李 明，何明駿，汪愛蘭，鄒 春

（西北農(nóng)林科技大學(xué)，陜西楊凌 712100）

《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》指出：“新中國成立后，特別是改革開放以來，我國集體林業(yè)建設(shè)取得了較大成效，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)。集體林權(quán)制度雖經(jīng)數(shù)次變革，但產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營主體不落實(shí)、經(jīng)營機(jī)制不靈活、利益分配不合理等問題仍普遍存在，制約了林業(yè)的發(fā)展”。現(xiàn)階段，進(jìn)一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)，增加農(nóng)民收入，建設(shè)生態(tài)文明，全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革是中央對(duì)農(nóng)村改革發(fā)展提出的明確要求［1］。

為了深入了解林權(quán)制度改革過程中面臨的可持續(xù)發(fā)展問題，2009年7月～2010年3月，西北農(nóng)林科技大學(xué)林學(xué)院林改調(diào)研服務(wù)隊(duì)赴陜西省石泉縣后柳鎮(zhèn)開展調(diào)研。

1 問卷調(diào)查的基本情況

1.1 調(diào)查對(duì)象

陜西省石泉縣后柳鎮(zhèn)位于陜西南部，北依秦嶺，南接巴山，森林資源極其豐富，處于陜西省林權(quán)改革的核心區(qū)域。本次調(diào)查根據(jù)石泉縣后柳鎮(zhèn)村莊的分布情況，按照30%的比例，從10個(gè)村莊中隨機(jī)抽取3個(gè)村共120戶農(nóng)民作為調(diào)查對(duì)象。抽取的3個(gè)村莊在座落方位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等方面具有很高的代表性，從中獲得有效問卷80份。

1.2 調(diào)查方法

實(shí)地走訪農(nóng)村，發(fā)放《陜西省石泉縣林權(quán)改革調(diào)查問卷》，與農(nóng)民訪談；走訪當(dāng)?shù)卣土謽I(yè)站等部門，獲取林改方面的文件、資料；實(shí)地勘察林區(qū)地質(zhì)地貌等。

1.3 調(diào)查內(nèi)容

本次調(diào)查包括林改工作進(jìn)展情況、后柳鎮(zhèn)農(nóng)民對(duì)林改工作的認(rèn)同感、農(nóng)民對(duì)于當(dāng)?shù)亓謽I(yè)發(fā)展的認(rèn)識(shí)等內(nèi)容。

2 調(diào)查結(jié)果與分析

2.1 后柳鎮(zhèn)林改工作的基本程序與實(shí)施現(xiàn)狀

石泉縣政府下發(fā)石泉縣林改領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于印發(fā)《集體林權(quán)制度改革工作程序》的通知中明確指出：為了積極穩(wěn)妥地推進(jìn)石泉縣集體林權(quán)制度改革，根據(jù)《森林法》、《農(nóng)村土地承包法》、《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》以及省委省政府貫徹中共中央林改意見的《實(shí)施意見》和《陜西省集體林權(quán)制度改革工作程序》等法律和政策，結(jié)合石泉縣實(shí)際情況，制定出林改工作程序。林改工作主要包括15個(gè)基本程序。依次為：成立機(jī)構(gòu)－宣傳培訓(xùn)－調(diào)查摸底－調(diào)查摸底結(jié)果公示－制定林地承包方案－實(shí)地勘界登記－實(shí)地勘界登記結(jié)果公示－簽訂（完善）承包合同－申請(qǐng)登記林權(quán)證－審核申請(qǐng)登記資料－發(fā)證前公示－錄制林權(quán)證－頒發(fā)林權(quán)證－建立檔案－總結(jié)驗(yàn)收。

調(diào)研服務(wù)隊(duì)在充分、認(rèn)真地學(xué)習(xí)了石泉縣《林改工作程序》與后柳水鄉(xiāng)旅游建設(shè)方面的文件后了解到：后柳鎮(zhèn)政府已經(jīng)按照中央和省委省政府提出的建立“縣直接領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實(shí)施、村組具體操作、部門搞好服務(wù)”的工作機(jī)制要求，完成了林改工作機(jī)構(gòu)的成立；隨后，政府也召開了鄉(xiāng)村兩級(jí)林改動(dòng)員會(huì)，并且分期對(duì)縣鎮(zhèn)村三級(jí)工作人員、林業(yè)技術(shù)干部、各村民小組組長和推選的農(nóng)民代表進(jìn)行了培訓(xùn)；同時(shí)，鎮(zhèn)政府充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、宣傳車、墻報(bào)等宣傳載體，廣泛宣傳林改的意義、目的、方法和政策等。

2.2 后柳鎮(zhèn)農(nóng)民對(duì)林改工作的認(rèn)同感

后柳鎮(zhèn)的的林改工作從2009年3月正式展開，至2010年3月底結(jié)束，目前“十村一社區(qū)”的林改工作基本完成。從調(diào)查統(tǒng)計(jì)的結(jié)果來看，石泉縣后柳鎮(zhèn)居民對(duì)于政府林權(quán)制度改革工作表示認(rèn)同與滿意。

在有效調(diào)查樣本中，有20%的農(nóng)戶對(duì)于此次林改行動(dòng)表示“非常滿意”，59.5%表示“比較滿意”，20%表示“一般滿意”，表示不滿意的農(nóng)戶僅占0.5%，滿意度高達(dá)99.5%（圖1）。在“您是否參與了村林權(quán)改革的決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程？”的回答中，有35%的農(nóng)戶選擇“全程參與”，51.25%的農(nóng)戶選擇“部分參與”，選擇“沒有參與”的農(nóng)戶僅占13.75%。從以上兩個(gè)問題中，不難看出，后柳鎮(zhèn)的農(nóng)民對(duì)于政府林權(quán)改革工作比較支持，并且許多人親身參與到林改工作中，積極配合政府實(shí)施改革方案。

圖1 農(nóng)民對(duì)林改工作認(rèn)同感調(diào)查圖

圖2 農(nóng)民對(duì)當(dāng)?shù)亓謽I(yè)發(fā)展的認(rèn)識(shí)調(diào)查圖

在問題“您對(duì)林改最擔(dān)心的是什么？”的回答中，有20.3%的農(nóng)戶選擇“政策不穩(wěn)定，不連續(xù)”，11.4%選擇“過程不公開、不公正”，30.4%選擇“自己經(jīng)營存在風(fēng)險(xiǎn)”，37.9%選擇“配套政策跟不上，發(fā)展受制約”；在問題“您認(rèn)為以明晰所有權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，落實(shí)處置權(quán)，確保收益權(quán)為主要內(nèi)容的林權(quán)制度改革政策的落實(shí)情況如何？”的回答中，40%的農(nóng)戶選擇“全面落實(shí)”，58.75%選擇“部分落實(shí)”，僅有1.25%的農(nóng)戶選擇“沒有落實(shí)”。從這兩個(gè)問題中，我們可以了解到農(nóng)戶對(duì)于林權(quán)改革存在的問題還是保有疑慮。農(nóng)民們認(rèn)為林改在于惠民，可是政府沒有拿出具有本地特色的配套惠民政策，尤其是引導(dǎo)村民如何搞林地經(jīng)營，如何從林改中獲取收益，政府沒有拿出可行性方案。

2.3 后柳鎮(zhèn)農(nóng)民對(duì)于當(dāng)?shù)亓謽I(yè)發(fā)展的認(rèn)識(shí)

從問卷調(diào)查與實(shí)地走訪的情況來看，我們了解到農(nóng)戶們整體文化水平較低，尤其對(duì)于經(jīng)濟(jì)林管理與建設(shè)方面的專業(yè)知識(shí)了解甚微。在牛石川村，學(xué)歷為高中的農(nóng)民不到25%，學(xué)歷為初中和小學(xué)的農(nóng)民近75%，還有極個(gè)別的農(nóng)民是文盲，連自己名字都不會(huì)寫，可見農(nóng)民整體文化素質(zhì)欠佳。

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我們了解到后柳鎮(zhèn)農(nóng)民中有32.1%的人認(rèn)為阻礙當(dāng)?shù)亓謽I(yè)發(fā)展的因素是“投入不足”，19.2%認(rèn)為是“改革不到位”，37.2%認(rèn)為是“技術(shù)落后”，11.5%認(rèn)為是“其他原因”（圖2）。在問題“林改后，您對(duì)日后的投入有何打算？”的回答中，42.5%的農(nóng)戶選擇“放心增加”，36.25%選擇“投入不變”，有21.25%的農(nóng)戶選擇“沒有打算”。不難看出，阻礙林權(quán)改革的關(guān)鍵因素在于經(jīng)濟(jì)投入和技術(shù)支持。在走訪中，我們了解到，許多村民對(duì)于即將劃分到自己家庭的林地不知如何使用，一些有意識(shí)的農(nóng)戶會(huì)選擇種植柏木、核桃等經(jīng)濟(jì)作物搞個(gè)體種植，但是他們對(duì)前景也沒有抱太大希望，只是覺得林地會(huì)增加收入，但并不會(huì)使自己擺脫現(xiàn)狀。究其原因，我們不難得出這樣的結(jié)論：知識(shí)水平低下，經(jīng)濟(jì)水平落后，政府配套政策不完善是后柳鎮(zhèn)林權(quán)改革和林業(yè)發(fā)展的攔路虎。

3 推進(jìn)林權(quán)改革的幾點(diǎn)措施和建議

3.1 深入群眾，取計(jì)于民

問卷顯示，13.75%的農(nóng)戶沒有參與村林權(quán)改革的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，15%的農(nóng)戶認(rèn)為分戶承包的辦法很難做到公平，21.25%的農(nóng)戶對(duì)分山均林到戶政策不太放心，針對(duì)這些問題，政府應(yīng)當(dāng)深入群眾，強(qiáng)化惠民意識(shí)。

在林改的調(diào)查摸底時(shí)期，政府工作人員的協(xié)調(diào)工作不可或缺，由于“三定”時(shí)期久遠(yuǎn)，長防林問題復(fù)雜，政府官員可首先進(jìn)行村與村之間、組與組之間、農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的協(xié)調(diào)，然后針對(duì)無法通過協(xié)調(diào)解決的分山均林問題進(jìn)行實(shí)際的勘界確權(quán)，再進(jìn)行民主表決，按照大部分農(nóng)戶意愿來解決實(shí)際問題。

針對(duì)林改進(jìn)程中后柳鎮(zhèn)十個(gè)村、一個(gè)社區(qū)所體現(xiàn)的不同差異，政府官員應(yīng)當(dāng)深入群眾，認(rèn)真聽取農(nóng)戶的意見與要求，積極修正完善具有后柳鎮(zhèn)特點(diǎn)的林權(quán)改革實(shí)施方案和配套惠民政策，從而加快推進(jìn)林改進(jìn)程，保障林改工作的順利進(jìn)行。

3.2 科學(xué)規(guī)劃，防治結(jié)合

近年來，后柳鎮(zhèn)一直積極規(guī)劃實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)和資源開發(fā)，在規(guī)劃實(shí)施過程中，是否會(huì)違背林改的原則與政策，是否會(huì)與林改造成沖突成為一個(gè)棘手問題。解決問題的核心在于科學(xué)規(guī)劃和防治結(jié)合。

無論是林權(quán)改革，還是城鎮(zhèn)建設(shè)、資源開發(fā)，根本目的在于惠民。這需要政府部門全面統(tǒng)籌和合理規(guī)劃。隨著“后柳水鄉(xiāng)”旅游工程和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的建設(shè)，林地的合理有限利用和動(dòng)植物資源的保護(hù)面臨考驗(yàn)。后柳鎮(zhèn)中心街道處于幾座大山之間河流沖積的洼地上，地窄人密，要進(jìn)一步開發(fā)旅游商業(yè)街和居民社區(qū)，對(duì)林地的征用應(yīng)慎之又慎。

隨著進(jìn)入林區(qū)的游客不斷增多，森林動(dòng)植物資源難免遭到破壞，政府應(yīng)提前制定林區(qū)動(dòng)植物資源保護(hù)的有關(guān)游客行為規(guī)范和懲戒制度，未雨綢繆。

在后柳鎮(zhèn)，無論是生態(tài)旅游建設(shè)還是一、二產(chǎn)業(yè)開發(fā)，都是向林地獲取資源的過程。地方政府作為決策者，只有科學(xué)規(guī)劃，防治結(jié)合，才能真正保證林業(yè)資源和林權(quán)改革不受侵害。

3.3 科技興林，服務(wù)惠民

對(duì)于后柳鎮(zhèn)的農(nóng)民，如何將林改與自身利益掛鉤是最值得關(guān)注的問題，也是林權(quán)改革進(jìn)程面臨的困境和可持續(xù)發(fā)展問題。調(diào)查結(jié)果顯示，村民對(duì)于經(jīng)濟(jì)林種植和經(jīng)濟(jì)林地使用知識(shí)匱乏，極少有人規(guī)?；N植和養(yǎng)殖，大片的林地處于閑置未利用狀態(tài)。當(dāng)然這與村莊地理地貌因素、村民外出務(wù)工、交通運(yùn)輸不便等因素有一定關(guān)聯(lián)。

作為政府，對(duì)村民進(jìn)行林業(yè)知識(shí)的普及教育應(yīng)該是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。經(jīng)常性邀請(qǐng)林業(yè)專家為村民進(jìn)行專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)是一個(gè)可選擇的途徑；也可以招募設(shè)班，由政府補(bǔ)貼，到國內(nèi)示范農(nóng)業(yè)院校接受技術(shù)知識(shí)培訓(xùn)和教育。其次是幫助樹立在林區(qū)創(chuàng)業(yè)的村民典型。通過出臺(tái)一系列配套政策，扶持部分村民開展林區(qū)創(chuàng)業(yè)實(shí)踐，由點(diǎn)到面，以少帶多。再次是經(jīng)常性開展創(chuàng)業(yè)交流活動(dòng)，不斷激發(fā)村民的創(chuàng)業(yè)熱情和創(chuàng)業(yè)智慧。等到時(shí)機(jī)成熟時(shí)，可以由政府或企業(yè)家牽頭成立公司，試點(diǎn)規(guī)?；\(yùn)營。從少數(shù)人創(chuàng)業(yè)，到多數(shù)人創(chuàng)業(yè)，再到家家戶戶創(chuàng)業(yè)，從而興林富民，邁向林權(quán)改革的成功之路。

［1］ 中共中央、國務(wù)院.關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見［Z］.2008.

［2］ 陳時(shí)坤.石泉縣林權(quán)改革中的實(shí)際困難及合理化建議［J］.陜西林業(yè)，2009（B09）：28.