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        長沙市耕地和農(nóng)田保護中的問題及原因分析

        2010-07-10 06:03:56謝文峰
        時代農(nóng)機 2010年5期
        關鍵詞:保護率耕地面積基本農(nóng)田

        謝文峰

        (湖南農(nóng)業(yè)大學 工學院,湖南 長沙 410128)

        2005年末,長沙市耕地面積280319.62 hm2,占全市土地總面積的23.72%,人均耕地為0.045 hm2,低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織公布的人均耕地警戒值0.053hm2,僅相當于全省人均耕地水平 0.06 hm2的75%和全國人均耕地水平 0.093 hm2的48.39%。

        從耕地組成的規(guī)模結(jié)構(gòu)上看,全市耕地可分為灌溉水田、望天田、旱地和菜地4種類型。其中以灌溉水田為主,面積為221842.90hm2,占耕地總面積的79.14%;其次是望天田和旱地,面積為27994.12 hm2和25721.77 hm2,分別占耕地總面積的9.99%和9.18%;菜地最少,面積為4760.83 hm2,僅占耕地總面積的1.70%。

        從各區(qū)(縣)耕地數(shù)量來看,長沙市耕地主要分布在四縣(市),其中以寧鄉(xiāng)縣和瀏陽市的耕地面積最大,分別為91000.87 hm2和73723.95hm2,分別占全市耕地面積的32.46%和26.30%;其次是長沙縣和望城縣,分別為57906.42 hm2和47652.99 hm2,分別占全市耕地面積的20.66%和17.00%。

        從耕地質(zhì)量上看,長沙市耕地質(zhì)量總體水平較高,主要以高中產(chǎn)田為主,其中高產(chǎn)田122349.55 hm2,占耕地總量43.65%;中產(chǎn)田112708.81hm2,占耕地總量40.20%,兩者合計占耕地總量的83.85%。

        1 耕地變化分析

        1997年長沙市耕地保有量為287052.00 hm2,規(guī)劃實施期間,因建設占用、生態(tài)退耕等原因減少耕地13289.28hm2,通過土地開發(fā)整理增加耕地5879.84hm2。至2005年末長沙市耕地保有量為280319.62 hm2,九年間全市耕地凈減7409.44 hm2,年均凈減823.27hm2,見圖1。

        圖1 1997-2005年長沙市耕地變化趨勢圖

        長沙市1997~2005年這九年間,年凈增加耕地分別為-677.07hm2、-1098.58hm2、-469.59hm2、392.96hm2、-414.38hm2、-749.3hm2、-2393.11hm2、-1726.53hm2、-273.81hm2,九年一共凈增加耕地為-7409.44 hm2。九年間,長沙市耕地面積變化出現(xiàn)一定的波動,三次大幅下降和一次小幅增長,但總體呈減少的趨勢。

        2 基本農(nóng)田現(xiàn)狀分析

        2005年末,長沙市基本農(nóng)田保護面積248000 hm2,基本農(nóng)田保護率為88.47%。主要分布在四縣(市),其中長沙縣為51200 hm2、望城縣為 42480 hm2、瀏陽市為 66220 hm2、寧鄉(xiāng)縣為81450 hm2,分別占全市基本農(nóng)田總量的20.65%、17.13%、26.70%、32.84%,合計97.32%。五區(qū)基本農(nóng)田分布相對較少,總面積為6650hm2,僅占全市基本農(nóng)田總量的2.68%。具體情況見圖2。

        圖2 2005年長沙市基本農(nóng)田分布圖

        上輪規(guī)劃確定的長沙市基本農(nóng)田保護面積248000 hm2,規(guī)劃實施過程中,為配合長沙市城市規(guī)劃修編,先后調(diào)整基本農(nóng)田面積2830 hm2,占基本農(nóng)田保護面積的1.14%。由于嚴格執(zhí)行了基本農(nóng)田“占一補一”制度,九年來,基本農(nóng)田面積沒有減少,至2005年末,全市實有基本農(nóng)田面積248000 hm2。

        3 存在的問題及原因分析

        3.1 耕地利用中存在的問題及原因分析

        (1)耕地占有量呈下降趨勢,人地矛盾突出,耕地保護形勢嚴峻。隨著城市化進程的加快,長沙市的耕地面積和人均耕地面積整體上呈現(xiàn)下降趨勢,并且隨著人口的逐年增加,人均耕地面積減少的趨勢較耕地面積減少的趨勢更為明顯。自1997年以來,長沙市耕地凈減少7409.44 hm2,大約相當于1997年長沙市五區(qū)耕地面積的一半,期間盡管有土地開發(fā)整理復墾工作使耕地得到了一定程度的補充,但并沒有從根本上扭轉(zhuǎn)耕地減少的趨勢。1997至2005年,全市實際共減少耕地13289.28 hm2,其中,建設占用減少耕地面積7807.59 hm2,占耕地減少總量的58.75%;生態(tài)退耕減少耕地面積3520.75 hm2,占耕地減少總量的26.49%;農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地面積1280.84 hm2,占耕地減少總量的9.64%;災毀減少耕地面積680.10hm2,僅占耕地減少總量的5.12%。2005年長沙市人均耕地面積為0.045hm2,僅相當于全國平均水平的一半。其原因主要是建設占用耕地,尤其是開發(fā)區(qū)的建設,其次是災毀耕地、生態(tài)退耕和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。隨著長沙市城市化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化加速發(fā)展,建設和農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地將不斷增加,耕地面積和人均耕地面積下降的趨勢在“十一五”期間將繼續(xù)存在,建設用地需求旺盛與耕地保護矛盾將日益突出,人地關系緊張的趨勢也將更加明顯,耕地形勢不容樂觀。

        (2)新增耕地潛力低,后備資源不足。目前,長沙市可供開發(fā)整理為耕地的土地類型主要有:荒草地、田坎、獨立工礦用地和農(nóng)村居民點用地等。2005年全市未利用土地15672.51 hm2,僅相當于耕地總量的5.59%,主要分布在長沙、望城、瀏陽、寧鄉(xiāng)四縣。全市未利用地中,沼澤地、沙地、裸土地、裸巖石礫地、其他土地等難以利用的土地,共計2991.21 hm2,占未利用地的19.09%;荒草地、灘涂等可供開發(fā)利用的土地,共計12681.36 hm2,占未利用地的80.91%。根據(jù)《長沙市土地利用潛力研究》,全市新增耕地總潛力30028.43 hm2,其中,耕地整理新增耕地潛力9758.35 hm2,占總潛力的32.50%;村莊整理新增耕地潛力11737.23 hm2,占總潛力的39.09%;土地復墾新增耕地潛力843.91 hm2,占總潛力的2.81%;土地開發(fā)新增耕地潛力7688.94hm2,占總潛力的25.60%。開發(fā)這些后備資源,投資多,難度大,新增耕地面積的潛力相對有限。從新增耕地潛力類型分析,現(xiàn)階段,村莊整理受資金和人們觀念的限制只能是局部的、零星的開展,目前還不具備大規(guī)模開展的條件和環(huán)境,而土地開發(fā)因為涉及到生態(tài)問題,也不是毫無限制的,所以,30028.43hm2新增耕地潛力只是一個理論數(shù)字,能夠轉(zhuǎn)化成實實在在的耕地遠遠小于這個數(shù)字。

        3.2 基本農(nóng)田保護中存在的問題及原因分析

        (1)基本農(nóng)田保護率過高限制了建設用地的空間擴展。長沙市作為湖南省的中心城市,其社會經(jīng)濟發(fā)展的集聚力強,客觀上需要較大的建設用地拓展空間,從實際角度考慮,其基本農(nóng)田保護率應明顯低于一般地區(qū)。但上輪規(guī)劃確定的長沙市基本農(nóng)田保護率達到86.19%。近幾年在實施過程中,由于耕地減少較多,實際的基本農(nóng)田占現(xiàn)有耕地面積的比重已達88.47%,高于全省85%的平均水平,也高于全國同類城市的基本農(nóng)田保護率水平。

        (2)上輪規(guī)劃指標與實際的用地需求相沖突。上輪規(guī)劃在指標分配上存在平均主義,與實際的用地需求產(chǎn)生沖突。上輪規(guī)劃在基本農(nóng)田保護面積分配時,對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的指標原則上采取按長沙市保護率水平一刀切的辦法,致使發(fā)展快的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))因基本農(nóng)田面積過大而建設發(fā)展空間不足。

        (3)基本農(nóng)田布局的不合理導致其保護面臨尷尬境地。由于認識不足,長沙市在上輪規(guī)劃確定基本農(nóng)田布局時,沒有考慮到基本農(nóng)田保護和經(jīng)濟建設之間的辨證關系,為突出對耕地的保護,強調(diào)將主干道兩側(cè)、城鎮(zhèn)規(guī)??刂迫χ苓叺母貏潪榛巨r(nóng)田,結(jié)果造成有些保護區(qū)的范圍、位置劃定不合理。例如芙蓉區(qū)等發(fā)展快的地區(qū),因規(guī)劃安排的控制指標有限,急需拓展建設用地空間,但一出控制圈就是基本農(nóng)田,面臨無地可用的尷尬境地。這種基本農(nóng)田布局,不僅增加了管理成本,而且實際上有的建設項目按政策規(guī)定上報不能審批時,用地者只有違法占地,基本農(nóng)田也無法得到真正切實有效的保護。

        (4)基本農(nóng)田保護規(guī)劃方法滯后,缺乏必要的管理和監(jiān)督。長沙市目前的基本農(nóng)田保護工作仍然停留在基本農(nóng)田保護區(qū)劃定階段,絕大部分都是以基本農(nóng)田保護面積的實地、圖上落實、責任落實到人作為驗收標準,沒有對基本農(nóng)田保護區(qū)劃定之后的質(zhì)量和使用效果實施必要的管理和監(jiān)督。規(guī)劃方法滯后,滿足不了新時期基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃的要求。常規(guī)的基本農(nóng)田保護規(guī)劃所采用的方法基本上是沿用計算經(jīng)濟時期的方法,即定性研究的方法。由于這種方法本身所具有的靜態(tài)性特點,使得規(guī)劃判斷與現(xiàn)實之間的誤差較大,而且在實際操作中規(guī)劃都是由長期從事土地科學和農(nóng)業(yè)科學的工作人員通過實地調(diào)查,結(jié)合經(jīng)驗分析的方法進行,不僅調(diào)查工作量大,標準難統(tǒng)一,而且空間定位精度差,有一定的主觀隨意性,不容易進行定量研究。同時,傳統(tǒng)的基本農(nóng)田保護區(qū)劃定方法,其技術手段基本還是采用手工方法,效率低、費時長,既不能滿足劃定基本農(nóng)田保護區(qū)要求的定量、定質(zhì)和定位需要也難以保證規(guī)劃的實時性和現(xiàn)勢性。

        4 結(jié)語

        目前,長沙市耕地占有量呈下降趨勢,人地矛盾突出,耕地保護形勢嚴峻,新增耕地潛力低,后備資源不足?;巨r(nóng)田保護率過高限制了建設用地的空間擴展,上輪規(guī)劃指標與實際的用地需求相沖突,基本農(nóng)田布局的不合理,保護規(guī)劃方法滯后,缺乏必要的管理和監(jiān)督。政府應加強以土地用途管制為核心的耕地保護管理,建立健全耕地占用和補充信息公示制度,完善基本農(nóng)田保護制度。

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