金 華

（1.大連民族學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，遼寧 大連 116600；2.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院 ，遼寧 大連 116025）

1 東西部地區(qū)人均GDP及差距變動(dòng)情況

西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興、中部崛起和東部率先發(fā)展，是中國(guó)區(qū)域發(fā)展的總體戰(zhàn)略。在總體區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略格局里，西部大開發(fā)具有非常重要的作用。因?yàn)槲鞑看箝_發(fā)是我國(guó)實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。黨的十七大報(bào)告也指出，要繼續(xù)實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，深入推進(jìn)西部大開發(fā)，這就從加快全面建設(shè)小康社會(huì)步伐，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展新要求的高度，把西部大開發(fā)提到了更加突出的位置。2000年西部大開發(fā)啟動(dòng)以來(lái)，雖然東西部相對(duì)差距有所回落，但其差距仍然不可低估。

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從表1不難看出,西部同東部人均GDP的絕對(duì)差距由1978年的213元擴(kuò)大到2000年的14 845.11元,擴(kuò)幅達(dá)70倍,相對(duì)差距則由1978年的45.9%擴(kuò)大到2000年的66.91%。特別是1991年以后,差距擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)有所強(qiáng)化,10年內(nèi),西部同東部的相對(duì)差距擴(kuò)幅達(dá)20個(gè)百分點(diǎn)。2000年西部大開發(fā)的啟動(dòng)，使東西部相對(duì)差距有所縮小，由2000年的66.91%縮小到2008年的59.46%，但縮幅很小，僅下降了7個(gè)百分點(diǎn)，西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平依然處于滯后狀態(tài)[1]。

2 西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的主要成因

造成西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)滯后的原因是復(fù)雜的，包涵自然地理、社會(huì)歷史及國(guó)家政策、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人力資源等內(nèi)外因素的綜合影響。這些因素之間交錯(cuò)作用，直接造成了目前東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的 “格差”。

2.1 自然地理、社會(huì)歷史因素

自然條件是西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)滯后的客觀原因。西部地區(qū)包括重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、內(nèi)蒙古和廣西等12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，地廣人稀,土地面積686.74萬(wàn)km2，占全國(guó)國(guó)土面積的71.54%，人口卻僅占全國(guó)總?cè)丝诘?8.13%（2000年11月1日第五次人口普查）[2]，其中少數(shù)民族人口占全國(guó)少數(shù)民族總?cè)丝诘?/3；地緣位置險(xiǎn)要，自然地理?xiàng)l件比較惡劣,大多處于偏遠(yuǎn)山區(qū)，有的處于深山區(qū)、石山區(qū)、高寒山區(qū)或荒漠地區(qū)。惡劣的自然地理環(huán)境造成交通不便、通信閉塞，而基礎(chǔ)設(shè)施的不發(fā)達(dá)，正是西部地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的“瓶頸”。

由于歷史原因和客觀環(huán)境的局限，西部地區(qū)自古以來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平滯后，生產(chǎn)手段落后。隨著社會(huì)主義制度的確立，生產(chǎn)關(guān)系雖然發(fā)生了根本性的變革，但生產(chǎn)力發(fā)展水平并沒有因?yàn)樯a(chǎn)關(guān)系的變革而同步提高。與東部地區(qū)相比，在經(jīng)濟(jì)和文化上存在著許多事實(shí)上的發(fā)展差距。特別是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，許多地方依然在使用著相當(dāng)落后的生產(chǎn)工具，存在著“刀耕火種”、廣種薄收的耕作方式。國(guó)家重點(diǎn)扶持的592個(gè)貧困縣中，西部占307個(gè)，占全國(guó)扶貧縣的51.82%，貧困問題極其嚴(yán)重，基本是靠國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼過(guò)日子。這些方面都造成西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。

2.2 國(guó)家政策因素

新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)便制定了扶持民族地區(qū)發(fā)展的財(cái)稅政策,但在全國(guó)改革開放初期，認(rèn)為民族地區(qū)不具備開放的條件，實(shí)行的是先東后西的梯度發(fā)展策略，實(shí)行了優(yōu)先發(fā)展東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略,對(duì)西部民族地區(qū)的發(fā)展采取近似于“聽之任之”的政策。東部沿海地區(qū)的迅速發(fā)展在很大程度上得益于政府優(yōu)惠的稅收政策。政府在1980年設(shè)立了深圳等4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū),1984年又對(duì)沿海地區(qū)14個(gè)城市實(shí)行對(duì)外開放,給了這些地區(qū)較大的財(cái)政、稅收、投資決策權(quán)和利用外資審批權(quán)等。這樣的稅收優(yōu)惠政策強(qiáng)化了東部地區(qū)特別是沿海地區(qū)的“積聚效應(yīng)”,使得沿海地區(qū)具有了更強(qiáng)的比較優(yōu)勢(shì)。而民族地區(qū)最早建立的開發(fā)區(qū)比東部晚10年，20世紀(jì)90年代中期還在比較低的行政級(jí)別上實(shí)行“自費(fèi)改革”的試驗(yàn)；且國(guó)家實(shí)行“一刀切”的政策，沒能根據(jù)民族地區(qū)的實(shí)際區(qū)別對(duì)待，使民族地區(qū)在外部環(huán)境不斷的擠壓下，發(fā)展速度減慢；加之國(guó)家以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的手段、扭曲的價(jià)格調(diào)出民族地區(qū)原材料和能源支持東部沿海地區(qū)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下發(fā)展經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步加大了東西部地區(qū)的差距。雖然2000年以來(lái)的西部大開發(fā)取得了一定的成效，但對(duì)西部地區(qū)政策傾斜和扶持的力度仍然不足，東西部地區(qū)相對(duì)差距仍然在60%以上。

2.3 經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)因素

西部民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年在國(guó)民生產(chǎn)總值中,第一產(chǎn)業(yè)所占比，全國(guó)的平均水平為11.31%,而西部民族地區(qū)為15.69%（部分省份根據(jù)2007年的數(shù)據(jù)計(jì)算），高于全國(guó)平均數(shù)；第二產(chǎn)業(yè)所占比低于全國(guó)平均水平近10個(gè)百分點(diǎn)。在第一產(chǎn)業(yè)中，糧油種植比重很大，占絕對(duì)地位，其他經(jīng)營(yíng)比重小，是以糧食為主的單一結(jié)構(gòu)[3]。例如西藏2008年糧食產(chǎn)量達(dá)95萬(wàn)t，在農(nóng)作物中居首位。重工業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值的比重高于輕工業(yè),如2009年重工業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值，新疆為91.88%、內(nèi)蒙古自治區(qū)為80.04%、甘肅為86.79%、陜西為86.35%、貴州為65.29%、西藏為63.94%。在重工業(yè)內(nèi)部,采掘、原料工業(yè)比重大于加工業(yè)的比重；輕工業(yè)中,以農(nóng)產(chǎn)品為原料的輕工業(yè)產(chǎn)值比重大于以非農(nóng)產(chǎn)品為原料的輕工業(yè),多為對(duì)農(nóng)副產(chǎn)品的初級(jí)加工。重工業(yè)過(guò)分依賴采掘和原料工業(yè),輕工業(yè)過(guò)分依賴農(nóng)業(yè)，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)極其不合理。該地區(qū)的牧區(qū)也是以牧業(yè)為主要的經(jīng)濟(jì)收入，且為粗放型，集約化程度很低。工業(yè)又主要是為中東部地區(qū)提供原材料、能源等初級(jí)產(chǎn)品，與居民生活密切相關(guān)的輕工業(yè)產(chǎn)品大多是從外部調(diào)入?！榜R太效應(yīng)”的作用非常明顯。這樣的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使民族地區(qū)事實(shí)上處于一種非常不利的地位。

另外，在經(jīng)濟(jì)的成分中，國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重大，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)(如股份經(jīng)濟(jì)、外資經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)等)比重小，例如2008年國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)完成工業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值的比例，甘肅為76.11%、西藏為57.73%。在各類生產(chǎn)企業(yè)中，勞動(dòng)密集型比重大，資金、技術(shù)密集型比重小。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不合理，無(wú)法應(yīng)對(duì)日益激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，阻礙了西部民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.4 人力資源因素

現(xiàn)代化建設(shè)是和現(xiàn)代化的人力資源分不開的。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)要有快的發(fā)展，離不開現(xiàn)代化的人力資源的支撐。同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，教育先行。相比較其他地區(qū)，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱嚴(yán)重制約著教育發(fā)展。財(cái)政水平低的民族地區(qū)，教育經(jīng)費(fèi)主要支付人頭費(fèi)，無(wú)力改善辦學(xué)條件，教育硬件水平跟不上[4]，使得西部民族地區(qū)的教育水平普遍落后，人才嚴(yán)重缺乏。當(dāng)然除了客觀原因，這主要還與民族地區(qū)主觀上對(duì)教育缺乏重視有著直接的關(guān)系。民族地區(qū)人們對(duì)子女的培養(yǎng)，僅僅是對(duì)勞力的培養(yǎng)，而不是智能的培養(yǎng)，只在乎他們能否適應(yīng)基本生活，而不在乎他們對(duì)知識(shí)有多大的占有。據(jù)第五次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，文盲率寧夏為13.40%、青海為18.03%、甘肅為14.34%、西藏為32.50%、云南為11.39%，它們都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)平均數(shù)6.72%。而且應(yīng)該指出的是，民族地區(qū)的非文盲人口中，絕大多數(shù)僅僅只是受過(guò)初等教育。由于對(duì)知識(shí)的不重視，造成了民族地區(qū)科技人才、管理人才、教育人才的嚴(yán)重缺乏。從勞動(dòng)力素質(zhì)因素分析,民族地區(qū)勞動(dòng)力文化素質(zhì)指數(shù) （大中專學(xué)歷以上的勞動(dòng)力與不識(shí)字或識(shí)字很少的勞動(dòng)力之比）普遍較低。勞動(dòng)力文化素質(zhì)指數(shù)東部地區(qū)為0.17，中部地區(qū)為0.11,西部地區(qū)只有0.06。西部民族地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展的相對(duì)落后，技術(shù)人才、經(jīng)營(yíng)管理人才的嚴(yán)重匾乏，人力資本素質(zhì)普遍較低，已成為延緩少數(shù)民族繁榮、發(fā)展的突出矛盾。

3 促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅政策的提出

縮小民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距,除靠自身的努力外,還需要國(guó)家采取有效的配套政策措施加以扶持。財(cái)稅政策是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府加強(qiáng)管理、促進(jìn)民族地區(qū)發(fā)展的主要手段。其政策目標(biāo)是為民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造比較寬松的政策環(huán)境，促進(jìn)人與社會(huì)、人與自然、人與人的和諧相處。

3.1 保證民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展資金的財(cái)稅政策

隨著國(guó)家財(cái)力的增長(zhǎng)，中央財(cái)政應(yīng)適當(dāng)集中一部分財(cái)力，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中對(duì)民族地區(qū)的政策性轉(zhuǎn)移支付力度[5]，增加政策性轉(zhuǎn)移支付額，用于調(diào)整民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使其成為國(guó)家財(cái)政支持民族地區(qū)發(fā)展的重要資金渠道，逐步增強(qiáng)民族地區(qū)的財(cái)政實(shí)力，促進(jìn)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.2 增加民族地區(qū)財(cái)政收入的財(cái)稅政策

民族地區(qū)擁有豐富的資源。建議提高資源稅稅負(fù)水平，逐步放開能源、原材料和初級(jí)產(chǎn)品的價(jià)格水平，增加資源行業(yè)和初級(jí)產(chǎn)品加工工業(yè)效益，以利于民族地區(qū)在擴(kuò)大能源、原材料和初級(jí)產(chǎn)品產(chǎn)量、產(chǎn)值的同時(shí)形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，以本地資源優(yōu)勢(shì)為依托招商引資，在開發(fā)區(qū)域資源中求發(fā)展，使資源優(yōu)勢(shì)變?yōu)樯唐穬?yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。重新確定中央與民族地區(qū)的稅收分成比例，將增值稅的分成比例由現(xiàn)行的75∶25改為“五五”分成，遞增返還系數(shù)也適當(dāng)增加，體現(xiàn)中央對(duì)民族地區(qū)的照顧。對(duì)于全額上交的消費(fèi)稅，建議全額留給民族地區(qū)。給予民族地區(qū)相應(yīng)的稅收管理權(quán)限。在維護(hù)和執(zhí)行全國(guó)統(tǒng)一稅法的前提下，建議中央授予民族地區(qū)單獨(dú)制定本省區(qū)地方稅收法規(guī)及對(duì)現(xiàn)行地方稅法規(guī)制訂實(shí)施細(xì)則和開征、停征與調(diào)整稅目、稅率的權(quán)限，使其在稅收上比一般地區(qū)具有更大的自主權(quán)。

3.3 促進(jìn)民族地區(qū)技術(shù)進(jìn)步的財(cái)稅政策

建議在民族地區(qū)進(jìn)行消費(fèi)型增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)工作，解決現(xiàn)行增值稅阻礙以能源、原材料和初級(jí)產(chǎn)品加工業(yè)為主體的民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題。建議實(shí)行專項(xiàng)貸款政策，由中國(guó)工商銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行按信貸原則每年固定向全國(guó)民族貿(mào)易和民族用品生產(chǎn)企業(yè)發(fā)放技術(shù)改造專項(xiàng)貼息貸款，并實(shí)行全額貼息。建議實(shí)行流動(dòng)資金貸款利率優(yōu)惠政策,對(duì)民族貿(mào)易企業(yè)正常流動(dòng)資金貸款利率實(shí)行低月息優(yōu)惠政策，利差由人民銀行補(bǔ)貼，再由中央財(cái)政相應(yīng)扣減人民銀行上繳收入。

改革企業(yè)所得稅，保留“三新”研發(fā)經(jīng)費(fèi)扣除的規(guī)定，取消盈利企業(yè)的限定條件，并將增長(zhǎng)比例的相對(duì)額指標(biāo)的限定條件調(diào)整為當(dāng)年實(shí)際發(fā)生額大于上年度發(fā)生額的絕對(duì)額指標(biāo)的限定條件，鼓勵(lì)民族地區(qū)企業(yè)自籌資金解決技術(shù)難題。

3.4 鼓勵(lì)民族地區(qū)利用內(nèi)、外資的財(cái)稅政策

地方政府發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、吸引外資的最好辦法，就是創(chuàng)造一個(gè)寬松的投資、經(jīng)營(yíng)環(huán)境。政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變職能。首先，除基礎(chǔ)設(shè)施外，應(yīng)大幅度削減直接管理的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)，實(shí)行輕徭薄賦政策以調(diào)動(dòng)民間自發(fā)投資與生產(chǎn)的積極性；其次，抓好宏觀調(diào)控，在增強(qiáng)民間積累能力的同時(shí)開展居民消費(fèi)貸款，擴(kuò)大居民消費(fèi)規(guī)模，拉動(dòng)生產(chǎn)投資需求和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)回升；第三，加強(qiáng)市場(chǎng)管理，建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序；第四，搞好社會(huì)治安，為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)提供安全保障。

政府可積極引導(dǎo)對(duì)急需發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目和區(qū)域招商引資，制定比東部更優(yōu)惠的引資政策，用政策的優(yōu)勢(shì)彌補(bǔ)一定程度的環(huán)境劣勢(shì)，建議實(shí)行投資抵扣制度,外商對(duì)于民族地區(qū)的重點(diǎn)投入，5年之內(nèi)免征或減征所得稅，5年之后在民族地區(qū)實(shí)行企業(yè)所得稅優(yōu)惠差別稅率，使民族地區(qū)的實(shí)際稅負(fù)與發(fā)達(dá)地區(qū)基本拉平或輕于發(fā)達(dá)地區(qū)；在西南有條件的地方和邊貿(mào)重鎮(zhèn)設(shè)立保稅區(qū)、保稅倉(cāng)庫(kù)和出口加工區(qū)，吸引內(nèi)外企業(yè)參與西南的跨國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作；加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)與保護(hù)，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

3.5 提高民族地區(qū)勞動(dòng)力素質(zhì)的財(cái)稅政策

西部民族地區(qū)要在大開發(fā)中騰飛，消除東西部的差距，必須大力發(fā)展科技、教育事業(yè)，加大對(duì)科技、教育的投入，實(shí)施科教興區(qū)戰(zhàn)略，提高科學(xué)文化水平，提高全民素質(zhì)，以此來(lái)推動(dòng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。而提高民族地區(qū)勞動(dòng)力素質(zhì)，應(yīng)對(duì)人才進(jìn)行內(nèi)培外引。一方面應(yīng)充分發(fā)揮各民主黨派、工商聯(lián)的人才、智力和網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì),動(dòng)員全社會(huì)力量參與民族地區(qū)的發(fā)展，幫助少數(shù)民族貧困地區(qū)培訓(xùn)人才。建議對(duì)于為民族地區(qū)勞動(dòng)力提供技能培訓(xùn)的單位取得的收入，免征營(yíng)業(yè)稅。另一方面積極鼓勵(lì)人才的引進(jìn)。對(duì)于愿意到民族地區(qū)就職的科技拔尖人才和技術(shù)人員，相關(guān)企業(yè)應(yīng)適當(dāng)提高其工資薪金所得標(biāo)準(zhǔn)，在計(jì)算繳納企業(yè)所得稅時(shí)，取消對(duì)計(jì)稅工資標(biāo)準(zhǔn)的限定，允許企業(yè)工資稅前全額列支。同時(shí)，加大中央政府對(duì)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度，減少或消除西部民族地區(qū)與東部地區(qū)間的財(cái)政凈利益的差異，以吸引投資者和人才。

[1]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2009）[Z].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2010.

[2]國(guó)務(wù)院人口普查辦公室，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局人口，社會(huì)科學(xué)統(tǒng)計(jì)司.2000年第五次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)[M].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2001.

[3]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2008年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].(2009-02-26)[2010-05-10].http://www.stats.gov.cn/was40/gjtjj_outline.jsp?page=1&channelid=4362.

[4]夏海平.民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)遇和挑戰(zhàn)[J].北方經(jīng)濟(jì)，2008(4):80-81.

[5]孫開.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段整合與分配方式優(yōu)化研究[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2009（7）:45-49.