王國輝

（遼寧師范大學教育學院，遼寧 大連 116029）

剛剛公布的《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》提出要建立“現(xiàn)代大學制度”，這切中了大學行政化、功利化弊端的要害，因為“去行政化”的基礎就是建立現(xiàn)代大學制度。關于現(xiàn)代大學制度，我們知道，其秉承的是柏林大學的自由辦學理念。經過長期的發(fā)展，現(xiàn)代大學制度已基本定型，可以簡單地將它概括為大學自治、學術自由、教授治校等核心內容?，F(xiàn)代大學制度作為人類文明的共同成果，如同現(xiàn)代企業(yè)制度一樣，是一種非常成熟的制度，為世界各國所共享，可以說具有一種普世價值。2007年，世界經濟合作組織(OECD)專家組在訪問中國的考察報告中稱“世界其他國家的經驗顯示，要成為世界一流大學，學校就必須享有一定程度的自治……這是因為只有自治的機構才會鼓勵創(chuàng)新、欣賞魅力、回應需求，而只有具備了這些因素才能成就世界級的大學?！盵1]這也就告訴我們，當前我國高等教育改革最重要的任務，就是重建以大學自治、學術自由、教授治校等為特征的現(xiàn)代大學制度。而我們目前重新煥發(fā)中國大學的精神活力和創(chuàng)造力，解決大學的行政化和官僚化問題，就不能回避大學“自治”這個理念。只有真正地實現(xiàn)大學“自治”，才能夠解決大學的內外部關系，即大學的外部干涉問題及保障大學能夠獨立地處理內部事務。西方現(xiàn)代大學之所以能夠“無行政化”，法律確認的大學自治是最基本的前提，沒有大學自治，就談不上學術自由和教授治校。同屬東方文化圈的中國和日本，雖然在大學的發(fā)展和辦學體制方面有所區(qū)別，但日本學習和借鑒西方大學“自治”經驗并使其與本國實際相結合，這方面是值得關注的。也正因此，本文通過對現(xiàn)代日本國立大學“自治”及其組織管理體制改革加以探討，以求在揭示現(xiàn)代日本國立大學“自治”理念和制度特征的同時，為建構中國特色的現(xiàn)代大學制度提供某種借鑒。

一、戰(zhàn)后《學校教育法》的頒布與現(xiàn)代日本大學“教授會自治”體制的確立

大學自治一般是指大學不受外部政治、行政權力所左右，自主地進行教學與科研，或者能對其作出有效的法律制度保障。大學自治是一個歷史范疇，有其自身形成發(fā)展的歷史過程。在不同的歷史時代和不同的國家，它的含義也是不盡相同的。大學自治的內涵是由大學所處的歷史環(huán)境，即當時該國的具體行政體制、社會結構等因素所決定，它是大學在該歷史發(fā)展階段中所應有的價值概念，同時又經常反映著大學對實現(xiàn)這種價值的期待與要求[2]。因此，我們首先了解一下日本大學自治的歷史演變。

（一）戰(zhàn)前日本大學自治發(fā)展史

日本的“大學自治”從具體形態(tài)上說實際上就是教授會自治，即教授會決定本部門教師的人事任免和升遷。在學部內諸事務的管理和決策以及選舉產生學部長（各學院院長）和總長（校長）等方面具有決定權。1881年，日本政府在東京大學設了專職總長(始稱總理)和相當于現(xiàn)在評議會和學部教授會的校內管理機構——咨詢會。因此可以說，這時在日本的大學出現(xiàn)了要求自治的思想萌芽。但1886年日本政府公布的帝國大學令規(guī)定，在文部大臣監(jiān)督下設置總理帝國大學內務的總長和管理機構評議會 (在法律上這種評議會只不過是文部大臣及總長的咨詢機構而已)，且帝國大學的總長、評議會成員、教授等由文部大巨直接任命，大學無權過問。由于這種制度束縛了大學的發(fā)展，所以大學內外掀起要求自治之聲，評議會也要求能實際發(fā)揮出作為合議制的自治管理機構的職能，這樣就逐漸確立了評議會半數(shù)成員由教授選舉產生、分科大學的教授會以及講座制等制度。1893年日本政府公布帝國大學令改正案，第一次明文規(guī)定設立教授會，并授權其審議分科大學的“學科課程”“、學生考試”、“學位授予資格”等權力，評議會的權限也得到了相應的擴大。這是日本大學在當時日本帝國憲法下在法律制度上所能獲得的最大限度的自治權。但是，人事權仍然掌握在文部大臣手中，沒有下放給大學。直到1944年，法科大學教授會和文部大臣交換了備忘錄，確定了“在任免教官（教師）之際，總長和教授會協(xié)商是正當?shù)?，并不妨礙其職權的行使”。也就是說，日本近代大學在建立了37年之后，政府才承認了分科大學教授會任免教官的權限。不久，京都大學等帝國大學的總長、分科大學學長也都開始由選舉產生，并相繼作出了教官的任免要經過教授會審議的內部規(guī)定[3]。但是,二戰(zhàn)前很長一段時間內,日本的“大學自治”和學部（院系）教授會的存在并沒有明確的法律依據(jù)“,大學自治”還僅是一個大學管理的習慣制度而已。

（二）《學校教育法》的頒布與日本大學“教授會自治”的確立

戰(zhàn)后日本在美國教育使節(jié)團的指導下，1947年3月31日正式頒布實施了《學校教育法》，它是關于學校制度方面的根本法律，當然也為建立戰(zhàn)后日本高等教育的新制度奠定了法律基礎。特別是《學校教育法》第52條規(guī)定，“大學作為學術中心，目的在于教授廣博知識的同時，要深入教授和研究專門學問和藝術，發(fā)展受教育者才智、道德以及應用能力”。[4]從此規(guī)定可以看出，作為“學術中心”的大學，主要是進行學問研究和知識傳授，而其“學術中心”的活動主體是教授，為保證教授能夠不受國家的政治觀點、政府政治利益的影響，獨立進行學問研究，進而作為教育管理民主化的重要一環(huán)，《學校教育法》明文規(guī)定，大學都必須將教授會作為必設機構，并授權其“審議重要事項”。同時規(guī)定“教授會的組織可以加入副教授及其他工作人員”。由此，教授會在法律的保障下，名符其實地成了戰(zhàn)后日本大學經營管理的核心機構，并且基于法律給予的地位和權限，有效地推動了大學研究和教育的發(fā)展。

另依據(jù)學校教育法的規(guī)定，教授會是審議機構，有關學校重要事項的審議，必須首先由教授會審議。教授會的權限除了“審議重要事項”外，依據(jù)《學校教育法施行規(guī)則》第67條規(guī)定，“學生入學、退學、轉學、留學、休學、升學和畢業(yè)，經教授會審議之后，由校長決定”。同時有關學科、講座等教育課程的編排，學院附屬的研究設施的廢除等管理機構組織事項也由教授會審議。另外，還有教師錄取、升任，院長的選拔錄用，院長、教師工作成績的評定及視其結果給予相應待遇、措施，教師的審查處分，以及校長、院長、教師的停職期限，校長、院長的任期，教師的退休必須通過教授會的審議才能決定[5]。鑒于大學的管理是自律運作，需要“大學自治”才能體現(xiàn)學術自由。因此可以說，《學校教育法》的制定為戰(zhàn)后日本大學教授會的自治提供了法律依據(jù)，而教授會自治在某種程度上又保障了學術自由這一理念的實現(xiàn)。這在日本大學管理制度上具有十分重要的歷史意義。

（三）“教授會自治”下的日本國立大學組織管理體制在大學法人化改革前，就其與國家和文部省的關系而言，日本國立大學的組織管理體制是由政府任命的校長負責制。日本國立大學由中央政府設置和管理，國立大學的經費也由國家支出，文部科學省掌握著國立大學的經費、人事以及其他重要事項的決定權，其對大學日常管理事務的行政干預是比較常見的。因此，大學校長的權力由于受到文部科學省的制約而非常有限。

就大學校內組織管理體制（如圖1所示）而言，日本國立大學的校長由評議會或教授會提名，并經文部省任命，主持學校的行政事務。在校長下面設置評議會和教授會兩個主要機構，前者由大學校長、學部長、研究所所長、學部教授等人組成，協(xié)助校長制定規(guī)章，提出預算方案，審議校內重大事務；后者由教授、副教授和其他教學人員組成，負責處理校長主要涉及到學術和人事方面的重大事務。應該特別指出的是，因為大學的自治管理被公認為確保學術研究及教育的自主性，而研究和教育又是以學部為中心進行的，所以教授會的意見是起決定性作用的。其擁有所在學部的預算分配、新任教官的遴選、所在學部教官的升遷、課程設置、學位頒發(fā)等權力。評議會的作用基于教授會來決定，以協(xié)調、統(tǒng)一各學部、教授會及學校各部門意見，作出學校一級的決定，并對教授會管理權限之外的管理事項作出決定。在集中、協(xié)調全校意見過程中，評議會有權提議教授會對自己的決定進行再議，但教授會也有權否定評議會的有關決定。日本國立大學的內部管理與運作在很大程度上依靠各學部的教授會執(zhí)行。這樣一來，校長就處于一種上有文部省下有教授會的制約，校長很難按照自己的意愿對大學實施管理的狀況。

圖1 法人化改革前日本國立大學自治組織系統(tǒng)

二、《國立大學法人法》的頒布與“大學法人化”的確立

（一）《國立大學法人法》的概要

20世紀90年代以后，為了充分體現(xiàn)日本政府提出的“小政府”改革理念，通過法人化改革以實現(xiàn)國立大學與政府行政機構的分離、強化大學財政自主性以及教職員工身份的非公務員化，成為日本政府急需解決的政策性課題。其目的就是在政府的主導下，將國立大學納入以“市場與競爭”為基礎的、新的“開放體系”社會秩序中，通過提高國立大學運作的合理化與效率化，來實現(xiàn)公共財政的減負[6]。正是在這種背景下，1999 年，日本國立大學獨立行政法人化問題被正式納入政府的議事議程。后經過長達近4年的爭議與論證，2003年7月國會通過《國立大學法人法案》，又于2003年10月正式頒布《國立大學法人法》，并規(guī)定從2004年4月開始日本國立大學法人進入具體實施階段。

國立大學法人制度的概要主要包括以下5點：每所大學都具有法人資格，以確保大學的自主經營；導入民間企業(yè)的管理方法、重視經營效益；引入校外人員參與大學法人的經營，并予以制度化；采用非公務員型的彈力人事制度；依靠第三者評價的事后評價方式形成競爭的環(huán)境，提高教育研究的質量等[7]。具體而言，第一，在組織業(yè)務方面確立以校長、學部長為中心的能動、靈活的運營體制；實現(xiàn)有校外有識之士和專家參加，向社會開放的運營系統(tǒng)；建立能充分發(fā)揮各大學個性和創(chuàng)意的有彈性的組織編制。第二，在人事制度方面建立彈性化的人事制度，教職員的身份由原來的公務員轉變?yōu)榉枪珓諉T；引進嚴格、公正的評價機制，對教職員工的業(yè)績進行評價；在工資制度中引入獎勵機制，以發(fā)揮每個教職員工的潛力；擴大教師的流動性，積極采用聘任制和公開選拔制，在廣闊范圍內錄用優(yōu)秀人才。第三，在目標、評價方面設定明確的理念和目標，發(fā)揚各大學的個性；通過第三者評價形成競爭的環(huán)境，提高教育研究的質量；確保將中期目標、中期計劃、年度計劃、評價結果等信息向社會公開、說明。第四，在財務審計制度方面根據(jù)第三者評價的結果分配運營費交付金等資源；有效發(fā)揮各大學獨自的方針、創(chuàng)意，建立有彈性的財務制度(運營費交付金不規(guī)定特別的用途，也可跨年使用)等；各大學要向社會公開、公布每年的財務狀況，確保社會對大學的信任等。

（二）“大學法人化”下的日本國立大學組織管理體制

日本國立大學法人化改革所強調的“大學自治”和國立大學傳統(tǒng)的“教授自治”不同。法人化改革所主張的“自治”是指強化以大學校長為核心的董事會對學校進行管理的權力，而不是傳統(tǒng)意義上的“教授自治”。為擴大以大學校長為核心的學校行政人員的管理權力，此次國立大學法人化改革對校內管理機制進行了很大的調整，如在學校層面上設置了總攬學校重要事務的“董事會”、負責與學校經營有關的“經營協(xié)議會”以及審議和教育研究有關的“教育研究評議會”。大學校長是這些機構的最高負責人，即董事會的董事長、經營協(xié)議會和教育研究評議會的會長等。而以往由各個學部部長以及教授代表所組成的、負責審議全校各重要事項的“評議會”現(xiàn)在則降格為只負責審議有關教學研究事項的“教育研究評議會”，已無權審議和決策與“學校經營”有關的事項。也就是說，通過國立大學法人化改革，日本國立大學的組織管理體制發(fā)生了變化。

就大學和政府及文部省的關系而言，在法人化改革以前，雖然國立大學有“教授會自治”的傳統(tǒng)，但由于其性質為國家行政機關，適用于行政機關的行政組織關系法規(guī)范，其管理是自上而下的行政管理模式，這就使國立大學和政府之間處于一種上下級的隸屬關系，日本國立大學長期處于政府的保護和控制之下，而法人化改革以后，《國立大學法人法》賦予了國立大學法人獨立的法人地位。大學與政府的上下級關系就發(fā)生了根本的轉變，大學由法律規(guī)定設置可以獨立的法人身份參與到市場競爭中。這樣就減少文部科學省對大學的干預，賦予了大學在資金、人事以及其他管理事務方面的自主決定權。在文部科學省規(guī)定的范圍內，大學可以根據(jù)自身的優(yōu)勢，自主決定發(fā)展方向和發(fā)展措施。

就大學內部管理體制而言，每個國立大學法人都將具體成立3個組織，即董事會、經營協(xié)議會、評議會，三者均為校級權力機構，且均由校長負責，校長還握有全校的人事大權。其中，董事會由監(jiān)事以外的董事組成。負責的事項包括經營和教學兩方面，主要是對中期目標、中期計劃、預算、決算等特別重要的事項進行表決。經營協(xié)議會由校外在大學經營方面的有識之士和校內經營方面的代表組成。負責審議財務會計、組織構成、教職工配置、工資、報酬等經營方面的事項。評議會由校內教學方面的代表組成。負責審議教育課程、教育研究組織、教員人事、學生身份等教育教學研究方面的事項。這就和原來的學部的教授會擁有決定所在學部的預算分配、新任教官的遴選、所在學部教官的升遷、課程設置、學位頒發(fā)等內部管理機制有所區(qū)別。國立大學法人化后，在國立大學內部，除文部科學大臣任命的監(jiān)事外，其他董事均由校長任命，國立大學教職員的雇傭、解聘等的人事權限也都由校長來掌握。這樣在校內就形成了以校長為核心的金字塔式的權力結構。也就是說，國立大學法人化后，旨在強化大學校長等人員的行政管理權力，削弱校內教授會的權力，以便充分發(fā)揮國立大學校長在大學發(fā)展上所起的領導和管理作用。

三、現(xiàn)代日本國立大學“自治”及其組織管理制度的變化分析

（一）日本國立大學“自治”的組織管理模式正在由“同行制”、“官僚制”向“法人制”、“企業(yè)制”方向轉換

通過前面的分析，我們知道，法人化改革前日本大學的經營管理無論是從法律角度還是從實踐來看，都是以由大學教師組成的學部教授會為中心展開的。特別是在國立大學的經營管理方面，往往是依靠以大學教師之間達成共識為基礎的“同行制”的經營管理頗受重視，校長和學部長等大學管理者的權限在某種程度上受到限制。更進一步，如果就國立大學和文部省的關系來看，大學的預算和課程編制、大學教員的人事關系等很多事項都受到文部科學省的制約。大學職員的采用和配置及升遷、大學教員研修等都處于文部科學省的管轄之下，特別是配屬于各事務局的部長和科長等中層管理者的人事管理等也是在全國范圍內展開的。因此可以說，法人化改革前日本國立大學的經營管理是在“同行制”和“官僚制”色彩濃厚的組織文化中推進的。這種模式在標榜依靠“教授自治”來實現(xiàn)學術自由的同時，也獲得了來自政府的豐厚的資金，因此是一種有效的組織管理模式，在推進學術研究、培養(yǎng)經濟發(fā)展所需人才及解決教育機會不平等問題上都發(fā)揮了重大作用。不過，伴隨著社會的急劇進展，特別是在全球化和知識經濟社會中，科層制的官僚式管理模式不可避免地會影響到日本國立大學以教授自治和學術自由為特征的大學文化，同時也會存在責任主體不明、應對變化的能力較弱、機能低下等弊端。也正是在這種背景下，日本國立大學法人化改革試圖營造的是能夠靈活應對社會的急劇變化，提高經營管理效率的模式。這是對大學治理結構的根本性變革，其功能在于充分實現(xiàn)自治和效率功能。這必然要求國立大學自身組織結構的轉變，并依賴于行政法治的監(jiān)督和保障。

在這種背景下，日本國立大學的組織管理模式正在由“同行制”、“官僚制”向“法人制”、“企業(yè)制”方向轉換。特別是法人化改革后，日本國立大學的組織文化中法人化的色彩日益濃厚。至少不再受來自政府的直接行政管理，且大學校長被賦予了更大的權力。也有日本學者指出，伴隨著法人化的實施，“同行制”即日本傳統(tǒng)的教授會的影響即使會有所削弱，但在某種程度上也會深受“官僚制”的影響，從這個角度來看，日本國立大學的管理模式在朝向法人化的同時，也可能會朝著企業(yè)化的方向轉換[8]。在這種模式下，校長和上層的大學經營管理階層的權力會得到強化，即有利于促進大學經營管理的市場化和效率化。盡管如此，為了確保大學本身固有的傳授知識和研究學問的功能及大學在社會中的制度性自律，“同行制”的組織管理文化對于大學的改革和發(fā)展而言也是必不可少的重要因素。

（二）國立大學法人的組織管理結構及大學自主性、自律性的確保

我們不能否認，大學要獲得更大自治，就必須加強自律，否則，便會導致種種失范現(xiàn)象，“一放就亂，一亂就收，一收就死”，形成惡性循環(huán)，進而影響到大學自治的落實。因此，要求大學要善于行使自己的權力，承擔應負的責任，建立起主動適應經濟建設和社會發(fā)展需要的自我發(fā)展、自我約束的運行機制。而就日本的具體情況而言，改革的目標就是要提高大學的市場應變能力和效率性。而《國立大學法人法》就是要建立大學發(fā)展的市場機制，盡量割斷高校對政府的依賴，為營造競爭環(huán)境提供前提。市場競爭機制的背后實質是利益驅動，只有當高校感受到生存威脅而又無法依賴政府時，才有可能積極地參與競爭，自覺地規(guī)范自身行為，主動地接受社會選擇，以形成大學自我約束機制。就日本國立大學法人化改革的具體而言，就是通過強化校長的責任、導入董事會和經營協(xié)議會、邀請校外有識之士的參加等強化了國立大學的經營管理組織，大學成立由“經營協(xié)議會”、“董事會”和“評議會”構成的校一級管理機構。“經營協(xié)議會”由校外有識人士、校內代表者組成，委員由校長任命，半數(shù)以上是校外委員，主要負責大學經營；“董事會”由校長和副校長等組成，討論和決定學校重要事項“；教育研究評議會”則由校內教師等學術人員代表組成，其領導者也是由校長任命，主要負責審議教育教學事務。另外大學法人必須配置2名監(jiān)事，負責監(jiān)督檢查大學法人事務，必要時可以向校長、文部大臣（相當于我國教育部部長）陳述意見。另外，校外人員加入到董事會和經營協(xié)議會及配置為監(jiān)事，使大學和社會的關系在經營方面變得更加密切，這樣就形成了國立大學的新的組織管理體制，這個管理體制有利于確保大學的自主性和自律性。

（三）法律制度充分賦予和保障了大學“自治”的權限

在現(xiàn)代社會中，以法律形式來表現(xiàn)政府的重大決策、通過法律的程序制定政策、實現(xiàn)重大政策的法律化，可以說是許多國家政府科學決策、保障政策合理性所采取的主要方法。這也是現(xiàn)代法制社會的主要特征。因為法律不僅是法制社會調節(jié)各種社會關系的基本依據(jù)，而且科學、民主、公開的法律制定程序也是減少甚至避免政府重大政策失誤的制度保障。通過前面的介紹我們知道，現(xiàn)代日本國立大學的學術自由和教授治校管理模式更多地是來自于日本在法律制度上對大學事務的獨特界定。在法人化改革前，日本是通過學校教育法等一系列的法律保障了國立大學“教授自治”的傳統(tǒng)。在國立大學法人化的改革過程中，日本政府及時地對相關法規(guī)進行了調整。出臺了以《國立大學法人法》為代表的相關法律，真正做到依法改革、依法治教、依法管理。主要包括《獨立行政法人國立高等專門機構法》、《獨立行政法人大學評價、學位授予機構法》、《獨立行政法人國立大學財務、經營中心法》、《獨立行政媒體教育開發(fā)中心法》等相關法律，同時廢止了《國立學校設置法》和《國立學校特別會計法》，還對其他多個法律法規(guī)的部分條款進行了必要的刪改和調整。這都為國立大學法人化改革的順利進行和國立大學法人化制度的實施提供了必要的法律保障。在此還必須注意的是，從1999年日本國立大學法人化問題被正式納入日本政府政策的考慮范圍到國立大學法人法正式頒布的長達4年的時間里，政府和各界人士圍繞國立大學法人化展開了激烈的論爭及積極的努力。2000年7月，在文部省內部還專門設立了“國立大學獨立行政法人化調查研究會”，作為政府的咨詢機構專門從事研究討論國立大學法人化制度的問題?！皣⒋髮W法人調查委員會”經過一年多的努力，于2001年發(fā)布《關于新的國立大學法人形象的中間報告》，引起日本社會尤其是國立大學的廣泛關注。在征求意見的基礎上，該機構在2002年3月提交了一份關于“新國立大學”的咨詢報告，該報告不僅就國立大學法人化制度成立之后的國立大學的組織、人事、評價、財務會計等有關大學經營的具體事項作出了詳細的探討，而且還闡述了國立大學法人化改革的基本前提和國立大學法人化之后所應達到的目的。在這個咨詢報告的基礎上，文部科學省向國會提交了《國立大學法人法案》。經過多次討論，日本國會最終在2003年7月通過了該法案，《國立大學法人法》于2003年7月16日正式公布，并于當年10月1日開始實施。在法律成立的基礎上，根據(jù)法律的規(guī)定，2004年4月1日起，日本全國的各個國立大學同時建立了日本近代大學誕生以來前所未有的國立大學法人制度，日本國立大學法人化改革進入了全面實施的新階段。

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