劉 蕾

為深化財政國庫管理制度改革，加強財政收支管理，從2004年起，國庫集中支付制度在全國高校推廣實施。實行國庫集中支付制度后，財政資金將不再直接下?lián)艿礁咝?，而是由高校根?jù)財政部門審核的部門預算編制用款計劃，報經(jīng)財政部門批復后，在批復的計劃內(nèi)分別以財政直接支付和財政授權支付兩種方式使用資金。這種財政性資金撥付方式的根本變革必然對高校的預算管理工作產(chǎn)生重大影響。

一、國庫集中支付制度對高校預算管理的積極作用

1.加強了高校預算管理的計劃性、合理性。高等學校預算是學校教育規(guī)模和事業(yè)發(fā)展方向的綜合反映，是高等學校根據(jù)教育事業(yè)發(fā)展方向編制的年度財務收支計劃，是學校對自己的財力進行科學規(guī)劃、合理安排教學、科研及其他活動等支出的依據(jù)。實行國庫集中支付制度后，財政部門對高校預算資金的使用加強了約束機制，財政資金不再直接下?lián)艿礁咝＃怯筛咝８鶕?jù)經(jīng)財政部門審核的部門預算編制用款計劃，報經(jīng)財政部門批復后，在批復的計劃內(nèi)分別以財政直接支付和財政授權支付兩種方式使用資金。國庫集中支付制度對高校的部門預算提出了更嚴格的要求，改變了高校以往預算編制較粗，資金不能直接落實到具體項目的弊病，從制度上強化了部門預算，增強了預算的計劃性。同時，財政部門要求重大的項目需按規(guī)定程序進行可行性論證，方可列入預算，增加了預算的合理性，降低了財務風險。

2.提高了高校預算編制的準確性、規(guī)范性。國庫管理制度改革前，財政部門按部門預算直接將資金撥付到預算單位，并由其自行支付。財政資金預算支出執(zhí)行情況不能夠完全反映高校實際支出，高校執(zhí)行的結果與預算往往有“兩張皮”的現(xiàn)象，預算執(zhí)行隨意性大，容易造成資金浪費的預算以及任意估算、虛假預算。實行國庫集中支付制度以后，財政部門建立了高效、規(guī)范的預算資金申請與撥付制度，杜絕了“兩張皮”現(xiàn)象的產(chǎn)生。促使高校建立科學的預算定額和指標體系，科學、準確、詳細地安排本年的支出，并根據(jù)資金來源的性質(zhì)將預算內(nèi)資金與預算外資金區(qū)分開來，確定哪些項目是財政直接支付，哪些項目是財政授權支付。預算一經(jīng)確定高校不能隨便改變項目和用途。預算編制不全，用款項目及數(shù)額的漏報、少報都有可能造成單位必須開支的費用無法報銷或資金閑置。這也促使高校及其下屬單位必須如實申報用款計劃，從根本上提高了高校預算編制的準確性、規(guī)范性。

3.提升了高校預算執(zhí)行的嚴肅性。實行國庫集中支付后，專項經(jīng)費必須事先提出詳盡的論證報告和預期效益，預算不能再任意估算和調(diào)整，預算的執(zhí)行與財政資金的實際支出在時間上一致，這樣就從源頭上促使單位按預算規(guī)定執(zhí)行，杜絕挪用財政資金現(xiàn)象的發(fā)生，極大地提升了高校預算執(zhí)行的嚴肅性。

4.強化了高校預算執(zhí)行的監(jiān)督職能。實行國庫集中支付制度后，財政部門通過國庫管理網(wǎng)絡信息系統(tǒng)對高校的支出情況進行動態(tài)實時監(jiān)控，高校資金的使用受到更嚴格的監(jiān)督和審核。財政資金運轉(zhuǎn)的透明度大大提高，將過去預算執(zhí)行的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑昂褪轮斜O(jiān)督，使各項支出嚴格按照預算執(zhí)行，進一步減少了預算執(zhí)行的隨意性，監(jiān)督的手段也由過去定期紙質(zhì)報送變?yōu)檫m時信息傳輸，由處理后綜合信息變?yōu)榫唧w經(jīng)濟活動的直接監(jiān)督，監(jiān)督的深度和廣度都有了根本性的變化。

二、國庫集中支付制度下高校預算管理存在的問題

1.預算定額體系不完整。首先，目前財政要求預算單位的預算定額按支出經(jīng)濟科目核定。這種定額方法與傳統(tǒng)行政事業(yè)單位預算管理辦法沒有很大區(qū)別，失去了單位預算細化的特點，造成單位預算的穩(wěn)定性差、功效低。其次，支出標準不合理，甚至無標準，不能體現(xiàn)公平性?，F(xiàn)行的定額是在承認單位以前年度支出事實的基礎上，根據(jù)歷年的決算數(shù)據(jù)倒推出來的，承認了以前不公平的單位間支出水平，無法真實反映單位的職能大小和權責輕重。再次，定額指標不科學，使得一些經(jīng)費指標出現(xiàn)無法支付的情況。財政部門核定的定額是根據(jù)一般的行政事業(yè)單位的情況來測算的，而高校與一般的行政事業(yè)單位相比又有著自身的特點，經(jīng)費定額與高校的實際支出需要相差較大，出現(xiàn)定額經(jīng)費缺口。國庫集中支付制度又要求經(jīng)費支出必須按照類、款、項嚴格執(zhí)行，不允許串項，這樣，缺口的定額經(jīng)費不能用其他經(jīng)費彌補，使得一些經(jīng)費指標出現(xiàn)無法支付的情況。

2.預算編制方法不科學。目前大部分高校都沒有真正落實“零基預算”的編制方法，而采用增量預算法，即基數(shù)加增長的編制方法，以上年支出基數(shù)為基礎，增加相關的變動因素來確定本年度的支出指標。這種做法會出現(xiàn)基數(shù)大的部門多得，基數(shù)少的部門少得，可能會使原本不合理的支出繼續(xù)存在，從而造成教育資源的浪費。這種預算方法的不規(guī)范、不科學，加劇了資金的供需矛盾，同時滋長預算分配中的平均主義。

3.預算執(zhí)行與預算編制不完全一致。首先，國庫集中支付制度規(guī)定，各單位的用款計劃年末結余大多要注銷或是按規(guī)定比例部分收回，特別是一些專項資金。第二年再做追加預算，重新申報用款計劃。盡管預算單位力求用款計劃的編制科學，但由于有時財政撥款額度下達較晚，而各高校又不甘心這一塊“白白”受損，并且還要考慮年末結余在報表上反映的實際情況，致使在年末不顧教學、科研的實際需要而突擊用款，使得有的設備購置后很長一段時間仍未拆封，造成了閑置浪費。其次，某些高校不按照規(guī)定的用途使用資金，將已批復的款項隨意支出、自行調(diào)劑，項目資金混用，造成了名義上的支出與實際用途不一致。

4.預算執(zhí)行剛性不強。目前高校預算的彈性很大，預算指標沒有約束力，預算管理成了一句空話。由于預算編制沒有細化，預算水平不高，很多資金沒有落實到具體部門和具體項目，往往是哪里要得急就往哪里安排。追加預算一般是根據(jù)單位報告、領導批示等因素來確定，至于追加的必要性、經(jīng)濟效益等缺乏必要的論證。一些部門為了業(yè)務開展更加順利，想方設法地爭取更多的經(jīng)費指標，造成實際支出比年初預算多得多，加重資金供給矛盾。

5.預算管理缺乏相應的考核配套制度。在一些高校中，預算管理沒有形成一個系統(tǒng)，預算只是“估算”，沒有成為學校管理系統(tǒng)中的重要一環(huán)。由于沒有配套的跟蹤管理和考核指標，也沒有相應的監(jiān)督和獎懲制度，以致對一些單位的預算執(zhí)行情況的進度信息不能及時掌握，使預算的執(zhí)行可能偏離計劃的軌道甚至滋生腐敗。

三、完善國庫集中支付制度下高校預算管理的幾點建議

1.高校財務人員要轉(zhuǎn)變觀念，提高自身的業(yè)務能力。預算編制的粗細，項目資金是否混用，年度內(nèi)預算執(zhí)行是否合理，這些都取決于預算單位財務人員的綜合素質(zhì)。這就要求預算單位的財務人員通過認真學習財政管理知識，徹底轉(zhuǎn)變觀念，充分認識到實行國庫集中支付制度的必要性和重要性，改變工作思路，改善管理方法，提高業(yè)務水平。不斷學習掌握國庫集中支付業(yè)務的相關法律、法規(guī)，不斷積累實務處理的能力和經(jīng)驗。同時，進一步完善財務內(nèi)部崗位分工責任制，落實會計人員之間的交叉審核制度，定期組織對會計工作進行檢查，及時發(fā)現(xiàn)解決會計日常工作中的問題，自覺推進國庫集中支付制度實施。

2.建立財務分析和預測系統(tǒng)，提高預算編制的準確性、科學性、前瞻性。財務分析和財務預測既是財務部門由被動核算轉(zhuǎn)向主動管理的重要理財手段，也是科學預算的前提。在實行部門預算和國庫集中支付制度后，財務分析和預測顯得尤為重要。財務分析是根據(jù)會計核算資料，運用特定的方法對財務活動及其成果進行系統(tǒng)剖析、比較和評價，不僅是對財務管理工作的總結，也是對經(jīng)濟活動規(guī)律地研究，通過財務分析不但可以發(fā)現(xiàn)高校經(jīng)濟運行中存在的問題和不足，找出原因，改善和提高學校管理水平，還可以歸納出經(jīng)濟運行規(guī)律，了解發(fā)展趨勢，為科學、合理地編制部門預算提供可靠依據(jù)。在財務分析的基礎上，進行財務預測，以貨幣等形式展示未來一定時期內(nèi)實現(xiàn)的預定目標，可以合理配置資源，避免因突發(fā)性事件造成資金周轉(zhuǎn)困難而影響教育事業(yè)的正常運轉(zhuǎn)，化解實行國庫集中支付制度給高校帶來的不利影響，提高財務管理的效率和效益。

3.推行校內(nèi)綜合部門預算，細化預算編制單位。部門預算是國庫集中支付的基礎，國庫集中支付是部門預算執(zhí)行的必要保證，預算編制的好壞，將直接影響到預算的執(zhí)行。高校要完善預算的編制工作，不斷強化和細化預算管理、建立一套比較完善、能適應國庫改革需要的預算管理、編制制度。這就要求高校各部門要編制詳細的預算，全面反映經(jīng)費需求狀況和支出安排方向，克服學校預算內(nèi)容不實、預算約束不強和預算執(zhí)行不了的情況。實行預算經(jīng)費定員、定額管理，無論是人員經(jīng)費還是一般公用經(jīng)費均按定員、定額來測算。

4.嚴格預算的執(zhí)行，強化高校支出預算剛性管理。在預算編制過程中，要建立科學的預算定額和支出標準，確保部門預算編制的質(zhì)量，并細化預算編制的各個環(huán)節(jié)，嚴格把關，逐步使所有財政資金的支付在預算中都有明細的項目。預算一經(jīng)確定，任何單位和個人不得隨意更改，維護預算的權威性和嚴肅性。校內(nèi)各用款單位及相關資金管理部門要密切配合，準確、按時報送用款計劃，使資金嚴格按計劃支付，杜絕無預算的支出。

5.建立預算的控制和評價管理機制。預算管理控制機制是全面預算管理機制的重要內(nèi)容之一，是根據(jù)預算目標的要求確定衡量預算績效的標準，將實際的預算執(zhí)行情況與預算標準進行比較，以確定預算執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差及其程度，在此基礎上對預算實施進行指導與調(diào)節(jié)。預算管理評價機制是預算管理中的重要環(huán)節(jié)，當預算活動結束后，需要對預算執(zhí)行的結果進行評價，為以后的預算編制提供信息。這樣才能更好地適應國庫集中支付制度，提高高校財務預算管理水平及工作效率。