為口分田。婦女40畝為口分田，死后歸還國(guó)家，為永業(yè)田，可傳給子孫，奴婢授田與良人同，但受田奴婢人數(shù)有限額，依占有奴婢者的爵位、官品、身份人數(shù)不等，丁牛1頭授田60畝，每家限 4頭[5]。

隋末唐初10余年大規(guī)模的戰(zhàn)爭(zhēng)造成了大面積的土地荒蕪和嚴(yán)重的戶口減耗。尤其是北方地區(qū)，戰(zhàn)亂之后，千里無(wú)人煙，城邑蕭條的情況相當(dāng)普遍。對(duì)于急于求成的唐初統(tǒng)治者來(lái)說(shuō)，推行均田制，恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不僅具備良好的條件，而且勢(shì)在必行。18歲以上的男子受永業(yè)田20畝，口分田80畝，唐代均田令中，增加了對(duì)其他社會(huì)成員特別是某些非農(nóng)業(yè)人口授田的內(nèi)容。其制：老男、篤疾、廢疾受口分田40畝；寡妻妾受口分田30畝，如為戶主，則受口分田30畝永業(yè)田20畝；道士、和尚受田30畝，女冠，尼姑受田20畝[6]。唐朝均田制與前朝相比，內(nèi)容最為詳備并取消了?奴婢、婦女及耕牛受田，增加了對(duì)工商業(yè)者、僧侶的受田，從一個(gè)側(cè)面反映了人身依附關(guān)系的變化、工商業(yè)及寺院經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

唐中期以來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，開始出現(xiàn)了更利于地主階級(jí)利益的租佃契約的剝削形式。到了宋代，由于實(shí)行“不抑兼并”[7]的土地政策，土地買賣盛行，土地私有制進(jìn)一步發(fā)展，租佃制便在宋代普遍發(fā)展起來(lái)。

宋朝新田制不抑兼并、有錢則買、無(wú)錢則賣，田主佃戶之間形成租佃契約關(guān)系。這是古代專制社會(huì)中生產(chǎn)關(guān)系的一次調(diào)整，是認(rèn)識(shí)宋代社會(huì)的基礎(chǔ)。宋代社會(huì)由此出現(xiàn)了許多新的面貌，而兩稅法的出現(xiàn)則是這眾多新面貌的典型。兩稅法將稅收依據(jù)從人頭轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)產(chǎn)，同時(shí)也就意味著社會(huì)剝削關(guān)系實(shí)現(xiàn)條件的轉(zhuǎn)變，也就是說(shuō)，剝削的主要依據(jù)從控制人身轉(zhuǎn)變?yōu)榭刂粕a(chǎn)資料。然而，剝削是對(duì)被剝削者勞動(dòng)的攫取，如果沒有相應(yīng)的勞動(dòng)者，控制生產(chǎn)資料并不能達(dá)到剝削的目的。因此，要使依據(jù)生產(chǎn)資料便可實(shí)現(xiàn)剝削的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系得以確立，首先必須使勞動(dòng)力相對(duì)自由化，也即解除農(nóng)民身上所背負(fù)的人身控制關(guān)系，而這一點(diǎn)，在宋代得到了實(shí)現(xiàn)。

明朝承元朝之后，處于中國(guó)封建社會(huì)晚期，土地制度和其他各項(xiàng)典章制度一樣，“多因前代舊制”。當(dāng)然也有自己的一些創(chuàng)造，顯示時(shí)代風(fēng)貌與特征。其“土田之制，凡二等：曰官田，曰民田。初，官田皆宋、元時(shí)入官田地。厥后有還官田，沒官田，斷入官田，學(xué)田，皇莊，牧馬草場(chǎng)，城堧苜蓿地，牲地，園陵墳地，公占隙地，諸王、公主、勛戚、大臣、內(nèi)監(jiān)、寺觀賜乞莊田，百官職田，邊臣養(yǎng)廉田，軍、民、商屯田，通謂之官田。其余為民田”[8]。《明史·食貨志》的這段話，大體概括了明朝土地的種類及其歸屬和官田的內(nèi)涵。

清朝接替明朝在全國(guó)的統(tǒng)治,它的基本原則就是“法明”,即大體上推行明朝的社會(huì)制度,但是也有它本身的獨(dú)特之處。清初康熙時(shí)，政府將明代宗室藩王所遺田產(chǎn)改歸原耕種佃農(nóng)所有的土地，又稱更名地。1669年康熙下令停止圈地，并且宣布尚未被圈占的明朝藩王的土地，“給予原種之人，改為民戶，號(hào)為‘更名地’，永世為業(yè)”[9]。更名田促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，在一定程度上緩和了清朝前期尖銳的階級(jí)矛盾和民族矛盾。

雍正帝時(shí)，在以康熙五十年的人丁數(shù)為固定丁數(shù)的基礎(chǔ)上，推行“攤丁入畝”的辦法，把丁稅平均攤?cè)胩镔x中，征收統(tǒng)一的地丁銀，它結(jié)束了中國(guó)歷史上人丁，地畝雙重征稅標(biāo)準(zhǔn)，把稅收歸并為單一的土地稅，從而簡(jiǎn)化了稅收的原則和手續(xù)，在一定程度上改變了賦稅不均的嚴(yán)重情況，使國(guó)家的丁銀收入有了保障，為建立起集中管理和監(jiān)督的財(cái)政體制提供了可能[10]。

從秦朝到清朝的土地改革可以看出歷代統(tǒng)治者為了穩(wěn)定自己的統(tǒng)治所做出的努力，盡管是為了統(tǒng)治者自身的利益，但在客觀上促進(jìn)了社會(huì)的和諧與進(jìn)步。改革的實(shí)施都是在生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)上，改革實(shí)施的結(jié)果則是生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)一步適應(yīng)了生產(chǎn)力的發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)了社會(huì)的進(jìn)步。

二、對(duì)現(xiàn)行土地制度的啟示

我國(guó)現(xiàn)在的土地制度國(guó)有和集體兩種所有制形式，即城市土地屬于國(guó)家所有，土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有以外屬于集體所有。農(nóng)戶使用和經(jīng)營(yíng)的宅基地和承包地、承包山也屬于集體所有。但是現(xiàn)行的土地制度在取得了很大的成就之外也存在許多問(wèn)題，正所謂以史為鑒，通過(guò)對(duì)以上的了解，對(duì)我們土地制度的其實(shí)有以下幾點(diǎn)。

第一，實(shí)行稅收優(yōu)惠政策。在歷代封建王朝的統(tǒng)治中特別是新王朝的剛剛建立，大部分都通過(guò)了“休養(yǎng)生息”的政策，它的代表性政策便是降低稅收。這一舉措給我們現(xiàn)今國(guó)家建設(shè)的啟示便是實(shí)行稅收優(yōu)惠政策。目前耕地保護(hù)的激勵(lì)政策替代對(duì)農(nóng)產(chǎn)品直接價(jià)格補(bǔ)貼已是一種國(guó)際發(fā)展的趨勢(shì)。為了保證耕地生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益，激勵(lì)農(nóng)戶耕種。主要途徑一是減免各種稅費(fèi)，其次是對(duì)一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行公共投資，從而降低農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本。在耕地比較吃緊的地方還可以通過(guò)征收高額的資產(chǎn)稅或土地開發(fā)交易稅，來(lái)抑制人們對(duì)耕地的開發(fā)，并獲得更多的用于道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公共服務(wù)資金。

第二，提供制度保障。在歷代帝王的統(tǒng)治中總會(huì)有許多關(guān)于土地方面的政策出臺(tái)，“兩稅法”、“一條鞭法”、“均田令”等則是出臺(tái)眾多政策的典型。這些法令的實(shí)施都在一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此，盡快把保護(hù)耕地和促進(jìn)農(nóng)業(yè)納入更加完善的法制化、制度化成為亟待解決的問(wèn)題。政府應(yīng)加強(qiáng)耕地的保護(hù)立法，特別是處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)與耕地保護(hù)的關(guān)系。首先，正確處理好建設(shè)與耕地保護(hù)的關(guān)系，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展占用耕地，理想的目標(biāo)是，以盡可能少的占用耕地面積，實(shí)現(xiàn)高度集約化的土地利用，使有限的農(nóng)田綠地得以保存，從而滿足社會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品增長(zhǎng)的需要。非農(nóng)占用耕地的擴(kuò)大，在現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)起飛的階段不可避免，強(qiáng)行禁止的政策只能導(dǎo)致本地本應(yīng)加快的城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化的進(jìn)程被人為地拖遲，關(guān)鍵是我們應(yīng)在建設(shè)過(guò)程中抵制亂征、亂占、濫用和浪費(fèi)撂荒耕地傾向。其次，要建立專門機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃和管理。第三，編制基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，國(guó)家要建設(shè)，耕地要保護(hù)都是不以人們主觀意志為轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀必然。有效克服經(jīng)濟(jì)建設(shè)與耕地保護(hù)之間的矛盾，劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，統(tǒng)一規(guī)劃布局，是一種切實(shí)可行的對(duì)策選擇。一方面要編制和制定落實(shí)各類基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃和耕地保護(hù)條例及有關(guān)政策，通過(guò)規(guī)劃和立法的方式劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。另一方面要編制國(guó)家建設(shè)與布局的總體規(guī)劃，在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)之外劃定開發(fā)區(qū)，對(duì)各類開發(fā)區(qū)的建設(shè)數(shù)量、區(qū)域布點(diǎn)、占地規(guī)模、功能結(jié)構(gòu)、開發(fā)性質(zhì)等進(jìn)行統(tǒng)一的界定。

第三，實(shí)行大規(guī)模經(jīng)營(yíng)。改革開放以后的小農(nóng)是集體土地所有制下的小農(nóng)，而非以前的私有化小農(nóng)，地權(quán)的村組屬性凸顯，土地與農(nóng)民的關(guān)系是村有民享，也有研究者稱為“共有與私用”。由此便衍生出土地調(diào)配的村組成員權(quán)原則，即農(nóng)民家庭因生死婚嫁等人口變化，而不斷調(diào)整和分配土地的需求和權(quán)利，這一需求和權(quán)利因戶籍而產(chǎn)生，因此使土地細(xì)碎化趨勢(shì)繼續(xù)強(qiáng)化。與此同時(shí)，土地細(xì)碎化也是導(dǎo)致前幾年各地普遍出現(xiàn)的進(jìn)城農(nóng)民拋荒土地現(xiàn)象的原因之一。因?yàn)橥恋丶?xì)散化必然導(dǎo)致農(nóng)戶承包地規(guī)模太小，收益不大。面對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，農(nóng)戶為了獲得額外收入，不少農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)租，用于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，久而久之必然導(dǎo)致耕地的流失。為了解決這一問(wèn)題，有必要構(gòu)筑適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)格局的新路徑，把土地大規(guī)模的承包給有能力經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶，承包者給予土地所有者的農(nóng)戶一定的租金，而且在此過(guò)程中培養(yǎng)有生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)能力的新型農(nóng)業(yè)大戶。我們可以把這些農(nóng)業(yè)大戶形象地稱為“大佃戶”。農(nóng)民暫時(shí)不放棄對(duì)土地的最終處置權(quán)，而先將土地逐步集中到一些農(nóng)業(yè)大戶手中，以實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模化。由此形成所謂“小地主”（擁有使用權(quán)的農(nóng)民）——“大佃戶”（農(nóng)業(yè)承包大戶）模式[11]。

總之，通過(guò)對(duì)古代土地制度精華的借鑒，并且堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，勇于創(chuàng)新的精神，逐步完善我國(guó)現(xiàn)有的土地制度，切實(shí)做到節(jié)約土地資源，對(duì)保障我國(guó)糧食安全，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，完成中華民族的偉大復(fù)興這一使命具有重要的意義。

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[11]吳毅.理想抑或常態(tài)：農(nóng)地配置探索的世紀(jì)之?dāng)[》——理解20世紀(jì)中國(guó)農(nóng)地制度變遷的一個(gè)視角[J].社會(huì)學(xué)研究:雙月刊,2009,(3).