李運(yùn)軍 郝春艷

新版《城市規(guī)劃編制辦法實(shí)施細(xì)則》強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃是維護(hù)公共利益,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的公共政策[1];編制重點(diǎn)從突出增長速度向控制合理環(huán)境容量、確定科學(xué)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變,從側(cè)重確定建設(shè)開發(fā)項(xiàng)目向?qū)Ω黝愘Y源進(jìn)行有效保護(hù)和空間管制轉(zhuǎn)變。在城市總體規(guī)劃的中心城區(qū)規(guī)劃增加了空間管制內(nèi)容:劃定“四區(qū)”(禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和已建區(qū)),并要求制定空間管制措施。空間管制規(guī)劃是新《城市規(guī)劃編制辦法實(shí)施細(xì)則》提出的面向城市總體規(guī)劃及城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的一項(xiàng)全新規(guī)劃內(nèi)容,是為增強(qiáng)城市總體規(guī)劃及城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的可操作性,保障規(guī)劃意圖能夠順利實(shí)現(xiàn)而提出的重要舉措,意義重大。

1 我國城市總體規(guī)劃空間管制的目標(biāo)

城市規(guī)劃作為政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護(hù)社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策,空間管制應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展的要求出發(fā),在對城鎮(zhèn)建設(shè)空間進(jìn)行規(guī)劃控制的同時,對非城鎮(zhèn)建設(shè)空間也實(shí)施有效管制。其目標(biāo):維護(hù)社會公共利益,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展;維護(hù)社會公平,合理使用各種資源,保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。使可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略具體化、空間化,實(shí)現(xiàn)效率與公平,促進(jìn)區(qū)域社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

2 對傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃的關(guān)注

1)規(guī)劃技術(shù)人員的問題。在編制城市總體規(guī)劃時,規(guī)劃技術(shù)人員被地方政府要求千方百計(jì)加大人口規(guī)模,這主要根源在于我國城市總體規(guī)劃中“人地對應(yīng)”的技術(shù)要求。實(shí)際上,每一屆地方政府更關(guān)心的是未來城市發(fā)展的空間規(guī)模。所以盡管我國人均耕地資源已經(jīng)嚴(yán)重不足,但建設(shè)用地配置效率卻未能反映出我國土地資源的稀缺程度,而是建設(shè)用地過度擴(kuò)張,土地低效利用。

2)規(guī)劃實(shí)施管理中的問題。城市總體規(guī)劃在政府實(shí)施管理過程中存在很大問題。以前在區(qū)域內(nèi)城市和鄉(xiāng)村一直采用的是不同的管理制度,城市總體規(guī)劃以前多是在主要城區(qū)進(jìn)行管制,缺乏對區(qū)域全盤考慮,造成城鄉(xiāng)結(jié)合部和廣大農(nóng)村地區(qū)缺乏管制,使鄉(xiāng)村資源環(huán)境破壞日益嚴(yán)重。

3)空間規(guī)劃體系的問題。目前城市規(guī)劃與國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃三類空間規(guī)劃存在日益突出的不協(xié)調(diào)問題。建設(shè)部門主管城市規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃,發(fā)改委部門主管區(qū)域規(guī)劃,國土部門主管國土規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃,三大部門都在追求自成體系的發(fā)展,規(guī)劃集中解決區(qū)域矛盾的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)不一致,因而在空間規(guī)劃編制與實(shí)施過程導(dǎo)致十分有限的土地資源浪費(fèi)、空間管理無序、區(qū)域管理失控。因此,需要統(tǒng)一的部門進(jìn)行空間規(guī)劃體系研究。

3 目前中心城區(qū)空間管制在我國城市總體規(guī)劃實(shí)踐中的問題

1)“空間管制”的概念理解多樣。在城市總體規(guī)劃的中心城區(qū)規(guī)劃中,由于大多數(shù)編制規(guī)劃的人員不能夠完全理解“空間管制”的概念,對規(guī)劃管理缺少經(jīng)驗(yàn),形成空間管制確定的層次、范圍和措施自主性較強(qiáng),缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),造成從上到下的“縱向條條分割”和地區(qū)與地區(qū)之間的“橫向塊塊分割”的局面,使空間管制內(nèi)容流于形式。城市總體規(guī)劃的中心城區(qū)空間管制本是面向操作管理層面的,在規(guī)劃編制過程中,有的按照編制辦法的流程先劃定“四區(qū)”后進(jìn)行土地利用布局規(guī)劃,也有先有土地利用布局后確定“四區(qū)”,“四區(qū)”圖成為被土地布局指導(dǎo)的形式操作。

2)“四區(qū)”的界定理解多樣。關(guān)于禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)的界定,不同情況下出現(xiàn)不同理解,在概念的把握上十分主觀,并沒有量化到可操作的層面。如對限建區(qū)如何界定的問題上,可以理解為限制建設(shè),但是確切的說什么樣的行為屬于限制建設(shè),是對某種類型行為限制建設(shè),還是對整個用地的建設(shè)量進(jìn)行控制,這個控制量怎樣確定,如何限制建設(shè)活動,具體如何操作,都沒有明確的辦法,也沒有明確的法律規(guī)章出臺。

3)不同空間管治交叉。各類不同層次、內(nèi)容的空間管治規(guī)劃既各自獨(dú)立,又互相交織,矛盾較多;不同空間尺度的規(guī)劃上行下效,內(nèi)容缺乏針對性。如土地利用總體規(guī)劃的空間管制是對耕地資源進(jìn)行保護(hù),而總體規(guī)劃的空間管制除保護(hù)耕地外,還要兼顧很多利益主體,如控制城市無序蔓延。這也極易造成城市總體規(guī)劃的實(shí)施執(zhí)行機(jī)構(gòu)無所適從的局面。

4)實(shí)踐時間短。我國實(shí)行城市總體規(guī)劃空間管制的時間較短,對中心城區(qū)進(jìn)行空間管制意義不明確,管制分區(qū)內(nèi)容及規(guī)則都不夠完善,制定的原則性管制分區(qū)過于籠統(tǒng),指導(dǎo)性不強(qiáng),為規(guī)劃的實(shí)施管理增加了難度。

5)法律地位需加強(qiáng)?？臻g管制既然是通過法律、政令等手段實(shí)施對客體或區(qū)域行為的規(guī)范與限制,其相關(guān)法律法規(guī)有待于進(jìn)一步健全,使其地位和作用進(jìn)一步加強(qiáng),真正起到空間管制的作用。因此,空間管制分區(qū)要適應(yīng)空間管制的需要,以實(shí)現(xiàn)區(qū)域目標(biāo)為原則,進(jìn)行分類管理和調(diào)控,強(qiáng)化政府的調(diào)控手段,鼓勵土地利用向社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)綜合效益最佳的方向轉(zhuǎn)移,并制定切實(shí)可行的空間管制原則和措施。

表1 各類分區(qū)規(guī)定主導(dǎo)用途、非主導(dǎo)用途和零星用地允許用途表

4 對各分區(qū)規(guī)定的主導(dǎo)用途、非主導(dǎo)用途和零星用地允許用途的建議

在城市總體規(guī)劃中將中心城區(qū)劃分為禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和已建區(qū),對各區(qū)又分為兩類,各類實(shí)施不同開發(fā)建設(shè)管制內(nèi)容。在土地利用總體規(guī)劃中,不同土地用途也實(shí)行不同的管制原則,要綜合考慮土地用途與“四區(qū)”的對應(yīng)關(guān)系,在此以圖表形式對土地主導(dǎo)用途、非主導(dǎo)用途和零星用地允許用途加以說明,以更好的使土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃相對應(yīng)。如表1所示。

5 對我國城市總體規(guī)劃中心城區(qū)空間管制分區(qū)類型的建議

1)禁建區(qū)。禁建區(qū)是必須嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域,應(yīng)是最先明確,且不能隨意變動。主要是指國家法律法規(guī)規(guī)定的各類自然保護(hù)區(qū)、文化遺產(chǎn)地區(qū)、國家風(fēng)景文化區(qū)等和對區(qū)域的生態(tài)環(huán)境起到關(guān)鍵作用的區(qū)域?？偨Y(jié)起來禁建區(qū)主要包括:基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)河流水域控制區(qū)、地表水源一級保護(hù)區(qū)、地下水源核心保護(hù)區(qū)、文保單位的重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、國家或省級自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、大型生態(tài)公園和對區(qū)域的生態(tài)環(huán)境起到關(guān)鍵作用的區(qū)域等。禁止建設(shè)區(qū)作為生態(tài)培育和生態(tài)建設(shè)的首選地,區(qū)內(nèi)禁止任何城市建設(shè)行為,任何不符合資源環(huán)境保護(hù)要求的建筑必須限期搬遷。

2)限建區(qū)。限建區(qū)是需要控制開發(fā)的區(qū)域,應(yīng)主要考慮生態(tài)環(huán)境的敏感性和脆弱性,綜合考慮資源環(huán)境承載能力、經(jīng)濟(jì)開發(fā)密度和未來發(fā)展?jié)摿Φ戎笜?biāo)。一般包括地表水源二級保護(hù)區(qū)、地下水源防護(hù)區(qū)、文保單位的建設(shè)控制地帶、歷史文化街區(qū)的重點(diǎn)保護(hù)區(qū)和建設(shè)控制區(qū)、國家或省級自然保護(hù)區(qū)的非核心區(qū)、經(jīng)濟(jì)林、緩沖綠帶、區(qū)域性交通廊道控制用地及一般農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地等。限建區(qū)的開發(fā)建設(shè)行為應(yīng)按照相關(guān)保護(hù)要求,提出具體建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),實(shí)施相應(yīng)的資源環(huán)境保護(hù)措施和補(bǔ)償政策。

3)適建區(qū)。適建區(qū)是需要規(guī)劃引導(dǎo)和調(diào)控的區(qū)域,包括坡度平緩的地區(qū)、各城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、鄉(xiāng)村居民點(diǎn)及文物古跡的環(huán)境協(xié)調(diào)區(qū)。適宜建設(shè)區(qū)是城市發(fā)展優(yōu)先選擇的地區(qū),但建設(shè)行為需要根據(jù)資源環(huán)境條件,科學(xué)合理確定開發(fā)模式、規(guī)模與強(qiáng)度,滿足各類保護(hù)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)要求。

4)已建區(qū)。已建區(qū)包括城市建成區(qū)和工礦建設(shè)用地。劃定城市建成區(qū)是為了反映一定階段城市建設(shè)用地的規(guī)模、形態(tài)和實(shí)際使用情況,為分析研究用地現(xiàn)狀,合理利用建成區(qū)用地和籌劃城市建設(shè)發(fā)展用地提供基礎(chǔ),可使城市建設(shè)用地的統(tǒng)計(jì)有統(tǒng)一的途徑,以便在城市之間進(jìn)行比較,并為制定城市規(guī)劃的用地指標(biāo)提供依據(jù)。

“四區(qū)”中最重要的是禁建區(qū)和限建區(qū),它們主要以國家相關(guān)部門的法律、法規(guī)為依據(jù),結(jié)合實(shí)際情況確定。禁建區(qū)是根據(jù)國家相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定確定的,應(yīng)最先明確[2],且不能隨意變動;限建區(qū)主要考慮生態(tài)環(huán)境的敏感性和脆弱性,是對城市保留、保護(hù)地塊的必要控制,這也是目前城市發(fā)展中最容易忽略的一點(diǎn),制定限建區(qū)的規(guī)劃,對將來城市總體規(guī)劃的編制以及控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制都要起到規(guī)范性作用。在限制和適宜建設(shè)區(qū),要綜合考慮資源環(huán)境承載能力、經(jīng)濟(jì)開發(fā)密度和未來發(fā)展?jié)摿Φ戎笜?biāo)。

[1] 建規(guī)[1995]333號,城市規(guī)劃編制辦法實(shí)施細(xì)則[S].

[2] 王 靜,程 樺,劉 康,等.土地用途分區(qū)管制的理性分析與實(shí)施保障[J].中國土地科學(xué),2003(3):47-51.