撰文/郭 靜

民以食為天。食品是民生之本，民穩(wěn)之基，民富之源。食品安全關(guān)系到廣大人民群眾身體健康和生命安全，關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，關(guān)系到政府和國家的形象。世界各國紛紛加大對食品安全的監(jiān)管力度，為了更好地借鑒發(fā)達(dá)國家食品安全監(jiān)管的先進(jìn)經(jīng)驗，現(xiàn)對美國和歐洲國家的食品安全法律體系作一比較， 借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，加快我國食品安全體系建設(shè)的步伐，努力與國際市場接軌。

一、美國食品安全體系

美國在保障食品安全方面有一個十分強大的體系，有完備的法律法規(guī)、遍及全國的食品安全監(jiān)管體系、應(yīng)對特殊領(lǐng)域的特殊做法等。美國有關(guān)食品安全方面的法律文件主要有《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》、《聯(lián)邦肉類檢驗法》、《禽類產(chǎn)品檢驗法》、《蛋制品檢驗法》、《食品質(zhì)量保護(hù)法》、《公眾健康服務(wù)法》等。此外，相關(guān)的法律還有：《生物恐怖法》、《受控制物質(zhì)法》、《受控制物質(zhì)進(jìn)出口法》、《公平包裝和標(biāo)簽法》、《聯(lián)邦反賄賂法》、《聯(lián)邦食品和藥品法》、《聯(lián)邦進(jìn)口牛奶法》、《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》、《罐裝牛奶法》、《食品和藥品管理現(xiàn)代化法》、《GATT烏拉圭回合專利條款》、《鉛印中毒預(yù)防法》、《衛(wèi)生食品運輸法》、《茶葉進(jìn)口法》、《商標(biāo)法》等等?！堵?lián)邦食品、藥品和化妝品法》是美國關(guān)于食品和藥品的基本法，該法已成為世界上同類法律中最全面的一部法律。該法律規(guī)定，禁止在美國銷售或進(jìn)口偽劣的或標(biāo)識錯誤的食品、藥品和化妝品；禁止銷售未經(jīng)FDA批準(zhǔn)的任何物品。除大部分肉和禽類產(chǎn)品外，所有進(jìn)出口商品均應(yīng)接受FDA的檢查，并且所有食品均必須有英文說明資料和可信的標(biāo)記。另外，所有進(jìn)口產(chǎn)品均須符合與國內(nèi)產(chǎn)品相同的標(biāo)準(zhǔn)。國會制定的食品安全法為各級食品管理部門提供了廣泛的權(quán)力。食品安全機構(gòu)為了實現(xiàn)某一特定目標(biāo)，可以制定具體的實施措施。當(dāng)新的技術(shù)和產(chǎn)品涉及健康危害時，各機構(gòu)可以對相應(yīng)的法規(guī)提出修改或補充，或者通過技術(shù)和管理水平的改進(jìn)來解決這類問題。在美國的法律、法規(guī)實施過程中，司法機構(gòu)（聯(lián)邦法院）對審查政府機構(gòu)的管理行為等起著極為重要的作用。一個獨立的法官或陪審團會檢查政府所有活動的詳細(xì)記錄及其原因。如果法庭發(fā)現(xiàn)該政府機構(gòu)沒有執(zhí)行有關(guān)法律的規(guī)定、不符合司法程序要求或行動沒有合理的依據(jù)，那么，司法部門可以推翻政府的決策。美國的食品安全體系正是以此為基礎(chǔ)，通過權(quán)力分開和以科學(xué)為依據(jù)的、公開透明的決策以及公眾的參與和監(jiān)督，保證食品安全措施的有效貫徹執(zhí)行。

美國聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)食品安全的主要職能部門有5個，衛(wèi)生部（HHS）的食品和藥品管理局（FDA）和疾病預(yù)防控制中心（CDC）、美國農(nóng)業(yè)部（USDA）的食品安全和檢驗局（FSIS）和動植物健康檢驗局（APHIS）、環(huán)境保護(hù)局（EPA）等。這些聯(lián)邦機構(gòu)在制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)、實施食品安全監(jiān)管、進(jìn)行食品安全教育等方面各司其職，形成了一個食品衛(wèi)生監(jiān)管體系。

FDA 主要負(fù)責(zé)管理除食品安全檢驗局（FSIS）所轄范圍之外的所有國產(chǎn)和進(jìn)口食品，包括瓶裝水和酒精含量小于7%的葡萄酒等。其具體的工作職責(zé)是：從食品加工廠、食品倉庫等取樣分析，檢驗食品的物理、化學(xué)和微生物污染；在產(chǎn)品上市銷售前，檢驗食品添加劑和色素添加劑的安全性；驗證獸藥對動物的安全性以及用該類動物制造的食品對人的安全性；監(jiān)測動物飼料的安全性；制定美國食品法典、條例、指南和說明，并與各州合作實施；管理牛奶、貝類和零售食品工廠，包括餐館和雜貨商店等；制定食品加工操作規(guī)程和其他生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，如工廠衛(wèi)生要求、包裝要求、危害分析和關(guān)鍵控制點計劃；與外國政府合作確保進(jìn)口食品的安全；要求制造商召回不安全的食品并監(jiān)督相應(yīng)的執(zhí)法行動；對食品安全開展研究；負(fù)責(zé)行業(yè)和消費食品安全處理規(guī)程的培訓(xùn)，等等。

CDC 負(fù)責(zé)監(jiān)控所有食品，對食源性疾病展開調(diào)查、監(jiān)測、預(yù)防和響應(yīng)工作，并且開展相應(yīng)的研究和培訓(xùn)工作。

EPA負(fù)責(zé)管理飲用水以及由植物、海產(chǎn)品、肉和禽類制造的食品；制定飲用水安全標(biāo)準(zhǔn)；管理有毒物質(zhì)和廢物，預(yù)防其進(jìn)入環(huán)境和食物鏈；幫助各州監(jiān)測飲用水的質(zhì)量，尋求預(yù)防飲用水污染的途徑；鑒定新的殺蟲劑的安全性，并制定食品中殺蟲劑殘留限量標(biāo)準(zhǔn)；制定殺蟲劑安全使用指南。

FSIS 在食品安全方面的職責(zé)是確保肉類、禽產(chǎn)品、蛋品安全，并正確使用標(biāo)簽。FSIS采用三項措施保證食品的安全衛(wèi)生：一是駐場獸醫(yī)師對屠宰的衛(wèi)生檢驗，二是病原管制系統(tǒng)，三是危害分析與關(guān)鍵控制點（HACCP）系統(tǒng)。HACCP是為加強食品生產(chǎn)企業(yè)的自主管理，特別是為了有效控制食品安全而開發(fā)的一種管理體系，其基本原理是對整個生產(chǎn)工序及影響產(chǎn)品安全的各種因素進(jìn)行分析，確定加工過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立、完善監(jiān)控程序和監(jiān)控方法，采取有效的糾正措施，以預(yù)防和減少食品安全危害。目前，HACCP體系已成為國際上共同認(rèn)可和接受的用于確保食品安全的體系。

APHIS 在食品安全方面的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)動物疫病的診斷、防治、控制以及對新發(fā)生疫病的監(jiān)測，保護(hù)和改善美國動物和動物產(chǎn)品的健康、質(zhì)量。

美國是世界上食品安全保障體系最完善、監(jiān)管措施最嚴(yán)厲的國家之一。美國食品安全監(jiān)管體系主要由多個政府部門和其他民間機構(gòu)組成，各部門分工明確、相互協(xié)調(diào)，并形成聯(lián)邦、州、地方三級監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，對食品安全實行“從農(nóng)場到餐桌”的全程監(jiān)管。美國食品安全管理的實踐證明，集中、高效、針對性強的食品安全監(jiān)管體系是保障食品安全的關(guān)鍵。

二、歐盟食品安全體系

歐盟的食品政策經(jīng)歷了從強調(diào)保障食品供應(yīng)到強調(diào)保護(hù)消費者健康的轉(zhuǎn)變過程，1990年的瘋牛病事件是歐盟食品政策的轉(zhuǎn)折點。當(dāng)前歐盟委員會食品安全政策的中心目標(biāo)，是在考慮食品類別多樣性和傳統(tǒng)食品特點的情況下，為人類健康和消費者的食品消費提供高水平的保護(hù)，同時促進(jìn)食品國際貿(mào)易的發(fā)展。發(fā)表于2000年1月12日的“食品安全白皮書”(White Paper on Food Safety) 是歐盟新食品政策的基礎(chǔ)，全書長達(dá)52頁，包括執(zhí)行摘要和9章的內(nèi)容，共有116項條款。它提出食品安全管理的指導(dǎo)原則應(yīng)當(dāng)是采用從農(nóng)田到餐桌的綜合管理，包括飼料生產(chǎn)、食品原料、食品加工、儲藏、運輸直到消費的所有環(huán)節(jié)。根據(jù)《食品安全白皮書》的建議，2002年歐盟成立了食品安全局(European Food Safety Authority, EFSA)，作為獨立于歐盟其他部門的獨立機構(gòu)，在食品安全方面向歐盟委員會提供建議。EFSA 的主要任務(wù)是開展危險性評估，獨立地對直接或間接與食品安全有關(guān)的事件(包括與動物健康、動物福利、植物健康、基本生產(chǎn)和動物飼料)提出科學(xué)建議。此外，EFSA 還對轉(zhuǎn)基因飼料與共同體法規(guī)和政策有關(guān)的營養(yǎng)問題等提出科學(xué)建議。

歐盟于2002年1月28日頒布了《歐洲議會和歐盟理事會規(guī)定食品法通用原則與要求、建立歐洲食品安全局以及規(guī)定食品安全相關(guān)程序的法規(guī)(EC)178/2002號》，規(guī)定了食品安全法規(guī)的基本原則和要求及與食品安全有關(guān)的事項和程序，并正式成立了歐洲食品安全局(EFSA)，該局主要負(fù)責(zé)食品風(fēng)險評估和食品安全議題交流；設(shè)立食品安全程序，規(guī)定一個綜合的涵蓋整個食品鏈的安全保護(hù)措施，并建立一個對所有飼料和食品在緊急情況下的綜合快速預(yù)警機制。

隨后，設(shè)立了歐盟食品和飼料快速預(yù)警系統(tǒng)(RASFF)。它是一個連接歐盟委員會、歐洲食品安全局以及各成員國食品與飼料安全主管機構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)。建立該系統(tǒng)的目的是為歐盟各成員國食品與飼料安全主管機構(gòu)提供有效的途徑，交換有關(guān)信息，并采取措施確保食品安全。RASFF對歐盟市場內(nèi)和市場外的食品和飼料的安全性進(jìn)行監(jiān)控，每周發(fā)布一次預(yù)警及信息通報。

近年來，歐盟不斷改進(jìn)立法和開展相關(guān)行動強化食品安全，2004年歐盟修訂了食品衛(wèi)生條例(EC)852/2004，動物源性食品特殊衛(wèi)生條例(EC)853/2004，動物源性產(chǎn)品官方監(jiān)管組織條例(EC)854/2004，通過2004/41/EC指令廢除了其他原有的食品衛(wèi)生指令等。2006年1月，歐盟又頒布實施了新的《歐盟食品及飼料安全管理法規(guī)》。新法規(guī)涵蓋了“從農(nóng)場到餐桌”的整個食物鏈，實現(xiàn)了從初級原料、生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)、終端上市產(chǎn)品到售后質(zhì)量反饋的無縫隙銜接，對食品添加劑、動物飼料、植物衛(wèi)生、食品鏈污染和動物衛(wèi)生等易發(fā)生食品安全問題的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行了重點監(jiān)督。新的法規(guī)強化了召回制和市場準(zhǔn)入資格。

歐盟在食品安全領(lǐng)域開展了大量的工作，建立了比較完善的食品安全體系。隨著歐洲一體化的深入和歐盟的東擴，歐盟的食品安全體系會受到更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，歐盟也會進(jìn)一步加強對食品安全的控制。

三、日本食品安全體系

日本國會在1947年頒布了《食品衛(wèi)生法》，這是日本控制食品質(zhì)量安全與衛(wèi)生的最重要法典，而且隨著時間的推移，該法進(jìn)行了多次的修訂。該法的目的是保護(hù)人們遠(yuǎn)離由于飲食導(dǎo)致的健康危險，并幫助改善和促進(jìn)公眾的健康。日本政府在2003年制定并開始實施《食品安全基本法》。該法強調(diào)了食品安全事故之后的風(fēng)險管理和食品安全對健康影響的預(yù)測能力?！妒称钒踩痉ā返某雠_，表明日本人迅速地接受了歐盟首先倡導(dǎo)的在整個食品鏈上保證食品安全的理念，也就是要建立這樣一種食品安全控制系統(tǒng)，保證食品從生產(chǎn)到消費、“從農(nóng)場到餐桌”全過程的安全。日本涉及食品安全的其他法規(guī)有：《家禽傳染病預(yù)防法》、《轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識法》等。此外，日本還制定了大量的相關(guān)配套規(guī)章，為制定和實施標(biāo)準(zhǔn)、檢驗檢測等活動奠定法律依據(jù)。

從2003年起，日本食品安全管理主要由農(nóng)林水產(chǎn)省、厚生勞動省和食品安全委員會三個機構(gòu)執(zhí)行。農(nóng)林水產(chǎn)省下設(shè)食品危機管理小組和消費者安全局兩個部門，負(fù)責(zé)食品的安全性和質(zhì)量。厚生勞動省下屬的藥品和食品安全局負(fù)責(zé)食品的流通安全。食品安全委員會是在2003年7月設(shè)立的，是主要承擔(dān)食品安全風(fēng)險評估和協(xié)調(diào)職能的直屬內(nèi)閣的機構(gòu)。主要職能包括實施食品安全風(fēng)險評估、對風(fēng)險管理部門（厚生勞動省、農(nóng)林水產(chǎn)省等）進(jìn)行政策指導(dǎo)與監(jiān)督，以及風(fēng)險信息溝通與公開。

日本食品安全立法的特點是以食品衛(wèi)生法作為基礎(chǔ)法，同時有許多具體法律。衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部作為主要的食品安全監(jiān)管和執(zhí)法部門。新設(shè)立食品安全委員會專門進(jìn)行危險性評估。

四、歐美等國食品體系對我們的啟示

綜觀歐美食品安全體系，其主要特點，一是具有健全的食品安全法律法規(guī)體系；二是具有完善的管理機構(gòu)，而且各司其職，互相配合協(xié)作；三是以科學(xué)的風(fēng)險分析、評估和管理為基礎(chǔ)，采取積極有效的預(yù)防措施；四是強調(diào)食品“從農(nóng)場到餐桌”的全過程控制；五是強化食品安全的監(jiān)督和檢驗；六是強調(diào)有關(guān)食品安全的信息交流和國際合作。

我國建立有效的食品安全管理體制必須立足當(dāng)前，規(guī)劃長遠(yuǎn)。積極開展對外交流與合作，加強對國外食品安全法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、管理模式及科研成果等的研究和消化吸收。在食品安全方面，美國和歐盟都取得了很大的成就，例如美國食品安全管理過程中所采取的以科學(xué)為基礎(chǔ)的風(fēng)險分析原則、預(yù)防原則和可追溯性原則等，都是很好的管理方式。 我們要通過“走出去，請進(jìn)來”等方式學(xué)習(xí)借鑒別人的成功經(jīng)驗，以完善我國的食品安全體系。此外，還要加強與世界衛(wèi)生組織、國際糧農(nóng)組織、食品法典委員會等國際機構(gòu)的合作，努力提高我國食品安全管理水平。