文 杜娟

在互聯(lián)網(wǎng)管理方面，沒(méi)有任何一個(gè)部門(mén)能夠包辦所有的環(huán)節(jié)，必須要協(xié)同管理，多部門(mén)齊抓共管，這樣才能營(yíng)造健康的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)環(huán)境。

互聯(lián)網(wǎng)的影響日益擴(kuò)大。今天，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)滲透到人們生活的方方面面，互聯(lián)網(wǎng)對(duì)軍事、政治、社會(huì)文化等領(lǐng)域的影響進(jìn)一步加大。在2009年，互聯(lián)網(wǎng)成為了獨(dú)立的軍事力量——2009年6月和12月，美國(guó)和韓國(guó)分別成立了各自的“網(wǎng)絡(luò)司令部”，以協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)安全和指揮網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)。無(wú)論是奧巴馬引領(lǐng)的“互聯(lián)網(wǎng)政府”，還是社交網(wǎng)站在伊朗大選中扮演的重要角色都清楚地展示了互聯(lián)網(wǎng)在政治領(lǐng)域發(fā)揮的放大作用。而在頻頻發(fā)生的網(wǎng)絡(luò)與信息安全事件將人們對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)安全的關(guān)注引發(fā)到前所未有的高度。

“互聯(lián)網(wǎng)的屬性越來(lái)越復(fù)雜，于是在文化、社會(huì)領(lǐng)域形成了對(duì)行業(yè)管理的新要求。”近日，工信部電信研究院副總工陳金橋博士在采訪中表示，“監(jiān)管機(jī)構(gòu)要研究如何通過(guò)完善的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)管制手段，為互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理提供有力保障?！?/p>

需求變化推動(dòng)融合監(jiān)管

實(shí)際上，傳統(tǒng)意義上的通信監(jiān)管正經(jīng)歷著深刻的變革。陳金橋介紹，全球電信業(yè)監(jiān)管因時(shí)而變，這與國(guó)際金融危機(jī)的影響密不可分。國(guó)際金融危機(jī)從實(shí)體和虛擬領(lǐng)域影響世界的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，體現(xiàn)在通信行業(yè)的監(jiān)管領(lǐng)域，監(jiān)管需求的變化體現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，加強(qiáng)通信監(jiān)管的社會(huì)屬性，承擔(dān)更多的刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能；第二，刺激市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，加速產(chǎn)業(yè)“造血”能力，增強(qiáng)企業(yè)抵御金融危機(jī)的能力；第三，擴(kuò)展監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能，突出政策執(zhí)行力，使產(chǎn)業(yè)政策落到實(shí)處；第四，規(guī)范市場(chǎng)環(huán)境，放松企業(yè)并購(gòu)審查，鼓勵(lì)融資，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展輸血機(jī)制。

技術(shù)變革、市場(chǎng)變化及產(chǎn)業(yè)融合交互作用，推動(dòng)電信監(jiān)管的范圍、對(duì)象及內(nèi)容發(fā)生重大的轉(zhuǎn)變，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨的挑戰(zhàn)日趨嚴(yán)峻。歐盟、美國(guó)等國(guó)家和地區(qū)，正是通過(guò)不斷完善和豐富監(jiān)管內(nèi)容和手段來(lái)刺激電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)活力。

而且由于產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的延伸，產(chǎn)業(yè)鏈與競(jìng)爭(zhēng)主體的復(fù)雜化推動(dòng)監(jiān)管領(lǐng)域不斷擴(kuò)大以及監(jiān)管對(duì)象的媒體屬性和社會(huì)屬性增加，今天，傳統(tǒng)的電信監(jiān)管面臨著其他產(chǎn)業(yè)的沖擊?！懊襟w、文化等內(nèi)容逐漸納入了監(jiān)管視野，這使得電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)正在調(diào)整角色，在內(nèi)容管理方面處于協(xié)同位置，與其他行業(yè)的監(jiān)管部門(mén)共同完成監(jiān)管工作，這一點(diǎn)從2009年的打擊手機(jī)淫穢色情網(wǎng)站等專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)中可以看出來(lái)。”陳金橋認(rèn)為，雖然基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)商在轉(zhuǎn)型中正在加強(qiáng)對(duì)于增值業(yè)務(wù)市場(chǎng)的影響力，但騰訊等有實(shí)力的企業(yè)正在擺脫這種影響。另外，受手機(jī)掃黃等專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的影響，依賴(lài)原運(yùn)營(yíng)商代收費(fèi)模式比較困難，這也加速了騰訊等企業(yè)擺脫運(yùn)營(yíng)商影響的進(jìn)程。這種趨勢(shì)要求行業(yè)監(jiān)管部門(mén)在監(jiān)管中，必須調(diào)整原來(lái)的監(jiān)管對(duì)象和監(jiān)管內(nèi)容。

>> 工信部電信研究院副總工程師陳金橋博士

互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的內(nèi)生性

談到互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管，陳金橋認(rèn)為，首先要澄清兩方面的問(wèn)題。第一，互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管是從互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的內(nèi)部需求出發(fā)的。互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為人們?nèi)粘Ｉ钪胁豢煞指畹囊徊糠?，網(wǎng)絡(luò)生活已經(jīng)是一種常態(tài)，并呈現(xiàn)出紛繁復(fù)雜的態(tài)勢(shì)。與此同時(shí)，由于營(yíng)利的驅(qū)動(dòng)，很多互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站利用自身的平臺(tái)，傳播違規(guī)、有害的信息，這就使互聯(lián)網(wǎng)的負(fù)面影響被放大。比如，互聯(lián)網(wǎng)有害信息對(duì)于網(wǎng)民特別是青少年網(wǎng)民造成了嚴(yán)重的傷害，所以是為了公眾的利益，需要對(duì)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行監(jiān)管。

“那種認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)是高度自由的應(yīng)該完全開(kāi)放的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去了。但事實(shí)上，互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展到現(xiàn)在已經(jīng)與原來(lái)互聯(lián)網(wǎng)設(shè)計(jì)的初衷不同?！标惤饦蛘f(shuō)。

第二，互聯(lián)網(wǎng)的管理是極其復(fù)雜的，互聯(lián)網(wǎng)上存在的問(wèn)題是隱蔽的，并且互聯(lián)網(wǎng)現(xiàn)在已經(jīng)與現(xiàn)實(shí)生活分不開(kāi)，因此，互聯(lián)網(wǎng)的管理也要從現(xiàn)實(shí)生活延伸至虛擬空間，毫無(wú)疑問(wèn)，這就需要各行業(yè)監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行協(xié)同管制，密切配合，發(fā)揮各自的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，形成齊抓共管的局面。

由此我們看出，互聯(lián)網(wǎng)的管制必須依靠監(jiān)管工具的革命和監(jiān)管機(jī)制的創(chuàng)新。比如需要借助過(guò)濾技術(shù)、備案清理、取證等技術(shù)工具，需要引入手實(shí)實(shí)名制等新型的管理制度?；诖?，陳金橋認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理的重要環(huán)節(jié)主要在于兩方面：對(duì)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理提供資源保障；對(duì)互聯(lián)網(wǎng)非法內(nèi)容查處提供技術(shù)支持。

2009年，各國(guó)政府分別出臺(tái)政策加大互聯(lián)網(wǎng)的管理力度，內(nèi)容審查、過(guò)濾、封堵網(wǎng)站等措施被越來(lái)越多的國(guó)家所采用。比如，德國(guó)在2009年6月立法賦予執(zhí)法機(jī)關(guān)封鎖含有兒童色情內(nèi)容網(wǎng)站的權(quán)力；法國(guó)在2009年5月，立法保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，用戶(hù)多次非法下載將會(huì)被切斷網(wǎng)絡(luò)連接；澳大利亞計(jì)劃在ISP層面安裝過(guò)濾軟件，阻止網(wǎng)民訪問(wèn)啟有犯罪內(nèi)容的網(wǎng)站；日本在2009年推出了“FILTERing”免費(fèi)過(guò)濾軟件。

我國(guó)監(jiān)管部門(mén)在互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管方面形成了分工合作的管制體系。2009年2月4日，工信部修訂出臺(tái)《電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》，對(duì)增值電信業(yè)務(wù)提供者的經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范做了修訂。2009年5月，工信部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)備案管理的工作方案》，突出了對(duì)基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)和重點(diǎn)接入服務(wù)商的政策落實(shí)。2009年7月，工信部聯(lián)合11部委出臺(tái)《關(guān)于建立境內(nèi)違法互聯(lián)網(wǎng)站黑名單管理制度的通知》，加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)站從業(yè)者的信譽(yù)管理，形成互聯(lián)網(wǎng)管理各部門(mén)、各地區(qū)之間的對(duì)違法網(wǎng)站的協(xié)同聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制。2009年12月，CNNIC發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展域名注冊(cè)信息專(zhuān)項(xiàng)治理的通知》，繼續(xù)開(kāi)始域名注冊(cè)信息專(zhuān)項(xiàng)治理，要求各注冊(cè)服務(wù)機(jī)構(gòu)繼續(xù)對(duì)域名注冊(cè)信息采取有效的核查措施。

協(xié)同聯(lián)動(dòng)營(yíng)造健康環(huán)境

目前，世界各國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)管理方面都認(rèn)同了協(xié)同管理機(jī)構(gòu)，并且采取了一系列共性的管理方式：互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、底層資源、技術(shù)平臺(tái)等由行業(yè)管理部門(mén)集中管理，而互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容則由多部門(mén)分工管理。

歐美國(guó)家建立的協(xié)同管制體系主要是圍繞融合性管制機(jī)構(gòu)進(jìn)行的。在這些國(guó)家里融合性管制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)電信業(yè)務(wù)、廣電業(yè)務(wù)以及融合性業(yè)務(wù)管理，以及負(fù)責(zé)取消許可要求或?qū)嵭薪y(tǒng)一授權(quán)。沒(méi)有設(shè)立統(tǒng)一的內(nèi)容管理機(jī)構(gòu)，新聞、游戲、版權(quán)等分屬不同的部門(mén)管理。同時(shí)，歐美國(guó)家還建立了內(nèi)容分級(jí)、青少年保護(hù)、個(gè)人信息保護(hù)等相應(yīng)的法律制度。

我國(guó)新型電信監(jiān)管的模式主要是由電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)（工信部）承擔(dān)網(wǎng)絡(luò)、資源、業(yè)務(wù)等管理職責(zé)，實(shí)行嚴(yán)格的業(yè)務(wù)管理模式和嚴(yán)格準(zhǔn)入管理和內(nèi)容管制；同時(shí)，建立由新聞辦、廣電、文化、新聞出版等部門(mén)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的內(nèi)容管理機(jī)構(gòu)。

結(jié)合現(xiàn)有的協(xié)同管制思路，陳金橋預(yù)測(cè)，“年我國(guó)監(jiān)管部門(mén)在互聯(lián)網(wǎng)管理方面的工作比較清晰。首先，打擊網(wǎng)上淫穢色情信息的專(zhuān)項(xiàng)治理整頓工作還會(huì)繼續(xù)，并且還要在一些重災(zāi)區(qū)深入進(jìn)行，這是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，而并非各監(jiān)管部門(mén)的短期行為。其次，互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的制度建設(shè)將進(jìn)一步展開(kāi)。第三，在業(yè)務(wù)管理方面，今年監(jiān)管部門(mén)修訂并出臺(tái)網(wǎng)絡(luò)電視、音樂(lè)、文化、隱私等方面的相應(yīng)法規(guī)?！?/p>

“在互聯(lián)網(wǎng)管理方面，沒(méi)有任何一個(gè)部門(mén)能夠包辦所有的環(huán)節(jié)，必須要協(xié)同管理，多部門(mén)齊抓共管，這樣才能營(yíng)造健康的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)環(huán)境?！标惤饦蛘f(shuō)。