郭曉利

(內(nèi)蒙古大學(xué)生命科學(xué)院,內(nèi)蒙古 呼和浩特 010019)

1 實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求

我國(guó)人多地少,耕地資源十分貧乏,這一基本國(guó)情決定了我們必須拿出硬措施來(lái)保護(hù)耕地。根據(jù)土地利用現(xiàn)狀詳查匯總數(shù)(國(guó)土資源部1999年公布)我國(guó)人均占有耕地僅有0.117hm2為世界人均數(shù)0.25hm2的47%。其中大于0.13hm2的有12個(gè)省,小于 0.067hm2的除 4個(gè)直轄市外,還有湖南、浙江、廣東、福建5個(gè)省。而低于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織所確定的人均耕地0.05hm2的臨界值的區(qū)縣達(dá)6669個(gè),占全國(guó)區(qū)縣總數(shù)的23.7%,其中低于0.03hm2的區(qū)縣達(dá)463個(gè),有些區(qū)縣的人均耕地只有0.013～0.02hm2,而且隨著我國(guó)人口的繼續(xù)增長(zhǎng),人均占用耕地量將不斷下降,人地矛盾將進(jìn)一步加劇。

預(yù)計(jì)到2020年中國(guó)人口將達(dá)15億,城鎮(zhèn)化水平接近50%,城鎮(zhèn)人口在7億以上,而耕地將減少到1.2億hm2；2050年中國(guó)經(jīng)濟(jì)將達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平,人口為16億,城鎮(zhèn)化水平60%,耕地將進(jìn)一步減少到1.13億hm2,此后將逐步穩(wěn)定。因此,有關(guān)研究認(rèn)為,目前我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)應(yīng)該達(dá)到1.2億hm2的規(guī)模,而且與此同時(shí),還必須采取各種開(kāi)源節(jié)流措施,如土地整理、復(fù)墾、宜農(nóng)荒地開(kāi)發(fā)等,才可以基本維持到2020年的耕地總量平衡,而后逐步穩(wěn)定到2050年。這就是我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

另一方面,在現(xiàn)有耕地中,高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田占不到1/3,而中低產(chǎn)田卻在2/3以上。同時(shí),由于環(huán)境污染,水土流失等原因,耕地的總體質(zhì)量還在不斷下降。此外,隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng),各項(xiàng)建設(shè)占用耕地的問(wèn)題越來(lái)越突出,而且占用的往往都是城市周?chē)膬?yōu)質(zhì)耕地,造成優(yōu)良耕地面積的不斷減少。因此,嚴(yán)格控制耕地占用,對(duì)我們賴(lài)以生存的基本農(nóng)田保質(zhì)保量地給予特殊保護(hù),是當(dāng)前一項(xiàng)十分緊迫、至關(guān)重要的任務(wù)。必須落實(shí)“十分珍惜和合理利用每一寸土地,切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策。

2 切實(shí)制定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃是鑒定人依法保護(hù)農(nóng)田的必要途徑

基本農(nóng)田保護(hù)區(qū),是指國(guó)家及各級(jí)地方政府根據(jù)自然社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件,按照對(duì)人口、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)水平、建設(shè)用地發(fā)展趨勢(shì)的預(yù)測(cè),對(duì)需要實(shí)行特殊保護(hù)的耕地依照法定程序劃定的區(qū)域。劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的耕地,就是基本農(nóng)田。

基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)應(yīng)在區(qū)域土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行,基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃的目的就是通過(guò)劃定基本農(nóng)田區(qū)實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地的農(nóng)業(yè)利用與非農(nóng)業(yè)利用之間的協(xié)調(diào)關(guān)系,嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)設(shè)施占用耕地的規(guī)模和速度,從而保障土地利用的滿(mǎn)足“一要吃飯,二要建設(shè)”的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。因此,它從自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件出發(fā),提出本地區(qū)規(guī)劃年內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品需求量、耕地需求量及各類(lèi)建設(shè)用地?cái)?shù)量,確定基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo),采用規(guī)劃區(qū)的形式,對(duì)耕地進(jìn)行定量、定位、定時(shí)、定質(zhì),并運(yùn)用行政、法律和經(jīng)濟(jì)的手段,把基本農(nóng)田保護(hù)起來(lái)。

3 加強(qiáng)耕地質(zhì)量管理是現(xiàn)有耕地保護(hù)的有效措施

基本農(nóng)田保護(hù)的另一重要方面是對(duì)耕地進(jìn)行質(zhì)量管理,相對(duì)于耕地?cái)?shù)量上的保護(hù)和控制而言,耕地質(zhì)量的保護(hù)與管理工作目前還遠(yuǎn)沒(méi)有引起人們的足夠重視,而耕地質(zhì)量則是決定土地生產(chǎn)力的物質(zhì)基礎(chǔ),它包括耕地地力狀況和耕地環(huán)境狀況2個(gè)方面。由于受眾多自然與人為因素的影響,利用耕地質(zhì)量從總體上來(lái)說(shuō)是明顯偏低的,據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì),全國(guó)約有一半以上的農(nóng)田處于貧瘠狀態(tài),在現(xiàn)有耕地中,土地較為平整,土層深厚,水分供排良好,土壤肥沃且無(wú)明顯障礙因素的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田不足耕地總面積的1/4。出現(xiàn)耕地質(zhì)量總體下降的主要原因有4種情況:

3.1 由于受某些社會(huì)與經(jīng)濟(jì)因素(如土地制度、投入產(chǎn)出等)的影響,在耕地利用過(guò)程中缺乏對(duì)耕地的有效保護(hù)措施,甚至存在著破壞耕地資源的行為,導(dǎo)致耕地質(zhì)量退化嚴(yán)重,包括耕地土壤貧瘠化,土壤性質(zhì)惡化,水土流失、沙化、次生鹽漬化等。

3.2 城市垃圾、工業(yè)“三廢”、施用過(guò)量的農(nóng)藥化肥等造成耕地環(huán)境污染嚴(yán)重。

3.3 復(fù)墾的耕地和新增耕地的肥力水平遠(yuǎn)不及被占用耕地的肥力水平。

3.4 城中村改造,把城市當(dāng)中優(yōu)質(zhì)的園地變?yōu)楦邩谴髲B。

基于以上原因,今后我國(guó)的耕地保護(hù)工作必須全面實(shí)施數(shù)量與質(zhì)量保護(hù)同等重要的戰(zhàn)略。首先,應(yīng)進(jìn)一步完善土地利用的有關(guān)法律、法規(guī)和條例,切實(shí)做到有法可依的同時(shí)。加大對(duì)地方政府的監(jiān)管力度,確?！坝蟹ū匾?執(zhí)法必嚴(yán),違法必究”。其次,要在目前耕地經(jīng)濟(jì)分析體系中增加耕地質(zhì)量指標(biāo)的內(nèi)容,建立并完善中國(guó)耕地質(zhì)量的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng),從而有效地掌握我國(guó)耕地變化的數(shù)量和質(zhì)量狀況,為基本農(nóng)田保護(hù)工作的順利實(shí)施提供科學(xué)依據(jù)。

〔1〕陳利根.土地法學(xué)〔M〕.北京:中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社,2002.〔2〕劉黎明.土地資源學(xué)〔M〕.北京:中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社,2007.

〔3〕黃華明.建設(shè)用地管理〔M〕.北京:中國(guó)大地出版社,2004.