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        加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)我國節(jié)能減排體制機(jī)制完善

        2010-06-28 10:54:04李文增李拉
        產(chǎn)權(quán)導(dǎo)刊 2010年7期
        關(guān)鍵詞:發(fā)展

        ■/李文增 李拉

        (作者:天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所金融發(fā)展研究中心主任 ;天津金融資產(chǎn)交易所戰(zhàn)略發(fā)展部研究人員)

        能源發(fā)展和安全及環(huán)境的改善是全人類共同關(guān)心的問題,也是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要問題。

        能源,是人類賴以生存和一切社會(huì)活動(dòng)的基本物質(zhì)保障。人類在享受能源帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技進(jìn)步等利益的同時(shí),也遇到一系列無法避免的能源安全挑戰(zhàn),能源短缺、資源爭奪以及過度使用能源造成的環(huán)境污染等問題,威脅著人類的生存與發(fā)展。隨著有限能源的不斷開采,能源面臨緊缺、匱乏甚至枯竭。作為我國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展國家戰(zhàn)略的一部分,探索有中國特色的節(jié)能減排體制機(jī)制以應(yīng)對環(huán)境和氣候變化挑戰(zhàn),作用和意義重大。

        一、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式實(shí)施節(jié)能減排

        由于石油、煤炭等目前大量使用的傳統(tǒng)化石能源日益減少,新的能源生產(chǎn)供應(yīng)體系又未能完整地建立起來,使世界經(jīng)濟(jì)常常出現(xiàn)能源緊張狀況,加上人們?nèi)狈ξC(jī)感,形成高能耗狀況,不僅造成能源危機(jī),而且導(dǎo)致環(huán)境污染,還會(huì)引發(fā)人類生存危機(jī)。

        當(dāng)今世界人口已突破60億,和十九世紀(jì)末期相比增加了2倍多,而能源消費(fèi)量卻激增16倍多。作為世界上最大的發(fā)展中國家,中國是一個(gè)能源生產(chǎn)和消費(fèi)大國,面臨的能源緊張狀況十分嚴(yán)峻。上個(gè)世 紀(jì)90年代以來,中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展帶動(dòng)了能源消費(fèi)量急劇上升。自1993年起,中國由能源凈出口國變成凈進(jìn)口國,能源總消費(fèi)已大于總供給,能源需求的對外依存度迅速增大。煤炭、電力、石油和天然氣等能源在中國都存在缺口,其中,石油需求量的大增及其引起的結(jié)構(gòu)性矛盾日益成為中國能源安全的最大難題。

        去年底召開中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào),要推進(jìn)節(jié)能減排。如何實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo),加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變無疑是一個(gè)重要途徑。即用低能耗、多產(chǎn)出,減量排放和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式解決,通過加快建立和完善與之相適應(yīng)的體制機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。

        二、國際國內(nèi)建立和完善節(jié)能減排體制機(jī)制的基本情況和經(jīng)驗(yàn)

        (一)以市場機(jī)制為主要途徑開展節(jié)能減排

        1.國際社會(huì)通過建立相關(guān)交易市場為重要基礎(chǔ)推動(dòng)節(jié)能減排和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。倡導(dǎo)節(jié)能,控制二氧化碳等溫室氣體排放要在形成輿論環(huán)境和政治環(huán)境的基礎(chǔ)上用市場機(jī)制來推動(dòng)。對大多數(shù)發(fā)達(dá)國家而言,排放權(quán)等同于發(fā)展權(quán),其日益成為一種稀缺資產(chǎn)。建立碳排放物的交易市場,是應(yīng)對氣候變化問題最有效的措施之一。交易機(jī)制能發(fā)揮市場優(yōu)化環(huán)境資源配置的基礎(chǔ)性作用,體現(xiàn)排放權(quán)的稀缺性和價(jià)值,有效確定排放權(quán)價(jià)格,為遏制氣候變暖提供有效激勵(lì)。

        基于未來碳交易的巨大規(guī)模和金融創(chuàng)新進(jìn)展,排放權(quán)的金融屬性日益顯現(xiàn),極有可能成為一種新的泛貨幣化的價(jià)值符號。已有學(xué)者呼吁企業(yè)要做好準(zhǔn)備以“迎接碳元時(shí)代的到來”。芝加哥氣候交易所、歐洲氣候交易所、蒙特利爾氣候交易所等紛紛成立,并在碳金融領(lǐng)域掌握了相關(guān)交易品種的定價(jià)權(quán)。主要發(fā)達(dá)國家通過這些交易所進(jìn)行碳交易,降低溫室氣體排放并取得明顯經(jīng)濟(jì)效益:英國提高了能源利用率;德國促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益的統(tǒng)一;日本將碳排放權(quán)交易視為“21世紀(jì)第一個(gè)巨大商機(jī)”;美國通過排放權(quán)市場交易平臺(tái),既緩解了溫室氣體排放壓力,又進(jìn)一步強(qiáng)化了其金融體系和在新能源科技領(lǐng)域的競爭力。

        在這種背景下,碳排放權(quán)交易市場規(guī)模迅速擴(kuò)大:2006年全球碳市場成交額增幅為187.5%;2007年為101.7%;2008年,即使在金融危機(jī)影響下,增幅仍高達(dá)100.5%,全球碳排放市場交易額達(dá)到1260億美元。世界銀行預(yù)測2012年碳排放交易市場將達(dá)1900億美元,可能超過石油期貨市場成為世界第一大市場。

        2.國內(nèi)通過建立排放權(quán)交易市場協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國碳排放交易市場在節(jié)能減排政策導(dǎo)向和清潔發(fā)展機(jī)制等因素影響下,成長迅速,已成為世界上最大的碳排放權(quán)供應(yīng)國之一。北京環(huán)境交易所、 上海能源環(huán)境交易所、天津排放權(quán)交易所等排放權(quán)(或環(huán)境產(chǎn)權(quán))交易專業(yè)機(jī)構(gòu)相繼成立。不管是聚焦國內(nèi)還是環(huán)顧全球,資源環(huán)境類交易市場已成為相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行市場競爭的戰(zhàn)略制高點(diǎn),對相關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要意義,并將產(chǎn)業(yè)的節(jié)能減排潛力轉(zhuǎn)化為可持續(xù)發(fā)展的能力。如石油產(chǎn)業(yè)是能源消耗和“三廢”排放的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè),但因能有效發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢,節(jié)能減排反而具有明顯的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢,發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、節(jié)能減排潛力很大。因此,我國石油、煤炭等產(chǎn)業(yè)在這種市場機(jī)制條件下,將從產(chǎn)能、耗能大戶轉(zhuǎn)變?yōu)楣?jié)能大戶,成為節(jié)能減排事業(yè)的先行者,實(shí)現(xiàn)低碳、綠色發(fā)展。

        與排放權(quán)交易在全球興起同步,越來越多的中國企業(yè)認(rèn)識到環(huán)境成本和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重要性,將排放權(quán)經(jīng)濟(jì)納入發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。如中石油通過與天津產(chǎn)權(quán)交易中心、芝加哥氣候交易所合作成立天津排放權(quán)交易所,將“懂石油生產(chǎn)”的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和“內(nèi)部管理協(xié)調(diào)較為有力”的組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為節(jié)能減排優(yōu)勢,在占領(lǐng)市場競爭戰(zhàn)略制高點(diǎn)、主導(dǎo)低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面占據(jù)先機(jī)。

        我國曾向國際社會(huì)承諾并制訂“十一五”期間我國單位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放總量減少10%的約束性指標(biāo)。最近,中國政府宣布2020年單位GDP二氧化碳排放量較2005年減少40%~45%,作為約束性指標(biāo)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長期規(guī)劃,并制定相應(yīng)的國內(nèi)統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測、考核辦法。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)必須要求國內(nèi)各地區(qū)共同努力,通過市場機(jī)制,即主要通過排放權(quán)交易,使碳排放生產(chǎn)效率高的地區(qū)獲得更多的實(shí)際碳排放權(quán),而非只依靠降低能源使用和碳排放總量才能完成節(jié)能減排目標(biāo)。這樣,碳排放生產(chǎn)效率高的地區(qū)無需人為降低發(fā)展速度和規(guī)模,而排放少的地區(qū)則可通過轉(zhuǎn)讓排放權(quán)獲得經(jīng)濟(jì)收益。由此,我國各地區(qū)為更好地發(fā)揮各自比較優(yōu)勢,紛紛在節(jié)能減排方面實(shí)施能源結(jié)構(gòu)調(diào)整,在技術(shù)進(jìn)步方面采取措施,提高單位GDP能效和降低單位GDP碳排放。

        (二)在體制上采取措施促進(jìn)節(jié)能減排

        國際上有不少國家和地區(qū)業(yè)非常重視在管理體制上采取措施實(shí)施節(jié)能減排。

        美國加州,碳減排拿汽車“開刀”。在美國加州,交通領(lǐng)域排放的溫室氣體占據(jù)40%,比電力行業(yè)帶來的排放還要多一倍。因此,美國加州對汽車排放制訂了比國家標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格的規(guī)定。加州是美國第一個(gè)通過碳排放總量控制法案的州,其目標(biāo)是到2020年,溫室氣體排放量控制在1990年的水平。

        日本是能源極為缺乏的國家,由此,給普通家庭安裝固體高分子型燃料電池系統(tǒng)成為一項(xiàng)全國性的事業(yè),國家將給予資助,這一計(jì)劃預(yù)計(jì)在明年實(shí)現(xiàn)。汽車、空調(diào)、冰箱、炊具、微波爐、電視等都被日本列為高耗電機(jī)器,也是通過燃料電池節(jié)能的重點(diǎn)對象。日本東京計(jì)劃到2020年東京溫室氣體排放量與2000年相比要減少25%。

        荷蘭的阿姆斯特丹鼓勵(lì)環(huán)保交通工具。政府每年撥出4000萬美元的預(yù)算用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的環(huán)保改造。不久前,阿姆斯特丹市政府還公布了一項(xiàng)限制舊汽車進(jìn)入市中心的計(jì)劃,規(guī)定從2009年底開始,所有1991年前生產(chǎn)的汽車都將被禁止進(jìn)入阿姆斯特丹市中心區(qū)域,以減少城市的空氣污染。

        尼泊爾首都加德滿都依然保留了昔日原始建筑風(fēng)貌,但這座城市的環(huán)保措施,如“屋頂綠化”、利用太陽能發(fā)電和加熱等即使在一些歐洲主流城市也屬于先進(jìn)的理念和技術(shù)。此外,為了最大限度減少能耗,加德滿都政府要求所有建筑高度限制在9英尺(約2.7米)以下。

        英國倫敦征收車輛“環(huán)保稅”即在交通領(lǐng)域,市政府對排量大的汽車征收每天25英鎊的高額“環(huán)保稅”,并在倫敦街頭推出自行車出租服務(wù)。

        三、我國節(jié)能減排工作在體制機(jī)制上存在的問題

        我國在節(jié)能減排的體制機(jī)制改革方面雖取得了長足的進(jìn)步,但仍存在不少問題。

        (一)宏觀的能源法體系存在結(jié)構(gòu)性和協(xié)調(diào)性缺陷。迄今為止,我國能源立法主要是調(diào)整某一領(lǐng)域關(guān)系,而沒有一個(gè)全面體現(xiàn)我國能源戰(zhàn)略和總體調(diào)整能源關(guān)系和活動(dòng)的能源基本法。由此,導(dǎo)致我國重大能源發(fā)展戰(zhàn)略和中長期規(guī)劃沒有確立的法律地位,能源領(lǐng)域宏觀調(diào)控、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整也缺乏充分的法律依據(jù),使得能源“統(tǒng)一管理”如“紙上談兵”。

        (二)節(jié)能減排工作管理體制導(dǎo)致主管機(jī)構(gòu)權(quán)限和職責(zé)不清晰。盡管節(jié)能減排工作涉及面廣、內(nèi)容復(fù)雜,但現(xiàn)階段機(jī)構(gòu)的模糊設(shè)計(jì)仍難辭其咎。目前節(jié)能減排由國家發(fā)展與改革委員會(huì)環(huán)境與資源綜合利用司節(jié)能處具體負(fù)責(zé)管理,沒有一個(gè)從中央到地方乃至基層,管理體系明晰、有處罰權(quán)的隊(duì)伍有效推進(jìn)。即使新修訂的《節(jié)約能源法》也未明確國務(wù)院和各級政府主管節(jié)能工作主體之間是如何分工和協(xié)調(diào)的。正由于權(quán)利義務(wù)設(shè)置不明晰致使節(jié)能政策缺乏完整性和系統(tǒng)性,從而嚴(yán)重影響節(jié)能減排工作有效進(jìn)行。同時(shí),現(xiàn)行規(guī)定側(cè)重追究企業(yè)違規(guī)責(zé)任,而對作為節(jié)能減排主要參與者的政府部門涉及甚少。一方面,政府機(jī)構(gòu)因不存在責(zé)任承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn),執(zhí)行能力可能會(huì)降低 ;另一方面,其權(quán)利義務(wù)不對等,會(huì)影響法律的權(quán)威性和公平性,最終因監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制不完善導(dǎo)致節(jié)能減排責(zé)任難追究。

        (三)相關(guān)配套措施尚不夠完善。

        2008年后我國雖基本建立節(jié)能減排的法律法規(guī)及管理體系。但節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)志的制定和修訂較為滯后,能效標(biāo)準(zhǔn)較少考慮未來的技術(shù)進(jìn)步;《節(jié)能產(chǎn)品目錄》尚未發(fā)布,無法對相關(guān)企業(yè)實(shí)施有效的政策補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠;能耗和污染物統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系、監(jiān)測體系和考核體系仍不夠系統(tǒng)。

        (四)出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)得到一定優(yōu)化,但部分高能耗、高污染和資源型行業(yè)投資仍然過熱。近幾年,我國高能耗、高污染和資源型行業(yè)產(chǎn)品的出口所占比重相對較大,相關(guān)部門雖已制定一系列政策控制。但由于這些行業(yè)投資能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,由此導(dǎo)致“兩高一資”投資屢禁不止。

        (五)能源價(jià)格逐步面向市場,但未充分反映資源短缺和環(huán)境污染成本。

        我國能源產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制逐步由政府管制向政府調(diào)控和市場相結(jié)合方向改革,但目前能源價(jià)格形成機(jī)制仍不完善,并未有效反映資源稀缺性和環(huán)境治理成本,從而無法有效抑制高耗能行業(yè)的盲目擴(kuò)張;而且我國能源價(jià)格偏低,不利于能源的節(jié)約和合理利用;能源價(jià)格形成機(jī)制、調(diào)控機(jī)制相對滯后,不利于發(fā)揮價(jià)格杠桿作用。

        (六)節(jié)能減排市場機(jī)制初步建立,但市場規(guī)模相對較小。近年來,我國不斷探索建立推動(dòng)能源節(jié)約與資源綜合利用的新機(jī)制,逐步建立了一些地方性交易市場,但和我國龐大的節(jié)能市場相比,這種新機(jī)制的市場規(guī)模還相對較小,從而制約了節(jié)能減排事業(yè)進(jìn)一步加快發(fā)展。

        四、解決目前我國節(jié)能減排在體制機(jī)制上存在問題的對策建議

        (一)加快建立我國能源基本法。這個(gè)能源基本法要全面體現(xiàn)我國能源戰(zhàn)略和總體能源關(guān)系及活動(dòng),由此,使我國重大的能源發(fā)展戰(zhàn)略和中長期規(guī)劃能有確立的法律地位,能實(shí)現(xiàn)能源“統(tǒng)一管理”,并能實(shí)施能源領(lǐng)域的有效宏觀調(diào)控、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。

        (二)實(shí)施節(jié)能減排工作的管理體制改革。首先要在中央設(shè)立節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組,同時(shí)在地方設(shè)立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu),并劃分各級主管機(jī)構(gòu)的權(quán)限和職責(zé),以促進(jìn)節(jié)能減排工作有效進(jìn)行。

        (三)完善節(jié)能減排相關(guān)配套措施。要制定和修訂體現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步的科學(xué)節(jié)能減排標(biāo)準(zhǔn)及標(biāo)志,頒布《節(jié)能產(chǎn)品目錄》,對相關(guān)企業(yè)實(shí)施有效的政策補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠,要建立一個(gè)完整的能耗和污染物統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系、監(jiān)測體系和考核體系。

        (四)對高能耗、高污染和資源型行業(yè)過熱投資采取措施。一是建立對地方政府新的考核指標(biāo)體系,將“兩高一資”產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品作為重要指標(biāo)列入其中;二是實(shí)施差別稅收和信貸政策,即對“兩高一資”的企業(yè)實(shí)施較高的征稅稅率和貸款利率辦法。

        (五)建議加快實(shí)施資源稅改革。

        根據(jù)能源等資源價(jià)格逐步面向市場,并實(shí)施充分反映資源短缺和環(huán)境污染成本的資源稅改革,以利資源節(jié)約和合理利用,發(fā)揮價(jià)格對資源和環(huán)境狀況調(diào)控的杠桿作用。

        (六)構(gòu)建與國內(nèi)實(shí)施節(jié)能減排市場機(jī)制相適應(yīng)的多層次市場。即在我國原有的地方性交易市場建立和發(fā)展基礎(chǔ)上,由國家有關(guān)部門負(fù)責(zé)籌建全國性排放權(quán)交易市場,形成全國性(對國際有一定影響的)和區(qū)域性不同層次的排放權(quán)交易市場,不僅要進(jìn)一步擴(kuò)大這種新市場規(guī)模,而且要進(jìn)一步擴(kuò)大其影響力,從而推動(dòng)我國節(jié)能減排事業(yè)的快速發(fā)展,逐步增強(qiáng)我國在此方面的國際話語權(quán)。

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