陳凱麒

向家壩水電站建設(shè)者營(yíng)區(qū) 攝影/陳業(yè)青

水電開發(fā)與環(huán)境保護(hù)

水電開發(fā)對(duì)促進(jìn)我國(guó)能源發(fā)展，保障能源安全以及流域和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要的、不可替代的作用。但近些年，無(wú)序的水電開發(fā)使天然江河渠道化，生態(tài)環(huán)境破碎，水環(huán)境問題突出，對(duì)水生生態(tài)和陸生生態(tài)產(chǎn)生無(wú)可挽回的不利影響。水庫(kù)淹沒和移民安置不當(dāng)，導(dǎo)致一系列社會(huì)問題和次生環(huán)境問題。

西南地區(qū)是生物多樣性最豐富、生態(tài)保護(hù)壓力最大、地質(zhì)災(zāi)害最為頻繁的地區(qū)，水電開發(fā)對(duì)生態(tài)的影響日益引起各方面廣泛關(guān)注，近年來(lái)圍繞云南怒江水電開發(fā)的爭(zhēng)論尤為激烈，社會(huì)、媒體對(duì)西南水電開發(fā)提出質(zhì)疑。

國(guó)家對(duì)西南水電有序開發(fā)、可持續(xù)發(fā)展提出更高的要求與希望：統(tǒng)籌規(guī)劃、充分論證重大項(xiàng)目，廣泛聽取意見，慎重決策；區(qū)分輕重緩急，有計(jì)劃、分步驟實(shí)施。對(duì)子孫后代負(fù)責(zé)，經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn)。

國(guó)家“可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃”提出：全國(guó)的水電裝機(jī)容量2010年要達(dá)到1.9億千瓦的目標(biāo)，其中大中型水電1.4億千瓦，小水電0.5億千瓦。2020年要達(dá)到3億千瓦，其中大中型水電2.25億千瓦，小水電0.75億千瓦的目標(biāo)。按現(xiàn)狀估計(jì)，未來(lái)的十年年平均開發(fā)水電裝機(jī)容量約為1000萬(wàn)千瓦左右，必然是水電建設(shè)的高潮期。

同時(shí)“國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定”中指出：為全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，必須把環(huán)境保護(hù)擺在更加重要的戰(zhàn)略位置。提出到2020年，環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)狀況要明顯改善的目標(biāo)。

社會(huì)發(fā)展對(duì)能源的強(qiáng)烈需求和對(duì)環(huán)境質(zhì)量明顯改善的渴望，開發(fā)與保護(hù)的博弈已到了“十字路口”。在全球氣候變暖的大環(huán)境里，在大力提倡節(jié)能減排、控制溫室氣體排放的要求下，需要尊重環(huán)境，有序開發(fā)水電，謀求可持續(xù)發(fā)展，適應(yīng)新的挑戰(zhàn)，探索環(huán)境保護(hù)的新道路。

水電開發(fā)的主要問題

在水電建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段，一般關(guān)注的環(huán)境影響主要問題有：水文和泥沙情勢(shì)變化、水質(zhì)變化、水生生態(tài)、陸生生態(tài)、移民安置、施工期環(huán)境影響、自然保護(hù)區(qū)、景觀、生態(tài)流量下泄措施、過(guò)魚措施等。這些問題要求在水電開發(fā)過(guò)程中必須做到：

水利、水電規(guī)劃之間需協(xié)調(diào)。水資源開發(fā)要統(tǒng)籌兼顧防洪、供水、灌溉、發(fā)電、航運(yùn)、生態(tài)、旅游等多種功能需求。從科學(xué)發(fā)展的角度看，應(yīng)該是在區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃的指導(dǎo)下制定水電開發(fā)規(guī)劃。但實(shí)際上區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃常落后于水電的開發(fā)。流域的水電開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃原則上應(yīng)服從水資源綜合利用規(guī)劃。然而，由于部門所站的角度不同和認(rèn)識(shí)上的差異，流域水資源綜合利用規(guī)劃與水電專項(xiàng)規(guī)劃存在著不協(xié)調(diào)問題。例如，在新修編的“長(zhǎng)江流域綜合利用規(guī)劃”與“金沙江中游水電專項(xiàng)規(guī)劃”在壩址選擇和梯級(jí)任務(wù)確定方面就存在差異。對(duì)阿海、虎跳峽壩址及庫(kù)容的認(rèn)識(shí)與要求也不同。

2006年中央在“十一五”規(guī)劃中明確水電要在保護(hù)生態(tài)基礎(chǔ)上有序開發(fā)，為此，環(huán)保部與國(guó)家發(fā)改委先后聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)水電環(huán)境保護(hù)工作的通知》、《關(guān)于有序開發(fā)小水電切實(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的通知》，旨在通過(guò)推動(dòng)流域規(guī)劃環(huán)評(píng)促進(jìn)有序開發(fā)，強(qiáng)化水電環(huán)保管理，但要從根本上解決問題，還需從體制、機(jī)制、利益分配等多方面入手。

水電前期環(huán)評(píng)管理有待規(guī)范。水電建設(shè)周期長(zhǎng)，在投資體制改革之前，水電工程實(shí)行審批制，審批的條件之一是：做好籌建期、準(zhǔn)備期的工作，落實(shí)“三通一平”，完成施工導(dǎo)流，具備截流條件。對(duì)投資主管部門來(lái)說(shuō)，開工前的準(zhǔn)備不作為正式開工。當(dāng)時(shí)，“三通一平”沒有納入環(huán)境管理。但修路、隧洞開挖、高邊坡處理等工程的動(dòng)土已經(jīng)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生很大影響。為規(guī)范水電前期“三通一平”工作，環(huán)評(píng)審批增加了前期“三通一平”環(huán)評(píng)，交由地方管理。隨著水電開發(fā)升溫，一些水電站超出“三通一平”范圍，擅自進(jìn)入主體施工，一些地方部門在敏感水電站把關(guān)方面不夠嚴(yán)格。

對(duì)策與建議

水電無(wú)序開發(fā)問題比較復(fù)雜，根本原因在于管理體制、機(jī)制和政策導(dǎo)向。要解決多龍治水、分層負(fù)責(zé)、各自為政、政策缺位問題，需要國(guó)家有關(guān)部門和各省區(qū)共同協(xié)調(diào)配合，建議深入開展水電開發(fā)與生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略研究，在此基礎(chǔ)上出臺(tái)水電行業(yè)的區(qū)域環(huán)境政策，協(xié)調(diào)有關(guān)部門出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、資源有償分配機(jī)制等水電有序開發(fā)保障機(jī)制。具體考慮：

按照國(guó)土空間主體功能區(qū)劃，對(duì)現(xiàn)有河流水電梯級(jí)開發(fā)規(guī)劃進(jìn)行論證。目前，全國(guó)經(jīng)濟(jì)可開發(fā)量約有4億千瓦水電裝機(jī)，其中有1.3億千瓦以上電站裝機(jī)涉及自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)等各種保護(hù)區(qū)域和生態(tài)敏感區(qū)域，對(duì)這部分裝機(jī)應(yīng)提出禁止或限制開發(fā)要求，將所在河段劃為限制開發(fā)河段、禁止開發(fā)河段。從整體上看，保存這些河流、河段不進(jìn)行水電開發(fā)，即留出一定生態(tài)保護(hù)空間，也能基本滿足能源發(fā)展需求。建議進(jìn)行深入研究，把環(huán)境保護(hù)的要求納入“經(jīng)濟(jì)可開發(fā)”的硬約束條件范圍，分期分批發(fā)布禁止或限制開發(fā)河流河段名錄，明確紅線禁區(qū)，為保護(hù)生態(tài)留足空間，控制過(guò)度開發(fā)。

區(qū)別對(duì)待西南地區(qū)雅魯藏布江、怒江、金沙江、長(zhǎng)江上游、瀾滄江、雅礱江、大渡河等流域水電開發(fā)，體現(xiàn)禁止、限制、優(yōu)化、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域差異管理原則，使不同流域河流河段生態(tài)得到保護(hù)。

雅魯藏布江等偏遠(yuǎn)地區(qū)河流的水電資源是國(guó)家能源長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略后備基地，中、近期以保護(hù)為重點(diǎn)，絕大多數(shù)電源點(diǎn)不開發(fā)，在滿足生態(tài)保護(hù)要求，落實(shí)嚴(yán)格的環(huán)保措施基礎(chǔ)上可建設(shè)少數(shù)電站以滿足西藏等地區(qū)自用，藏電外送不宜近期考慮；

怒江為開發(fā)程度很低生態(tài)保護(hù)相對(duì)原始的河流，總體上要保持大部分河段天然特征，慎重研究決策；

金沙江部分河段移民多、生態(tài)敏感，目前上、中、下游正分段開展流域規(guī)劃環(huán)評(píng)與研究。對(duì)虎跳峽等移民數(shù)量多，涉及國(guó)家級(jí)風(fēng)景區(qū)等景觀和生態(tài)敏感保護(hù)目標(biāo)的電站，應(yīng)深入研究論證，從長(zhǎng)計(jì)議，不宜匆忙決策?；⑻鴯{以下金沙江中游河段電站待充分協(xié)調(diào)決策后，納入常規(guī)項(xiàng)目環(huán)評(píng)管理。金沙江上游河段，應(yīng)減少開發(fā)規(guī)模和電站數(shù)量；

長(zhǎng)江上游河段（長(zhǎng)江宜賓至重慶三峽庫(kù)尾），小南海、朱揚(yáng)溪、石棚等電站（三個(gè)電站共500多萬(wàn)千瓦裝機(jī)）涉及長(zhǎng)江國(guó)家級(jí)珍稀特有魚類自然保護(hù)區(qū)，如建設(shè)將面臨再次調(diào)整自然保護(hù)區(qū)，應(yīng)予放棄；

瀾滄江中下游出境前最后一級(jí)勐松電站對(duì)下游洄游魚類有嚴(yán)重影響，應(yīng)放棄。鑒于景洪電站日調(diào)節(jié)發(fā)電水位波動(dòng)大，對(duì)下游局部河段仍有一定影響，應(yīng)積極支持加快橄欖壩反調(diào)節(jié)水庫(kù)電站的建設(shè)。放棄瀾滄江上游河段涉及自然保護(hù)區(qū)的電站；

大渡河對(duì)通過(guò)規(guī)劃環(huán)評(píng)優(yōu)化調(diào)整后的電站，納入項(xiàng)目環(huán)評(píng)管理，嚴(yán)格落實(shí)環(huán)保措施。

加強(qiáng)地方中小河流流域規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)管理指導(dǎo)工作。地方管理的水電項(xiàng)目多在支流，項(xiàng)目數(shù)量多，開發(fā)總體規(guī)模小，占有河流河段數(shù)量多，建議以大促小，對(duì)云南、四川等水電資源開發(fā)重點(diǎn)省區(qū)應(yīng)開展保護(hù)生態(tài)有序開發(fā)水電政策研究，協(xié)調(diào)干、支流開發(fā)與生態(tài)保護(hù)關(guān)系。嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入條件，減少、控制引水式開發(fā)方式，如未考慮生態(tài)用水需要和下泄流量，可能造成河段嚴(yán)重減、脫水現(xiàn)象的，堅(jiān)決不予批準(zhǔn)。

完善水電前期環(huán)評(píng)管理工作。按同級(jí)審批原則，由國(guó)家層面管理的25萬(wàn)千瓦以上裝機(jī)電站或主要河流上的水電“三通一平”環(huán)評(píng)審批，可根據(jù)水電開發(fā)總體形勢(shì)和流域環(huán)境管理需要總體把握。或取消水電工程“三通一平”階段環(huán)評(píng)要求，將其納入項(xiàng)目環(huán)評(píng)，統(tǒng)一管理，項(xiàng)目環(huán)評(píng)批準(zhǔn)后方可“動(dòng)土開工”。

高度重視地震環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)影響。針對(duì)水電建設(shè)多在地質(zhì)條件復(fù)雜、地震活動(dòng)活躍的高山峽谷地區(qū)，開展水電開發(fā)地震環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)研究，慎重審批環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)特大的水電站。

充分開展流域綜合規(guī)劃及水電開發(fā)規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)工作和累積影響評(píng)價(jià)的研究。隨著國(guó)務(wù)院對(duì)“規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例”的頒布，積極開展對(duì)水電規(guī)劃環(huán)評(píng)的方法、指標(biāo)體系等基礎(chǔ)研究。改變長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)施的“技術(shù)經(jīng)濟(jì)最優(yōu)”的單一工程目標(biāo)，將生態(tài)環(huán)境因素作為重要制約，納入規(guī)劃制定的約束條件。規(guī)劃環(huán)評(píng)還應(yīng)考慮到工程的長(zhǎng)期運(yùn)行調(diào)度方案，對(duì)河流生態(tài)環(huán)境需水和生態(tài)調(diào)度提出明確要求，作為指導(dǎo)水電站規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行和退役的依據(jù)。規(guī)劃方案還應(yīng)為河流的生態(tài)修復(fù)和水電站設(shè)施退役后再利用方案或拆除預(yù)留空間。如對(duì)河流水電開發(fā)功能區(qū)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境評(píng)價(jià)。

積極推廣大壩環(huán)境影響回顧評(píng)價(jià)。對(duì)工程在建設(shè)和運(yùn)行中對(duì)環(huán)境影響的程度、范圍、工程建設(shè)中采取的生態(tài)效應(yīng)舒緩措施的有效性開展回顧評(píng)價(jià)。系統(tǒng)認(rèn)識(shí)大壩建設(shè)淹沒、阻隔、水文變化對(duì)生境、生物多樣性、水質(zhì)、社會(huì)等多方面的影響，認(rèn)識(shí)大壩建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的“真實(shí)”影響、累積影響，做好系統(tǒng)的分析研究和長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)整理，提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。

環(huán)境優(yōu)美的向家壩水電站建設(shè)者營(yíng)區(qū) 攝影/陳業(yè)青

在制度創(chuàng)新上，積極探索科學(xué)、適用的水電開發(fā)政策和環(huán)境管理手段。如對(duì)“土地入股”、“以電代薪”、“以大代小”等行之有效的政策，開展適用性、可行性研究，進(jìn)行更科學(xué)的制度設(shè)計(jì)。對(duì)生物多樣性的評(píng)價(jià)開展研究，在水電環(huán)評(píng)制度環(huán)節(jié)更好的體現(xiàn)。探討建立適合中國(guó)國(guó)情的“綠色水電”或“低影響水電”的認(rèn)證制度和水電站經(jīng)營(yíng)許可證換發(fā)制度的可行性等。

在水電為經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展提供強(qiáng)大動(dòng)力、廣為人類造福的時(shí)代，中國(guó)不但要做世界的水電大國(guó)，更要做即考慮了經(jīng)濟(jì)發(fā)展又考慮了環(huán)境保護(hù)的綠色水電強(qiáng)國(guó)。時(shí)代要求我們的工程師，處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾，做到發(fā)展與保護(hù)的雙贏，負(fù)起對(duì)國(guó)家未來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)和諧發(fā)展的責(zé)任。正如《資治通鑒》所說(shuō)：“取之有度，用之有節(jié)，則常足矣?！?/p>