卿艷萍 曾 芬

（邵陽(yáng)市水利局 邵陽(yáng)市 422000）

1 邵陽(yáng)市水管單位的基本情況

新中國(guó)成立以來(lái)，邵陽(yáng)市興建了大小水利設(shè)施27.66萬(wàn)處。其中大型水庫(kù)2座，中型水庫(kù)29座，小（Ⅰ）水庫(kù)224座，小（Ⅱ）型水庫(kù)921座，中型電力提灌站6處，中型水輪泵站10處，固定小型機(jī)電泵站9 643處，引水河壩16 738處，山塘24.9萬(wàn)口，蓄、引、提總水量25.64億m3，有效灌溉面積25.33萬(wàn)hm2（380萬(wàn)畝）。共有大中型水利工程管理單位47個(gè)，其中大型的有大圳灌區(qū)管理局、六都寨灌區(qū)管理局2個(gè)，中型水庫(kù)管理所23個(gè)，中型水輪泵站10處，中型電灌站5處，河道管理處1個(gè)，其他中型水管單位6個(gè)，全市水管單位原有職工總?cè)藬?shù)4 671人。這些工程管理單位在全市防汛抗旱中發(fā)揮著重要作用，但是由于管理體制問(wèn)題，灌溉效益銳減，水費(fèi)入庫(kù)率低下，問(wèn)題很多。因此，理順?biāo)軉挝坏墓芾眢w制和運(yùn)行機(jī)制，對(duì)于穩(wěn)定水管隊(duì)伍、管好用好水利工程就變得尤為重要。

2 水管單位動(dòng)作過(guò)程中存在的問(wèn)題

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，水管單位長(zhǎng)期以來(lái)積淀的體制不順、機(jī)制不活、經(jīng)費(fèi)短缺、機(jī)構(gòu)臃腫、管理粗放等問(wèn)題愈加突出，問(wèn)題很多，主要表現(xiàn)在：

（1）水利管理組織體制不順。

水管單位缺乏科學(xué)定性，既不像事業(yè)單位，又不像企業(yè)。水利工程大部分為綜合利用工程，社會(huì)公益性和經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)性工程合在一起，管理單位內(nèi)部長(zhǎng)期事、企不分，兩類(lèi)資產(chǎn)混在一起，界線不清，既影響了工程的管理，又阻礙了單位的發(fā)展。水管單位人員浮腫，嚴(yán)重超編，按水辦[2004]307號(hào)文件《水利工程管理單位定崗標(biāo)準(zhǔn)》測(cè)算，邵陽(yáng)市47處大中型水利工程管理單位大都是差額撥款和自收自支單位，定員3 344人，而在職人員3 543人。水管單位管理體制不順，政府、政府有關(guān)部門(mén)、水行政主管部門(mén)、水管單位之間的管理關(guān)系不順，權(quán)責(zé)不明。

（2）水利工程建設(shè)和改良方面。

一是水利工程續(xù)建任務(wù)大。大多數(shù)灌區(qū)干、支、分三級(jí)渠道50%～70%末配套。六都寨灌區(qū)的邵陽(yáng)、新邵總干未配套。大圳灌區(qū)有22條重點(diǎn)支渠514.4 km未配套。二是工程老化嚴(yán)重。大多數(shù)工程興建于20世紀(jì)50~60年代，自然老化日趨嚴(yán)重，加之維修資金短缺，不能全面根治，導(dǎo)致工程建筑完好率低下，不能正常運(yùn)行或帶病超負(fù)荷運(yùn)行。三是輸水渠道淤垮嚴(yán)重。四是灌區(qū)面積萎縮，效益銳減。設(shè)計(jì)灌溉12萬(wàn)hm2（180萬(wàn)畝），實(shí)灌8萬(wàn)hm2（120萬(wàn)畝）。五是管理手段落后，影響效益發(fā)揮。大多數(shù)灌區(qū)工程在檢測(cè)監(jiān)控、通訊調(diào)度、天氣預(yù)測(cè)等方面手段落后。工程整體效益難以發(fā)揮，供求矛盾突出，平衡灌溉困難，影響用水戶積極性和工程整體效益的發(fā)揮。

（3）行業(yè)貧困，內(nèi)部管理粗放。

水管單位職工隊(duì)伍不穩(wěn)定。長(zhǎng)期以來(lái)，水利資產(chǎn)實(shí)行國(guó)家管理，只注重社會(huì)效益，忽視自身效益；只注重工程建設(shè)，不重經(jīng)營(yíng)管理。有70%的發(fā)不齊工資，50%的只發(fā)半年工資，20%的幾乎發(fā)不出工資。工程管理粗放，管理手段落后，技術(shù)含量不高，內(nèi)部規(guī)章制度不健全，難以做到進(jìn)行規(guī)范化管理，更談不上現(xiàn)代化管理。低水平的管理，導(dǎo)致管理成本高，影響了工程的維護(hù)管理。

（4）社會(huì)保障程度低，負(fù)擔(dān)沉重。

由于國(guó)家事業(yè)單位社會(huì)保障制度還未出臺(tái)，水管單位現(xiàn)有職工醫(yī)療支出和離退休人員養(yǎng)老負(fù)擔(dān)已相當(dāng)沉重。即使將來(lái)全面推行事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)，按目前水管單位的經(jīng)濟(jì)狀況，也難以按時(shí)足額交納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。這已成為改革中安置分流人員和保障離退休人員生活的一大難點(diǎn)。

3 水管單位體制改革的思路和任務(wù)

水管單位體制改革的思路是：以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為導(dǎo)向，按照中央事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革以及部黨組確定的水利改革總體要求，明確水管單位性質(zhì)，調(diào)整和規(guī)范水管單位管理、維護(hù)和經(jīng)營(yíng)的關(guān)系，明晰產(chǎn)權(quán)，分類(lèi)指導(dǎo)，暢通經(jīng)費(fèi)渠道，推行管養(yǎng)分離，建立符合國(guó)情、水情、充滿生機(jī)活力的水利工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

改革的主要任務(wù)是：

（1）對(duì)水管單位合理分類(lèi)，科學(xué)定性，暢通經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道。

根據(jù)水管單位定性和類(lèi)別，采取合理的財(cái)政支付政策。純公益性和準(zhǔn)公益性水管單位，其編制內(nèi)在職人員經(jīng)費(fèi)、退休人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)等基本支出列入市、縣財(cái)政預(yù)算，由市、縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，實(shí)行全額撥付，目前全市落實(shí)人員支出經(jīng)費(fèi)2 428.02萬(wàn)元，占應(yīng)落實(shí)的83.7%。工程日常維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)根據(jù)具體情況，在水利工程維修養(yǎng)護(hù)歲修資金中列支（財(cái)政預(yù)算資金），工程更新改造費(fèi)用納入基本建設(shè)投資計(jì)劃，由發(fā)展改革部門(mén)在非經(jīng)營(yíng)性資金中安排，目前全市落實(shí)工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)1 065.8萬(wàn)元，占應(yīng)落實(shí)的32.5%。

（2）積極推行水利工程管養(yǎng)分離。

為了精簡(jiǎn)管理機(jī)構(gòu)，提高養(yǎng)護(hù)水平，降低運(yùn)行成本，減員增效，準(zhǔn)公益性水管單位實(shí)行管養(yǎng)分離。對(duì)兼有水利發(fā)電等經(jīng)營(yíng)性功能的水管單位，可籌備組建“小水電發(fā)展有限公司”；對(duì)具有工程維護(hù)職能的水管單位，可籌備組建“水利工程公司”。政府和水行政主管部門(mén)及有關(guān)部門(mén)應(yīng)為其創(chuàng)造條件，培育其發(fā)展，使渠道搶修、維修、養(yǎng)護(hù)走上社會(huì)化、市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化道路。

（3）改革水價(jià)，完善計(jì)收方法。

目前邵陽(yáng)市進(jìn)行了水價(jià)改革的只有洞口縣和邵陽(yáng)縣，出臺(tái)了水價(jià)具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，水利工程供水逐步實(shí)行計(jì)量收費(fèi)，農(nóng)業(yè)供水推行基本水價(jià)和按畝定價(jià)相結(jié)合的兩部制水價(jià)；非農(nóng)業(yè)供水實(shí)行計(jì)量收費(fèi)。而其他單位由于種種原因，還沒(méi)有大的動(dòng)作，水價(jià)偏低，不能按成本價(jià)計(jì)收，管理單位虧本經(jīng)營(yíng)，雖然財(cái)政有一定補(bǔ)貼，但是各地財(cái)政都很困難，僅能維持現(xiàn)狀，因此無(wú)力進(jìn)行擴(kuò)大再生產(chǎn)，也不能利用水價(jià)的經(jīng)濟(jì)杠桿作用促進(jìn)節(jié)水灌溉的發(fā)展，

（4）精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，壓縮富余人員，實(shí)行“三定”。

一是定性。承擔(dān)防洪、排澇、抗旱等水利工程管理運(yùn)行維護(hù)任務(wù)的水管單位，屬純公益性水管單位，定性為全額撥款事業(yè)單位，有 29個(gè)單位。既承擔(dān)有防洪、排澇等公益性任務(wù)，又承擔(dān)工程管理、運(yùn)行、維護(hù)和農(nóng)業(yè)灌溉任務(wù)，還兼有水利發(fā)電等經(jīng)營(yíng)性功能的水管單位，屬準(zhǔn)公益性水管單位，依其經(jīng)營(yíng)收益情況，定性為差額撥款事業(yè)單位，有18個(gè)單位。二是定編。依照湘編辦（2006）39號(hào)文件、市編發(fā)[2007]43號(hào)文件規(guī)定，邵陽(yáng)市各水管單位按照取下限的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)編制1 462人，其中全額撥款編制1 061人（含已有的全額編257人）。三是定崗。各水管單位根據(jù)批準(zhǔn)的人員編制，按照專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員確保占總編制的比例不低于80%的要求，合理設(shè)置各水管單位的崗位，各崗位必須在核定編制內(nèi)對(duì)現(xiàn)有在職人員推行聘用制，實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗，并建立嚴(yán)格的目標(biāo)責(zé)任制度，定期考核考評(píng)，定編定崗后的富余人員妥善分流。改革后的水管單位人員空編補(bǔ)員必須專(zhuān)業(yè)對(duì)口，公開(kāi)招考。

（5）大力開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)。

水管單位大力開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)是歷史的產(chǎn)物。從理論上講，水管單位中，承擔(dān)防洪、除澇等公益性任務(wù)所需的各項(xiàng)支出應(yīng)由財(cái)政全額負(fù)擔(dān)，但是，長(zhǎng)期以來(lái)，由于財(cái)政資金不到位 （甚至不少純公益性水管單位一分錢(qián)撥款都沒(méi)有），水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)低，收取難，水管單位不得不利用自身的水土資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展從事多種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。實(shí)踐證明，多種經(jīng)營(yíng)為彌補(bǔ)水管單位經(jīng)費(fèi)不足，穩(wěn)定職工隊(duì)伍，保證水利工程的安全運(yùn)行起到了重要作用。

4 下一步要做的工作

（1）基礎(chǔ)工作。

進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范水庫(kù)大壩定期檢查、鑒定，及時(shí)對(duì)其設(shè)施進(jìn)行維修養(yǎng)護(hù)，確保工程長(zhǎng)期處于良性的運(yùn)行狀態(tài)。理順管理體制，使運(yùn)行機(jī)制充滿活力。暢通工程管理和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道，提高工程管理水平，改善工程面貌。通過(guò)改革，實(shí)現(xiàn)了管理單位和維修養(yǎng)護(hù)單位、其它企業(yè)的人員、機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)的徹底分離，建立了產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確的管理體制。按照適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，以管理科學(xué)、運(yùn)作規(guī)范為目標(biāo)建立的新的運(yùn)行機(jī)制，充滿了生機(jī)與活力。水管體制改革后，過(guò)去長(zhǎng)期制約水利工程管理發(fā)展的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題得到解決。改革后，全市47個(gè)大中型水管單位的工程管理和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)1 065.83萬(wàn)元已經(jīng)初步得到落實(shí)。改革后，管理體制理順了，新的運(yùn)行機(jī)制建立了，維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)得到了落實(shí)。

（2）宣傳工作。

廣泛宣傳，充分發(fā)動(dòng)各主體積極參與到改革中來(lái)，水管體制改革是一項(xiàng)涉及眾多敏感問(wèn)題的復(fù)雜工程，需要得到各級(jí)政府、相關(guān)部門(mén)、水管單位職工，乃至全社會(huì)的理解與支持。因此，通過(guò)廣泛深入的宣傳教育活動(dòng)，讓全社會(huì)了解改革、支持改革，讓廣大水管干部職工認(rèn)識(shí)到改革的重要性、緊迫性，增強(qiáng)改革的主動(dòng)性、自覺(jué)性，真正理解改革、關(guān)心改革、支持改革、參與改革，營(yíng)造出良好的改革氛圍，也是十分重要的。

（3）水利部門(mén)要結(jié)合本地實(shí)際，制定具體實(shí)施方案。

完善水利工程管理考核制度。通過(guò)管理考核，促進(jìn)水管體制改革和水利管理工作的健康發(fā)展，提高管理工作水平和效率，降低管理成本，使水利工程管理逐步邁進(jìn)科學(xué)化、規(guī)范化和法制化軌道。政府主導(dǎo)，部門(mén)協(xié)作，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)改革的領(lǐng)導(dǎo)。為保證改革的順利實(shí)施，各地都成立了由政府牽頭，水利、財(cái)政、編辦等相關(guān)部門(mén)為成員的水管體制改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)本地水管體制改革工作的領(lǐng)導(dǎo)。

（4）總結(jié)工作。

水利部門(mén)要對(duì)管轄下不同地區(qū)、不同類(lèi)型的水管單位分別選取一些典型，進(jìn)行跟蹤調(diào)研，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)解決，適當(dāng)時(shí)機(jī)可以召開(kāi)一些經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，以點(diǎn)帶面，指導(dǎo)面上的工作。

雖然邵陽(yáng)市對(duì)水利工程管理體制實(shí)行了一定程度的改革，但目前來(lái)看，水庫(kù)工程管理相對(duì)薄弱，管理人員、管理經(jīng)費(fèi)還是難以落實(shí)，管理狀況將直接影響邵陽(yáng)市水利工程管理法制化、規(guī)范化和現(xiàn)代化進(jìn)程，以及長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制的建立。今后我們要結(jié)合實(shí)際，進(jìn)一步理順?biāo)畮?kù)管理體制，明確管理權(quán)限，落實(shí)管理人員和管理經(jīng)費(fèi)，確保水利工程安全長(zhǎng)效運(yùn)行。組織有關(guān)人員作了大量的測(cè)算和實(shí)地調(diào)研工作，進(jìn)行了反復(fù)的測(cè)評(píng)和驗(yàn)證，保證了測(cè)算成果的實(shí)事求是和準(zhǔn)確精細(xì)，發(fā)揮了用數(shù)據(jù)說(shuō)話，以理服人的良好效果。試點(diǎn)帶動(dòng)全面推進(jìn)，水管體制改革是一項(xiàng)全新的工作，沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，而且地區(qū)間、工程類(lèi)別間又存在著較大差異，因此，試點(diǎn)就顯得尤為重要。試點(diǎn)取得成功，對(duì)其他地區(qū)和單位的改革是個(gè)促進(jìn)和帶動(dòng)；試點(diǎn)取得的經(jīng)驗(yàn)，可以保證其他地區(qū)和單位的改革不走或少走彎路。