楊國良

（華中師范大學中國農(nóng)村問題研究中心，湖北 430079）

曾被西方學者譽為“東方之花”的調(diào)解作為我國特色的解紛方式，已有數(shù)千年的歷史，這在解決民間糾紛和維護社會穩(wěn)定中發(fā)揮了重大的作用。隨著社會主義市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展和農(nóng)村各項改革的不斷深入，在有力推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，也帶來了各種社會問題和矛盾糾紛，人們的思想意識和權(quán)利觀念明顯增強，傳統(tǒng)的民間糾紛調(diào)解機制已經(jīng)不能有效滿足現(xiàn)代化的社會管理要求。不同歷史時期的政府權(quán)能是不一樣的，權(quán)能決定治理方式，相對應(yīng)，地方政府對基層社會則具有不同的治理模式，在社會轉(zhuǎn)型期，面對越來越多越來越紛繁復雜的矛盾糾紛，顯然，完全依靠司法訴訟的方式不僅是成本高昂的，而且也不符鄉(xiāng)村社會的實際情況。因此需要從傳統(tǒng)和民間中吸取智慧，適應(yīng)社會發(fā)展形勢的變化，在解決矛盾糾紛時把人民調(diào)解作為一種治理手段發(fā)揮作用，構(gòu)建一個以人民調(diào)解為主體的大格局糾紛解決機制。

一、基本理論和文獻綜述

（一）研究綜述

調(diào)解作為解決我國社會矛盾糾紛的一種傳統(tǒng)方式，在保障社會的和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮了不可替代的作用，它也是一項具有中國特色的糾紛解決方式。國內(nèi)外眾多學者以多種學科知識為背景，選擇不同的視角對“調(diào)解”進行分析和研究。例如蘇力從社會調(diào)查入手，以制度功能主義、法律經(jīng)濟學分析方法、“語境論”為三大分析工具，對民間糾紛進行實證分析，試圖設(shè)身處地理解具體的法律運作機制的歷史正當性和合理性；趙旭東等傾向于對一個小村莊的歷史進行調(diào)查，對村莊中發(fā)生的糾紛進行重述，觀察各類糾紛的消化過程，進而研究其糾紛解決機制；黃宗智從司法檔案入手，著力于展示法律制度和調(diào)解機制究竟是如何運作和實踐的；梁治平主要從典籍入手，進行歷史性分析，從法律文化的角度對民間糾紛調(diào)解進行闡釋；田成有等雖然在關(guān)注實證調(diào)查分析的同時，更熱衷于在“國家—社會”的分析框架下對民間糾紛調(diào)解制度進行整體上的理論闡述；而強世功、趙曉力則運用“事件—關(guān)系”的分析路徑，這種分析通過對調(diào)解案件的細致描述和對權(quán)力關(guān)系的分析，特定的調(diào)解事件被置于權(quán)力關(guān)系之中，所謂“情、理、法”的調(diào)解模式就是在這種特定的權(quán)力關(guān)系之中，通過不同的權(quán)力技術(shù)和策略對不同權(quán)力資源的運用所體現(xiàn)出的一種效果，而調(diào)解則是作為一種治理手段發(fā)揮作用。以上研究成果，在具備理論和實踐意義的同時，也存在不少缺陷。有的學者對民間糾紛調(diào)解的復雜性和多樣性缺乏全面的認識，在沒有開展系統(tǒng)的調(diào)查和個案研究之前，對調(diào)解類型的研究不夠深入，容易以偏概全。學術(shù)的發(fā)展需要細致的分別研究，筆者在對湖北某鎮(zhèn)的糾紛調(diào)解進行實證觀察的基礎(chǔ)上，試圖在新的視角下對糾紛調(diào)解中的人民調(diào)解模式進行深入分析和完善研究。探討如何拓展農(nóng)村人民調(diào)解的機能，優(yōu)化糾紛調(diào)解機制，提高地方政府治理下公共服務(wù)的供給能力。

（二）理論基礎(chǔ)

當代“治理”（governance）概念及其治理理論被作為一種闡釋現(xiàn)代社會、政治秩序與結(jié)構(gòu)變化，分析現(xiàn)代政治、行政權(quán)力構(gòu)架，闡述公共政策體系特征的分析框架和思想體系。研究者對治理概念界定的方式和范圍是不同的，對治理使用與闡述的角度和重點也有所差異，但是治理本身所具有的核心要件是為所公認的。研究者還從“治理”理念中引伸出“善治”（good governance）的目標，“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，實際上是國家權(quán)力向社會回歸，還政于民的過程。善治的本質(zhì)就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)?！鄙浦蔚膶崿F(xiàn)有賴于民眾對公共事務(wù)積極主動的參與，而“善治”的要求與我國建立公共服務(wù)型政府的目標是吻合的。

糾紛調(diào)解與地方政府的治理有著密切的聯(lián)系，是地方治理的重要內(nèi)容。本文把糾紛調(diào)解作為地方治理的有機組成部分，在公共服務(wù)的視野下探討人民調(diào)解機制對地方治理績效及地方政府善治所起到的積極作用，把糾紛調(diào)解定位在地方公共服務(wù)的層面上去思考。完善公共服務(wù)的供給機制，必然要注重發(fā)揮公眾在地方治理中的作用，提高地方應(yīng)對和解決本地公共問題的能力。具體到社會矛盾糾紛調(diào)解這個層面上，推動鄉(xiāng)村人民調(diào)解主體的多元化，以提供更為有效全面的公共服務(wù)是基層政府應(yīng)有的責任，這既是地方治理實踐采用的策略工具，也是地方治理孜孜追求的善治目標，這種多元化的參與越廣泛就會越有利于形成更為合理的地方治理結(jié)構(gòu)。同時，還有助于培養(yǎng)和維系基層群體的凝聚力，不斷豐富基層民主的內(nèi)容和形式，減小政府與社會由于缺乏溝通而產(chǎn)生治理空白的可能性，促進鄉(xiāng)土社會自治的成熟和民主社會的發(fā)展。

二、農(nóng)村人民調(diào)解的實踐運作

（一）個案地概況

作為省級文明鎮(zhèn)的H鎮(zhèn)地處鄂南城郊結(jié)合部，全鎮(zhèn)版圖面積117平方公里，下轄10個村民委員會，2個居民委員會，228個村民小組，現(xiàn)有人口5.6萬人，8569戶，其中集鎮(zhèn)面積4.6平方公里，集鎮(zhèn)人員23000人，鎮(zhèn)直部門13個，一個工業(yè)園區(qū)，全鎮(zhèn)共有20個治安責任區(qū)，12個治保會。H鎮(zhèn)經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型和社會的變革，必然會涉及到其轄區(qū)內(nèi)各階層利益的重新配置，同時，由于人們思想觀念的轉(zhuǎn)變以及心理期望值的差異，由此所引發(fā)的社會矛盾糾紛也逐年增多。

（二）民間糾紛及人民調(diào)解的運作

H鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的加快，使得各種利益關(guān)系調(diào)整彰顯，農(nóng)村矛盾糾紛也呈現(xiàn)出多樣化和復雜化的趨勢。農(nóng)村主要矛盾由過去鄰里、婚姻、家庭矛盾等簡單矛盾轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟往來中的合同矛盾、歷史遺留的宅基地矛盾、工傷補償矛盾、勞動糾紛矛盾、土地承包矛盾、征地拆遷補償矛盾、農(nóng)民對村務(wù)管理不滿造成的矛盾等；糾紛的主體由公民與公民之間轉(zhuǎn)化為公民與經(jīng)濟組織、與基層干部、與基層政府及管理部門。H鎮(zhèn)特殊的地理交通位置以及經(jīng)濟建設(shè)過程中生長出的糾紛也越來越多，形式也越來越典型（如表1所示）。

從表1可以看出，土地承包、征地拆遷、鄰里、宅基地、婚姻家庭糾紛占了民間糾紛中的絕大部分，尤其是土地承包和征地拆遷糾紛還有上漲的勢頭，不過，經(jīng)過近些年努力，H鎮(zhèn)在充分發(fā)揮人民調(diào)解機能的同時初步建立起多元化的大格局矛盾糾紛調(diào)處機制，有力預防和減少了各類民間矛盾糾紛的發(fā)生，有效地解決了經(jīng)濟社會發(fā)展中的各類矛盾糾紛。據(jù)統(tǒng)計，H鎮(zhèn)2008年民間糾紛調(diào)解率為100%，成功調(diào)解率為96%。

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作為H鎮(zhèn)本土化的民間糾紛調(diào)解方式主要有人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解，這三種調(diào)解性質(zhì)不同，分別有各自的調(diào)解程序和方式，但是最主要的還是人民調(diào)解，調(diào)查顯示，H鎮(zhèn)60%以上的民間糾紛均把人民調(diào)解作為首選的解決方式，此外，還存在三者優(yōu)勢互補、相互銜接的整合調(diào)解方式。所謂人民調(diào)解，就是指群眾性自治組織人民調(diào)解委員會的調(diào)解?！八怯扇嗣裾{(diào)解委員會出面主持所轄區(qū)內(nèi)解紛關(guān)系當事人，依照國家法律、政策、和社會主義的道德習俗，針對糾紛問題，在弄清事實的基礎(chǔ)上，評斷是非曲直，并對糾紛關(guān)系雙方當事人進行耐心細致的說服勸導，教育糾紛關(guān)系當事人互相諒解，消除隔閡，協(xié)商解決糾紛的活動?！盚鎮(zhèn)的民間糾紛調(diào)解主要由人民調(diào)解委員會承擔，調(diào)解委員會在鎮(zhèn)社會矛盾糾紛調(diào)處中心和綜治維穩(wěn)中心的指導下針對全鎮(zhèn)范圍內(nèi)的民間矛盾糾紛進行調(diào)處。各類矛盾糾紛按照“小事不出村（居）民小組，大事不出村（社區(qū)），難事不出鎮(zhèn)”的原則，對各類糾紛進行歸口分類，屬于人民調(diào)解工作范疇的矛盾糾紛，歸口到司法所，或由司法所分流到所屬村、社區(qū)及組（治安中心戶）人民調(diào)解組織調(diào)處；對于人民調(diào)解不成的又屬于行政調(diào)解或司法調(diào)解范圍的矛盾糾紛，由中心分流到有關(guān)行政部門或法庭調(diào)處。

農(nóng)村人民調(diào)解在解決本土民間糾紛過程中發(fā)揮著不可替代的作用，而普通百姓之間解決糾紛也更偏好于選擇人民調(diào)解的方式。一方面，鄉(xiāng)土社會基本上是自治和禮治的，大量的矛盾糾紛都是按照民間習俗或規(guī)范來解決，告狀、興訟等解決方式不但成本高，而且未必能有公正的結(jié)果，因此在一定程度上造成了百姓“不到萬不得已，不對簿公堂”的心理。從而，調(diào)解這種非訴訟的糾紛解決方式深深扎根在底層老百姓中間。

（三）人民調(diào)解的結(jié)構(gòu)與形式

作為H鎮(zhèn)民間糾紛首選和主要訴求方式的人民調(diào)解，在鎮(zhèn)、村、組三級都建立了具有群眾自治組織性質(zhì)的人民調(diào)解委員會。它是維護社會穩(wěn)定的第一道防線，同時也是糾紛調(diào)解最主要的主體，這種群眾性自我組織調(diào)解的形式所占比例達到一半以上。具體情況見表2、表3。

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結(jié)合表2和表3，橫向觀察可以看出，村民調(diào)委會占總數(shù)的近70%，它貼近群眾，基礎(chǔ)廣泛，數(shù)量龐大，是人民調(diào)解組織的基本形式，這表明H鎮(zhèn)的民間糾紛主要消化在基層，形成了以屬地調(diào)解為主，廠企調(diào)節(jié)為輔的基層調(diào)解格局?？v向觀察可以看出，在村、社區(qū)調(diào)委會的上面有鎮(zhèn)調(diào)委會，下面有以組（聯(lián)組）、小區(qū)（樓院）為單位的調(diào)解小組和調(diào)解信息員，形成了橫向到邊，縱向到底的三級調(diào)解主體參與網(wǎng)絡(luò)。具體看，在鎮(zhèn)一級成立了一個人民調(diào)解委員會，鎮(zhèn)黨委書記是主任，分管政法工作的鎮(zhèn)領(lǐng)導是副主任，派出所、司法所和法庭，信訪、民政、教育、財政等相關(guān)部門的負責人都是調(diào)解委員會的成員。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又向社會聘請了首席人民調(diào)解員，其中主要是一些熱愛人民調(diào)解工作的退休的鄉(xiāng)村老黨員、老干部、老教師等。在全鎮(zhèn)12個村、社區(qū)一級的村委會和居委會下面設(shè)立4-5人組成調(diào)解委員會，村委會成員兼任調(diào)解主任，調(diào)解委員由群眾民主推選或者選聘；在廠礦企業(yè)也設(shè)立的有2兩個調(diào)委會，主要由企業(yè)的安保人員組成。在村和社區(qū)下面分別以生產(chǎn)組、小區(qū)（樓院）為單位設(shè)立治安調(diào)解中心戶長，一般都組長兼任，在社區(qū)稱為社會事務(wù)協(xié)管員，實行“以房管人”的調(diào)解機制。

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通過表4可以看出，全鎮(zhèn)共有人民調(diào)解員135人。從來源上看，主要是生產(chǎn)組和小區(qū)，鄉(xiāng)村干部和社會志愿人員；從學歷構(gòu)成上看，初中及以下文化程度比例占74%，這個部分主要是村組兩級的調(diào)解人員，文化水平偏低；從年齡分布上看，40歲以上所占比例達81%，調(diào)解員年齡偏大是很明顯的事實。為改進調(diào)解隊伍，除了向社會聘請懂法律、有專長的人員擔任調(diào)解員，同時主要對村、社區(qū)層面的調(diào)解員一年進行正規(guī)培訓兩到三次，以提高調(diào)解員的文化水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)。

三、農(nóng)村人民調(diào)解的效力與限度

（一）H鎮(zhèn)人民調(diào)解的效力和影響

1.成本低廉。在對H鎮(zhèn)的調(diào)查中顯示，普通村民更偏愛或者說首要考慮的是找雙方都信任的人主持調(diào)解，不到萬不得已不訴諸法庭。法庭訴訟不但要支付律師費、訴訟費、路費，還要經(jīng)歷繁冗的固定程序和長久的時間，這對于一般民眾特別是家住偏遠地區(qū)的農(nóng)民而言，成本是高昂的。而運用人民調(diào)解，在這個過程當中，當事人對于糾紛調(diào)解的程序可以得到控制，并且能夠充分發(fā)揮自身的主觀能動性，為尋求和解，他們往往都愿意相互妥協(xié)和折中，同時通過糾紛調(diào)解人促進當事人達成合意，這樣幾乎不需要耗費多少成本，就可以解決糾紛。

2.方式靈活和形式多樣。人民調(diào)解具有很強的靈活性，使其對于糾紛的化解具有很強的適應(yīng)性，從而使糾紛得到最為徹底的解決。通常情況下，所謂的調(diào)解規(guī)則更多運用的是民眾熟悉的并且是約定俗成的民間法則，所以不具備法律約束力，當事人和調(diào)解人可以約定采用，也可以對其進行適當改進。這樣就可以根據(jù)不同的糾紛案件采取不同的處理方式，調(diào)解者可以書面調(diào)解，也可以面對面調(diào)解，還可以多種方式并行；所以說不存在固定的模式，這種靈活性造就了很高的糾紛化解率。H鎮(zhèn)的實踐和經(jīng)驗也表明，糾紛由當事人自己選擇解決時，達成的效果也會相對滿意的多。

3.維系當事人的社會關(guān)系。人民調(diào)解一般實行的是不公開原則，在民事糾紛案件中，這是一種溫和的、協(xié)作的糾紛化解方式，當事人以化解糾紛為最高準則，彼此不會過于刻板而撕破臉皮，不會過分糾纏當事人的錯與對，而是更加關(guān)注糾紛解決合意的達成。因此，運用人民調(diào)解在解決糾紛之后，當事人的顏面并未因糾紛解決的過程而喪失，能夠繼續(xù)維持以往的各種人際社會關(guān)系，這種方式能夠更好地滿足民眾的要求，更適合鄉(xiāng)土社會的實際。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過與人民調(diào)解主體的互動，自覺踐行親民、愛民、助民的執(zhí)政為民理念，使大量的民間糾紛和不穩(wěn)定因素化解在基層和萌芽狀態(tài)，有助于培養(yǎng)人民群眾通過合法渠道表達利益訴求的價值理念和行為習慣，減少和避免言行偏激和沖突事件的發(fā)生，維護鄉(xiāng)土社會正常的政治生活和社會發(fā)展秩序，這對于降低和節(jié)約鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理成本也具有很大的現(xiàn)實意義。與此同時，人民調(diào)解這種解紛機制，在平等協(xié)商、自愿解決的基礎(chǔ)上，有助于基層群眾自我教育、自我管理和自我服務(wù)，對推動基層民主政治建設(shè)和實現(xiàn)人民群眾當家做主具有深遠的影響。

（二）H鎮(zhèn)人民調(diào)解機制的限度

1.自治性解紛機制的缺乏。我國《憲法》、《村委會組織法》和《人民調(diào)解委員會組織條例》等法律法規(guī)分別從不同角度對人民調(diào)解委員會及調(diào)解工作機制作了較為相關(guān)規(guī)定，人民調(diào)解也被視為一項基層群眾的自治活動，比較偏民間色彩，不具有國家行政權(quán)力的屬性，而是社會自律和社會主義直接民主的體現(xiàn)。但是從目前鎮(zhèn)村各級糾紛調(diào)解參與主體的組織體系上可以看出，其實際運作方式和程序已經(jīng)超出了憲法和法律規(guī)定農(nóng)村人民調(diào)解組織作為“自治組織”的法律地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對人民調(diào)解的行政化干預和定位，在短期內(nèi)或許對民間糾紛的調(diào)解不會造成根本的影響，但是從長遠看，附屬行政化本身所具備的不利因素將限制人民調(diào)解機制的發(fā)展，它增大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理成本，民間糾紛的突發(fā)性和廣泛性使政府的管理包袱越來越大，最終會不堪重負，這種大政府小社會的行政管理模式，與轉(zhuǎn)型期的政府職能不相適應(yīng)。伴隨農(nóng)村改革和市場經(jīng)濟的發(fā)展，基層民眾的法律水平和自治意識將會不斷提高，最終會影響民眾對自治性調(diào)解組織的信任度。

2.調(diào)解機能的有序性不足。一是調(diào)解制度供給短缺，常常使基層解紛缺乏權(quán)威依據(jù)。國家對于人民調(diào)解的制度性規(guī)定比較早，比較老，有些已經(jīng)不能適應(yīng)基層農(nóng)村社會的實際情況，這樣在具體的糾紛調(diào)解過程中，一旦沒有這種制度上的依靠，一方面可能會造成解紛效果的不理想，另一方面則會使這種調(diào)解缺乏權(quán)威性，這都會給調(diào)解主體造成執(zhí)行上的難度。二是經(jīng)費保障力度不夠，在一定程度制約了調(diào)解主體的積極性。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，H鎮(zhèn)下屬村的治調(diào)主任由鎮(zhèn)黨委政府根據(jù)對其績效的考核進行評級打分，前些年一個月最高的調(diào)解補助是500塊錢，但是出于某種原因，鎮(zhèn)政府在2008年取消了這項補助。此外，調(diào)解事務(wù)所需要的通訊費、交通費等必要開支，都要靠自己解決，缺乏上級政府的有力支持，在一定程度上會制約調(diào)解績效和調(diào)解參與人員的積極性。

3.調(diào)解主體的專業(yè)素質(zhì)有待提高。調(diào)查表明，村組的主要調(diào)解人員一般由村干部和生產(chǎn)組干部兼任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面還有一些聘用的離退休老人。全鎮(zhèn)100多名調(diào)解員，40歲以上所占比例達81%，調(diào)解員年齡偏大是很明顯的事實；初中及以下文化程度比例占74%，文化水平偏低，有些調(diào)解員對國家法律了解較少，缺乏專業(yè)訓練，法律業(yè)務(wù)水平較低，這將對調(diào)解過程的合法性帶來不確定。部分調(diào)解員由于受不良風氣的影響也存在服務(wù)意識淡化，觀念保守等現(xiàn)象，有的對群眾中發(fā)生的糾紛能拖則拖，能躲則躲，也不向上報告。還有一些調(diào)解員尤其是年齡比較高的，習慣按照老的思路，憑借資格、威望進行“和稀泥”式的調(diào)解，而遇到解決不了糾紛，就會產(chǎn)生那種“誰不聽就處理誰”的老觀念，導致一些本來較好解決的糾紛越調(diào)越復雜。調(diào)解方法上簡單，缺乏創(chuàng)新，一小部分調(diào)解員的政策水平和工作方法沒有隨著群眾自我意識的增強而增強，不善于運用法律、政策對群眾做過細的、富有說服力的思想工作，往往采用簡單粗暴的方式來代替調(diào)解，這必然會影響調(diào)解的公正合法性和效力。

四、思考與構(gòu)想

針對農(nóng)村人民調(diào)解機制運作過程中的限度和不足，思考如何優(yōu)化人民調(diào)解機制就顯得十分必要。在此，筆者主要從自治權(quán)威的樹立、調(diào)解主體的素質(zhì)培養(yǎng)、調(diào)解方式的銜接及其規(guī)范、調(diào)解體系的資金支持四個方面著手分析，以提供若干構(gòu)想。

（一）基層民主自治型權(quán)威的樹立

在前面的分析中，我們可以看出，在民間糾紛調(diào)解的實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入和指導基層調(diào)解組織的運作始終存在著，作為政治上的權(quán)威有其存在的必要性，但是隨著糾紛發(fā)展的多樣化和復雜化，糾紛調(diào)解訴求的多元化，需要摒棄“政府包辦一切”的慣性思維，將解紛權(quán)力回歸社會，還原人民調(diào)解組織的自治性本質(zhì)，去除其行政化色彩，積極推動群眾自治權(quán)威的樹立。調(diào)解委員會作為基層群眾性自治組織，它的調(diào)解就是人民直接管理國家和社會事務(wù)，實現(xiàn)當家做主權(quán)力的具體形式之一。具體而言，人民有組織地運用社會力量，對社會矛盾糾紛進行主動干預，實現(xiàn)群眾自我教育、自我管理和自我解決糾紛的一種好形式，是我國一項重要的社會主義民主制度，處于直接民主的地位。所以要在堅持基層自治的大前提下，不斷樹立群眾調(diào)解組織的民主權(quán)威，首先要規(guī)范調(diào)解組織組成人員的產(chǎn)生機制，即調(diào)解人員要通過基層群眾民主選舉產(chǎn)生，這樣才能保證調(diào)解人員的素質(zhì)能力得到群眾公認，同時其行為也會主動接受群眾監(jiān)督，這也就自動生成了調(diào)解人員的權(quán)威來源，保證了群眾調(diào)解自治組織的權(quán)威性和公信力。

（二）調(diào)解主體的培育及其素質(zhì)的培養(yǎng)

在社會轉(zhuǎn)型時期，針對新興矛盾糾紛增多的情況，人民群眾自我調(diào)解的領(lǐng)域不斷擴大，還存在著一些新調(diào)解主體，不少農(nóng)村、廠礦、企事業(yè)、行業(yè)、集鎮(zhèn)都創(chuàng)造出一些各具特色的且有適應(yīng)本地實際的調(diào)解組織形式，如集貿(mào)市場調(diào)解委員會、廠企調(diào)解委員會、流動人口調(diào)解委員會、行業(yè)調(diào)解委員會、物業(yè)調(diào)解委員會，這些群眾自治性調(diào)解組織針對本領(lǐng)域本行業(yè)內(nèi)部的矛盾糾紛進行調(diào)解，是人民調(diào)解組織形式的重要補充和擴展。還可以在某個特定時期針對某些頻發(fā)性的糾紛如征地拆遷、國企改革、拖欠農(nóng)民工工資等糾紛，成立臨時專項調(diào)解委員會。此外，鑒于糾紛發(fā)生的涉及地域不斷擴大化，可以在轄區(qū)與轄區(qū)之間、單位與單位之間、行業(yè)與行業(yè)之間建立各種形式的聯(lián)合調(diào)解組織，所有這些具有自治性質(zhì)的人民調(diào)解組織可以保證調(diào)解主體網(wǎng)絡(luò)能夠遍及城鄉(xiāng)，普及到各個角落，在解決結(jié)合部地區(qū)的民間糾紛中都起到重要的作用。在調(diào)解人員方面，除了通過基層選舉產(chǎn)生的調(diào)解員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村、社區(qū)的調(diào)解組織還可以聘請村莊和社區(qū)內(nèi)部的一些老黨員、老干部、老模范、老教師、老復退軍人等“五老”力量和一些法律志愿者、志愿調(diào)解員，使他們承擔起互助互濟、民間糾紛調(diào)解方面的任務(wù)。

在建立多元化的調(diào)解主體之后，調(diào)解隊伍和人員的素質(zhì)就成為必須考慮的事情，調(diào)解人員的素質(zhì)將會直接影響到調(diào)解工作的績效水平。調(diào)解人員的素質(zhì)包括政治和業(yè)務(wù)兩個方面的要求，首先在選舉或選撥鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村、社區(qū)人民調(diào)解員時就要注重把那些思想進步，熱愛調(diào)解工作、為人正直、辦事公道、遵紀守法在群眾中有威信，并有有一定政策水平和法律文化知識的人選進人民調(diào)解組織。其二，可以通過多種業(yè)務(wù)培訓，逐漸提高調(diào)解人員的專業(yè)化素質(zhì)，比如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，每月定期召開一次調(diào)解主要人員例會；在村和社區(qū)一級每月召開一次調(diào)解小組或調(diào)解人員會議，學習法律政策、交流工作經(jīng)驗，對遇到的疑難糾紛共同討論對策。同時還可以實施集中的專業(yè)培訓，可以在縣一級更大的范圍內(nèi)實施，對轄區(qū)內(nèi)全體村級調(diào)解主任每年舉辦1-2次專業(yè)培訓，相互之間取長補短，共同提高。

（三）調(diào)解方式的銜接及其規(guī)范

一是程序上的銜接?；鶎臃ㄍッ鎸σ恍┪唇?jīng)人民調(diào)解組織自我調(diào)解的家事案件、輕度損害賠償案件以及鄰里糾紛等一般民事糾紛，當事人訴求于司法起訴的，應(yīng)主動向其宣傳人民調(diào)解的優(yōu)勢，規(guī)勸當事人首先選擇人民調(diào)解的方式進行化解，一旦當事人同意接受人民調(diào)解組織調(diào)解的，法庭可將糾紛案件轉(zhuǎn)移到糾紛所在轄區(qū)的調(diào)解委員會進行調(diào)解。人民調(diào)解未能達成協(xié)議的，法庭可以進行庭前調(diào)解，在這個過程中，人民調(diào)解員可以參與其中，從而有效地保證人民調(diào)解與司法調(diào)解的銜接。二是資源上的銜接。組織和吸收社會上有專業(yè)知識和經(jīng)驗優(yōu)勢的民眾參與調(diào)解，實現(xiàn)各種調(diào)解機制的社會化。比如，在人民調(diào)解中，充分發(fā)揮司法機關(guān)、行政部門在法律、法規(guī)、政策方面的優(yōu)勢，邀請經(jīng)驗豐富、業(yè)務(wù)水平高的法官和行政部門的人員參與和指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村、社區(qū)的人民調(diào)解。三是效力上的銜接。前面筆者曾分析指出，人民調(diào)解協(xié)議沒有法律執(zhí)行力，只具備民事合同的性質(zhì)。經(jīng)人民調(diào)解組織調(diào)解，一旦糾紛雙方當事人達成協(xié)議之后，就牽涉到一個執(zhí)行效力問題，所以需要通過法院的審查與確認，經(jīng)過人民調(diào)解委員會出具人民調(diào)解協(xié)議書，協(xié)議經(jīng)過當事人申請，可由法院審查確認后賦予強制執(zhí)行力。

（四）調(diào)解體系的財力投入

人民調(diào)解委員會組織條例雖然規(guī)定，其工作經(jīng)費和補助經(jīng)費由村、居民委員會解決。但是經(jīng)農(nóng)村稅費改革之后，村級基本不存在財政來源。國家財政應(yīng)在這方面給予支持，把民調(diào)經(jīng)費納入各級財政預算，縣區(qū)一級政府和司法行政部門采取以錢養(yǎng)事的形式，每年根據(jù)情況撥出不等數(shù)額的經(jīng)費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、社區(qū)可以通過多種渠道籌集資金建立民調(diào)專項基金帳戶，專門落實調(diào)解員的必要開支、報酬待遇以及人身保險等問題；還可以通過基層法律服務(wù)機構(gòu)集資資助，轄區(qū)內(nèi)廠礦企業(yè)予以贊助等方式嘗試解決。2004年上海長寧區(qū)江蘇路街道辦事處以政府購買服務(wù)的方式，與“人民調(diào)解李琴工作室”簽訂協(xié)議，每年出資12萬元為轄區(qū)內(nèi)居民購買專業(yè)化的民間糾紛調(diào)解服務(wù)，由其承擔街道四成的一般糾紛和九成疑難糾紛的調(diào)解且成功率達95%以上。這種方式?jīng)]有改變?nèi)嗣裾{(diào)解的群眾性和自治性，也沒有采取政府直接的財政撥款方式，而是通過出資購買，積極利用社會化資源，鼓勵群眾性組織在民間糾紛調(diào)解中積極發(fā)揮作用，保證了人民調(diào)解組織的中立性和非官方性，這一做法對于有效解決基層民調(diào)經(jīng)費有著積極的借鑒意義。對于調(diào)解人員勞動報酬的支付方式不必統(tǒng)一，可以采取承包責任制，把報酬與工作績效、工作效率有機結(jié)合起來；還可以在落實正常補貼的同時，進行優(yōu)秀調(diào)解員的評比表彰，按照層次分類進行精神和物質(zhì)獎勵。這些方式對于合理有效的解決民調(diào)工作經(jīng)費和調(diào)解員的勞動報酬問題都將起到一定的積極作用。

〔1〕 強世功.調(diào)解、法制與現(xiàn)代性：中國調(diào)解制度研究[M].北京：中國法制出版社，2001.

〔2〕 王敬堯.參與式治理：中國社區(qū)建設(shè)實證研究[M].北京：中國社會科學出版社，2006.

〔3〕 劉志濤.人民調(diào)解實用大全[M].長春：吉林人民出版社，1990.

〔4〕 嚴軍興.多元化農(nóng)村糾紛處理機制研究[M].北京：法律出版社，2008.

〔5〕 高洪賓.民事調(diào)解的理論與事務(wù)研究[M].北京：人民法院出版社，2006.

〔6〕 趙磊.政府出資購買人民調(diào)解[J].方圓，2004（7）.