吳莊瑩

構(gòu)建后危機時代海西應(yīng)急管理系統(tǒng)

吳莊瑩

福建省經(jīng)濟(jì)信息中心

本文系統(tǒng)闡述了利用電子政務(wù)平臺進(jìn)行突發(fā)事件應(yīng)急管理的必要性和重大意義，分析了我國應(yīng)急信息管理系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)現(xiàn)狀，并提出了我國應(yīng)急信息管理系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案，最后探討了基于電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺的應(yīng)急管理系統(tǒng)建設(shè)目標(biāo)和具體建設(shè)方案。

突發(fā)事件 電子政務(wù) 應(yīng)急管理 系統(tǒng)建設(shè)

對于完善應(yīng)急管理的問題，黨中央國務(wù)院一直十分重視。十六屆六中全會通過的《中央關(guān)于構(gòu)建和諧社會若干問題的決定》指出，“要提高危機管理和抗風(fēng)險能力”。2006年7月，溫家寶總理在全國應(yīng)急管理工作會議上強調(diào)，加強應(yīng)急管理工作，是維護(hù)國家安全、社會穩(wěn)定和人民群眾利益的重要保障，是履行政府社會管理和公共服務(wù)職能的重要內(nèi)容。黨的十七大報告再次強調(diào)指出：“完善突發(fā)事件應(yīng)急管理機制。”這都給政府履行社會管理的職能提出了明確的要求。完善應(yīng)急管理，既是政府有效履行社會管理職能、提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)性工作，又是政府自身建設(shè)重要而緊迫的任務(wù)；既是事關(guān)國家長治久安的大事，又是檢驗政府行政能力的重要標(biāo)志。

1 電子政務(wù)平臺完全符合突發(fā)事件管理需要

突發(fā)事件是指突然發(fā)生、造成或者可能造成社會不穩(wěn)定、公共財產(chǎn)和公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大事件，具有突發(fā)性、政治性、復(fù)雜性、危害性與緊急性的特點。經(jīng)濟(jì)的市場化、全球化和信息傳播的網(wǎng)絡(luò)化，使突發(fā)事件發(fā)生發(fā)展加快，擴散效應(yīng)增強，影響十分廣泛。如不及時加以控制，將造成不可估量的損失。所以，管理學(xué)家福斯特將“快速反應(yīng)”作為突發(fā)事件管理的首要特征。這就要求政府必須在第一時間內(nèi)做出正確的反應(yīng)，反應(yīng)時間的長短在很大程度上直接決定了應(yīng)急管理的成敗。

突發(fā)事件管理的快速反應(yīng)要求決定了信息化時代的政府必須借助電子政務(wù)平臺開展突發(fā)事件管理。電子政務(wù)是一個綜合的信息系統(tǒng)，其服務(wù)方式既有信息的發(fā)布和接收，也有交互式的處理；有簡單的業(yè)務(wù)管理和信息服務(wù)，更有復(fù)雜的、宏觀的空間輔助決策分析服務(wù)。電子政務(wù)的這種信息決策和服務(wù)的模式非常適合于突發(fā)事件的應(yīng)急處理。主要表現(xiàn)在以下三個方面：

首先，從組織管理上看，電子政務(wù)的開展為突發(fā)事件管理架構(gòu)了一個很好的信息化電子平臺，使得公共部門能夠在信息技術(shù)的支持下實現(xiàn)政府信息的縱向和橫向共享的引導(dǎo)，政府的治理形式由管理型向管理服務(wù)型轉(zhuǎn)化，政府的組織形態(tài)由傳統(tǒng)的金字塔式的垂直結(jié)構(gòu)向錯綜復(fù)雜的、扁平的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。這些革命性的變革為現(xiàn)代條件下的政府重大突發(fā)事件的組織管理提供了良好的實現(xiàn)條件。其次，從突發(fā)事件管理流程上看，信息與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在政府部門的運用，將使政務(wù)流程建立在信息網(wǎng)絡(luò)通道和信息平臺的基礎(chǔ)上，從而大大提高流程的速度、效率和準(zhǔn)確性，并不斷促進(jìn)政務(wù)流程的重組和再造，使政務(wù)流程發(fā)生從技術(shù)性轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性的變革。最后，從信息傳遞與共享上看，信息的垂直歷時性傳遞轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔⒌乃焦矔r性傳遞，信息共享程度大大提高，大大縮減了信息傳遞的周期，突破了部門間信息溝通與工作協(xié)同的傳統(tǒng)界限和范圍，實現(xiàn)了一體化的遠(yuǎn)程交互和跨部門的協(xié)調(diào)辦公與管理，從而合理集成各方面的應(yīng)急信息資源，在應(yīng)急時迅速定位有效信息，提高了信息資源的挖掘、利用和處理能力。

2 基于電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺之上的突發(fā)事件管理

2.1 我國網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的現(xiàn)實分析

應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)是應(yīng)急管理系統(tǒng)建設(shè)的基礎(chǔ)，要構(gòu)造一個有效的突發(fā)公共事件的信息系統(tǒng)，必須要有一個能夠承載多種業(yè)務(wù)、貫穿眾多部門、通暢的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)。在一個突發(fā)公共事件的處理過程當(dāng)中，需要眾多政府部門之間匯聚信息和協(xié)調(diào)指揮，還可能涉及到媒體、保險公司、電信運營商和其它企事業(yè)單位，那么這些部門、單位的信息系統(tǒng)之間的關(guān)系是如何的呢？

從現(xiàn)實分析，各個部門都有一定的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)，都有自己的終端、網(wǎng)絡(luò)、存儲和應(yīng)用計算。但這些系統(tǒng)基本上是相互割裂的垂直系統(tǒng)：①網(wǎng)絡(luò)是分隔的，即使互通也是通過公眾網(wǎng)絡(luò)互通；②終端之間是不能互通的，尤其是專網(wǎng)的終端；③數(shù)據(jù)是不共享的，甚至是嚴(yán)格保密的；④應(yīng)用系統(tǒng)更是各自管理與維護(hù)。由此可見，這些部門的系統(tǒng)是獨立的，現(xiàn)實的各個部門的網(wǎng)絡(luò)是垂直的，而幾乎沒有一個應(yīng)用能夠水平打通各個垂直系統(tǒng)。在突發(fā)事件發(fā)生時，這些垂直系統(tǒng)的信息往往不能共享，通信往往不暢。

參考世界各國的應(yīng)急經(jīng)驗，不難得出結(jié)論，有能力貫通社會各個部門的網(wǎng)絡(luò)來搭建應(yīng)急系統(tǒng)的，只有政府。因此，政務(wù)網(wǎng)絡(luò)必然成為應(yīng)急系統(tǒng)的核心承載網(wǎng)，政府的應(yīng)急指揮中心必然成為信息的匯聚、存儲和計算中心。

2.2 應(yīng)急管理系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案

應(yīng)急指揮中心通過電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)和各個部門建立連接。在這種連接中，部門內(nèi)部專網(wǎng)信息并非完全向應(yīng)急指揮中心開放，而是根據(jù)應(yīng)急需要向應(yīng)急指揮中心傳遞部分資源。因此，在應(yīng)用系統(tǒng)中存在兩個邏輯構(gòu)件：應(yīng)用服務(wù)器和應(yīng)用客戶機，應(yīng)用服務(wù)器提供相應(yīng)信息的計算和分發(fā)，應(yīng)用客戶機提供應(yīng)急信息流的映射。在應(yīng)急中心和部門的網(wǎng)絡(luò)之間，通過政務(wù)網(wǎng)提供水平的虛擬通道，這個虛擬的通道通過VPN的技術(shù)來實現(xiàn)，這種VPN虛擬通道提供的節(jié)點在應(yīng)急指揮中心是“一對多”的應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)關(guān)口，部門網(wǎng)絡(luò)是“一對一”的應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)前置機。虛擬通道間要承載數(shù)據(jù)、指揮調(diào)度電話、會議電視、監(jiān)控等多種媒體流。

在這個網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)中，有5個主要的關(guān)鍵設(shè)計點：（1）面向應(yīng)用的VPN架構(gòu)；（2）深度業(yè)務(wù)感知，提供端到端的QoS保障；（3）滲透全網(wǎng)的安全設(shè)計；（4）引入基于IP的軟交換架構(gòu)，實現(xiàn)VoiceOverIP和VideoOverIP；（5）在基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)之上梯次增加業(yè)務(wù)。

電子政務(wù)網(wǎng)如果要承載龐大的突發(fā)公共事件應(yīng)急信息系統(tǒng)，就必須具備很大的帶寬保障、多業(yè)務(wù)承載能力和網(wǎng)絡(luò)自適應(yīng)能力；同時考慮到應(yīng)急信息系統(tǒng)不僅僅是政務(wù)范疇，甚至是社會范疇，因此在信息網(wǎng)絡(luò)的架構(gòu)方面也必須考慮到和互聯(lián)網(wǎng)的連接。

2.3 應(yīng)急管理系統(tǒng)的構(gòu)筑

應(yīng)急平臺和應(yīng)急平臺體系是基于先進(jìn)信息技術(shù)、信息系統(tǒng)和應(yīng)急信息資源基礎(chǔ)上的，建設(shè)實施要依托于政府電子政務(wù)系統(tǒng)，軟硬件相結(jié)合，要“實現(xiàn)多網(wǎng)整合，避免重復(fù)建設(shè)”。要充分利用現(xiàn)有資源，依托政府系統(tǒng)電子政務(wù)建設(shè)，通過與各部門、各地區(qū)應(yīng)急平臺的信息互通和資源共享，建立起橫向互聯(lián)與縱向貫通的國家突發(fā)公共事件應(yīng)急平臺體系?？v向到底，涉及國家、省、市、縣和基層；橫向到邊，涉及自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全，圍繞著應(yīng)急預(yù)案體系的實施，服務(wù)于應(yīng)急機構(gòu)的職能，真正實現(xiàn)多部門和各地方之間的協(xié)同應(yīng)對。

突發(fā)事件應(yīng)急管理系統(tǒng)EMS(Emergency Management System)，包括進(jìn)行監(jiān)測、預(yù)警、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)/評估/分析等五個應(yīng)急管理過程。主要針對突發(fā)緊急事件發(fā)生，為政府進(jìn)行應(yīng)急對策、應(yīng)急指揮提供相關(guān)信息獲取、應(yīng)對措施查詢、決策支持的信息應(yīng)用系統(tǒng)，具有災(zāi)情信息獲取、信息共享查詢、快速評估、輔助決策、命令發(fā)布、現(xiàn)場指揮、動態(tài)顯示、信息公告等功能，并為實現(xiàn)應(yīng)急指揮系統(tǒng)的“通信暢通、現(xiàn)場及時、數(shù)據(jù)完備、指揮到位”提供技術(shù)保障。該系統(tǒng)包括核心控制服務(wù)器，應(yīng)急會商子系統(tǒng)，突發(fā)事件預(yù)測子系統(tǒng)，現(xiàn)場信息反饋子系統(tǒng)，上傳、下達(dá)和發(fā)布子系統(tǒng)及應(yīng)急對策與指揮子系統(tǒng)等六個子系統(tǒng)。

2.3.1核心控制服務(wù)器

核心控制服務(wù)器是一個集應(yīng)急會商、災(zāi)情預(yù)測、現(xiàn)場信息反饋、應(yīng)急處理為一體，能夠處理突發(fā)事件，合理識別突發(fā)事件的輕重程度，安排所有相關(guān)子系統(tǒng)進(jìn)行協(xié)調(diào)工作的數(shù)據(jù)控制中樞。某處發(fā)生突發(fā)事件，當(dāng)這個事件進(jìn)入系統(tǒng)內(nèi)部之后，核心控制服務(wù)器能夠識別并且判定這個事件的緊急程度，啟動應(yīng)急系統(tǒng)。應(yīng)急信息分析處理系統(tǒng)平臺，需要處理大量的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)來自于不同地方，要分別進(jìn)入不同的子系統(tǒng)進(jìn)行處理，要對外傳輸產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)，與其他系統(tǒng)進(jìn)行交互，要讓各個子系統(tǒng)有序地運轉(zhuǎn)起來，實現(xiàn)突發(fā)事件信息實時分析、應(yīng)急指揮和信息上傳下達(dá)等功能，就需要開發(fā)一個核心控制服務(wù)器把各種模塊連接起來，使之成為集成的整體。

2.3.2應(yīng)急會商子系統(tǒng)

應(yīng)急會商子系統(tǒng)通過政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺實現(xiàn)突發(fā)事件信息共享與傳遞、災(zāi)情會商、災(zāi)后形勢判斷等功能。以視頻會議室的建設(shè)和環(huán)境媒介技術(shù)為依托，通過基礎(chǔ)信息處理及分析會商數(shù)據(jù)集成，提高會商分析能力，為政府應(yīng)急指揮決策和災(zāi)后恢復(fù)重建提供科學(xué)依據(jù)，把突發(fā)事件造成的損失降到最低。其主要功能有：(1)多源數(shù)據(jù)信息聯(lián)機處理；(2)日常信息分析處理；(3)多媒體會商演示；(4)預(yù)報信息產(chǎn)出；(5)網(wǎng)上預(yù)報信息檢索服務(wù)；(6)突發(fā)事件現(xiàn)場情況分析。

2.3.3突發(fā)事件預(yù)測子系統(tǒng)

突發(fā)事件預(yù)測子系統(tǒng)能夠根據(jù)事先獲取的信息資料，智能預(yù)測突發(fā)事件影響程度，為應(yīng)急對策與指揮子系統(tǒng)提供相關(guān)數(shù)據(jù)，給出相應(yīng)的應(yīng)急對策。其主要功能如下：(1)智能預(yù)測災(zāi)害影響程度，指出災(zāi)害處理的薄弱環(huán)節(jié)，提供應(yīng)急對策與指揮子系統(tǒng)相關(guān)數(shù)據(jù)；(2)具有查詢、統(tǒng)計、分析等功能，不僅能動態(tài)地進(jìn)行災(zāi)害預(yù)測、損失估計，還有方便的更新、擴充以及可視化等功能；(3)系統(tǒng)建立的災(zāi)害預(yù)測數(shù)據(jù)庫可為本地區(qū)的突發(fā)事件預(yù)防、救災(zāi)、恢復(fù)等工作服務(wù)。

2.3.4現(xiàn)場信息反饋子系統(tǒng)

災(zāi)害現(xiàn)場信息反饋子系統(tǒng)可建立突發(fā)事件現(xiàn)場情況分析及動態(tài)圖象采集系統(tǒng)，動態(tài)跟蹤、采集、分析現(xiàn)場災(zāi)情，跟蹤事件發(fā)展，動態(tài)反饋信息，修正災(zāi)害評估結(jié)果，為災(zāi)后趨勢判定提供實時數(shù)據(jù)。建立突發(fā)事件現(xiàn)場科學(xué)考察信息系統(tǒng)，獲取現(xiàn)場考察資料、破壞程度考察資料和次生災(zāi)害等信息。

2.3.5上傳和發(fā)布系統(tǒng)

上傳和發(fā)布系統(tǒng)將實時分析系統(tǒng)以及應(yīng)急指揮系統(tǒng)所產(chǎn)生的結(jié)果，及時準(zhǔn)確地上傳到主管部門。

上傳和發(fā)布系統(tǒng)可以自動完成，根據(jù)需要方便地生成各種報表，通過簡單的操作生成動態(tài)網(wǎng)頁，及時發(fā)送到互聯(lián)網(wǎng)上，有利于及時發(fā)布公眾希望了解的信息。該系統(tǒng)的設(shè)計突出程序的人性化，中心思想是建立一個統(tǒng)一的、集中的工作平臺。在這個平臺上，包含了操作人員要用到的所有程序、日程安排、消息提示等功能。

2.3.6應(yīng)急對策與指揮子系統(tǒng)

應(yīng)急對策與指揮子系統(tǒng)根據(jù)應(yīng)急會商的結(jié)果，預(yù)測子系統(tǒng)的運行結(jié)果，結(jié)合現(xiàn)場災(zāi)情的反饋情況，基于各類專題數(shù)據(jù)庫，應(yīng)用應(yīng)急對策與指揮模塊，給出應(yīng)急對策與指揮命令，并將指令信息和對策信息實時傳遞到核心服務(wù)器，由核心服務(wù)器將各方信息上傳下達(dá)，以使公共安全指揮中心能夠調(diào)用相應(yīng)的救援隊伍和應(yīng)急資源，實時地對救援工作進(jìn)行科學(xué)的指揮與實施。

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