■文/張同秀

“質(zhì)監(jiān)部門履行的質(zhì)量監(jiān)督職責(zé)是依照法律法規(guī)規(guī)定對產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行的監(jiān)督, 相對于企業(yè)自身的質(zhì)量監(jiān)督與控制，這是一種政府質(zhì)量監(jiān)督行為，也稱為政府規(guī)制行為。以政府規(guī)制的能力和范圍來講都存在局限性，而企業(yè)的自律、自我監(jiān)督才是最基礎(chǔ)的質(zhì)量控制行為。本文僅從政府質(zhì)量監(jiān)督和企業(yè)自律的特性分析兩者的地位和作用，以期從一個角度闡述提高質(zhì)量監(jiān)督有效性和產(chǎn)品質(zhì)量水平的途徑。

政府質(zhì)量監(jiān)督的局限性

（一）政府質(zhì)量監(jiān)督的特性

國家質(zhì)檢總局對產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督是作為“國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門主管產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作”，地方各級質(zhì)監(jiān)部門也是作為“縣級以上地方產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作”（《產(chǎn)品質(zhì)量法》第八條）。即質(zhì)監(jiān)部門對產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督是作為政府部門依照法律授予的職權(quán)對一定區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)品質(zhì)量實行的監(jiān)督，目的是“提高產(chǎn)品質(zhì)量水平，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序”（《產(chǎn)品質(zhì)量法》第一條）。其中保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序是出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，提高產(chǎn)品質(zhì)量水平是監(jiān)督的目標(biāo)和效果體現(xiàn)。政府質(zhì)量監(jiān)督的法律定位和目的要求體現(xiàn)出監(jiān)督的特點(diǎn)：一是依法監(jiān)督，監(jiān)督的內(nèi)容、方式、范圍、程序必須依法進(jìn)行；二是一種宏觀意義的監(jiān)督，作為一級政府部門代表政府對質(zhì)量的監(jiān)督在總體規(guī)劃和安排上應(yīng)當(dāng)是宏觀意義上的監(jiān)督，監(jiān)督過程中會涉及部分企業(yè)個體，但監(jiān)督的本質(zhì)特征是宏觀性的，有它的宏觀目標(biāo)和落腳點(diǎn);三是這種監(jiān)督從質(zhì)量監(jiān)督原始分類的“三方理論”來講是第三方監(jiān)督，而企業(yè)自身的監(jiān)督屬第一方監(jiān)督。

（二）產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督的專業(yè)性決定政府質(zhì)量監(jiān)督的局限性

隨著市場經(jīng)濟(jì)的繁榮和發(fā)展，市場的產(chǎn)品種類繁多，生產(chǎn)資料品種多樣，生活用品豐富多彩，極大地滿足了社會生產(chǎn)和人們的物質(zhì)生活需求。同時，隨著大量先進(jìn)科學(xué)技術(shù)用于工業(yè)生產(chǎn)，產(chǎn)品的功能日趨多樣化、智能化、專業(yè)化。產(chǎn)品種類的繁多決定了產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督方法的多樣化，不同種類的產(chǎn)品需要不同的監(jiān)督方法，大批量生產(chǎn)產(chǎn)品需要抽樣式監(jiān)督，大型成套設(shè)備需要每個環(huán)節(jié)的嚴(yán)格把關(guān)，而不同產(chǎn)品監(jiān)督的技術(shù)手段和設(shè)備也各有不同。產(chǎn)品功能的多樣化、智能化決定了每種產(chǎn)品功能的專業(yè)化，需要專業(yè)化的監(jiān)督檢測設(shè)備和專業(yè)化的監(jiān)督人員。市場產(chǎn)品的多樣化和產(chǎn)品品質(zhì)的專業(yè)性也決定了作為國家質(zhì)量監(jiān)督部門監(jiān)督能力的局限性：首先是監(jiān)督設(shè)備能力的局限性。國家依法設(shè)立和授權(quán)的監(jiān)督檢驗機(jī)構(gòu)的檢驗設(shè)備和能力無論如何不可能包含所有的產(chǎn)品或者產(chǎn)品的所有質(zhì)量性能，目前的監(jiān)督檢驗?zāi)芰χ荒芎w重點(diǎn)產(chǎn)品或產(chǎn)品的重點(diǎn)（安全）性能；其次是監(jiān)督人員能力的局限性。目前質(zhì)量監(jiān)督的管理人員和檢驗技術(shù)人員多是綜合性的管理和檢驗類型，真正具體到某種特定產(chǎn)品，監(jiān)督人員的專業(yè)知識和技術(shù)素質(zhì)大部分沒有企業(yè)的專職人員水平高，加之日常繁重的監(jiān)督檢驗工作量，使他們沒有時間也沒有能力去深入學(xué)習(xí)和掌握某一種產(chǎn)品的專業(yè)知識，真正的專業(yè)知識需要在企業(yè)的生產(chǎn)實踐中學(xué)習(xí)和積累，而這是監(jiān)督檢驗人員無法得到的；再次是監(jiān)督范圍的局限性。因人力、物力等因素的影響，國家質(zhì)量監(jiān)督的范圍是受限制的，目前的質(zhì)量監(jiān)督形式如監(jiān)督抽查、生產(chǎn)許可、強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證等只能涵蓋部分產(chǎn)品，對這部分產(chǎn)品的監(jiān)督也只能是定期進(jìn)行或者用市場準(zhǔn)入等形式進(jìn)行監(jiān)管。這就決定了質(zhì)量監(jiān)督只能對部分產(chǎn)品進(jìn)行不能涵蓋全部產(chǎn)品；對部分產(chǎn)品的監(jiān)督也只是部分環(huán)節(jié)不可能涵蓋全過程。即使基層質(zhì)監(jiān)部門對企業(yè)實行的“區(qū)域監(jiān)管”也受上面分析的能力和人員素質(zhì)等因素的限制，不可能對所有企業(yè)的所有產(chǎn)品實行監(jiān)督，對重點(diǎn)產(chǎn)品的監(jiān)督也不可能做到全過程進(jìn)行。

綜上，從質(zhì)量監(jiān)督的設(shè)備、人員能力和監(jiān)督范圍來看，政府對產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督均是受限制和有局限性的。另一方面，政府的質(zhì)量監(jiān)督有可能會使企業(yè)更傾向于一種消極的角色，即因擔(dān)心質(zhì)量監(jiān)督查出問題而采取應(yīng)付監(jiān)督的態(tài)度：在抽查型監(jiān)督中應(yīng)付抽樣人員的抽樣，對檢驗結(jié)果施加影響；在許可型質(zhì)量監(jiān)督中應(yīng)付性地取得相關(guān)資質(zhì)，并對許可的中間環(huán)節(jié)施加影響，一旦取得某種資質(zhì)后不能持續(xù)地保持資質(zhì)審查時的狀態(tài)；在基層的質(zhì)量監(jiān)督監(jiān)管中，因監(jiān)管機(jī)構(gòu)和企業(yè)服務(wù)性協(xié)議的簽訂而使監(jiān)督部門和企業(yè)成了“一家人”，使質(zhì)量監(jiān)督的有效性和威懾力大打折扣。這種消極傾向不僅影響監(jiān)督的有效性和權(quán)威性，而且使部分企業(yè)不是從自身內(nèi)部完善質(zhì)量保證體系切實提高產(chǎn)品質(zhì)量入手，而是為應(yīng)付質(zhì)監(jiān)部門的監(jiān)督而采取某些行為，最終結(jié)果不利于產(chǎn)品質(zhì)量總體水平和企業(yè)質(zhì)量管理水平的提高。

企業(yè)自律機(jī)制的優(yōu)越性

企業(yè)內(nèi)部的質(zhì)量管理和控制機(jī)制即是企業(yè)對產(chǎn)品質(zhì)量的自律機(jī)制。目前企業(yè)內(nèi)部質(zhì)量管理和控制已有完善的理論基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗。相對于外部質(zhì)量監(jiān)督從理論和實踐上的不完善和消極影響，企業(yè)內(nèi)部通過自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯等一系列機(jī)制對產(chǎn)品質(zhì)量的控制，只要能夠認(rèn)真履職，就能發(fā)揮其主動性和同步性的優(yōu)勢，使穩(wěn)定生產(chǎn)合格產(chǎn)品和不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量成為可能。

（一）企業(yè)內(nèi)部質(zhì)量控制的主觀能動性

企業(yè)的主觀能動性是企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量水平提高的主觀內(nèi)部因素。質(zhì)量是生產(chǎn)出來的，不是監(jiān)督出來的，企業(yè)有了主觀能動性才能調(diào)動內(nèi)在的機(jī)制力量，利用各種技術(shù)的、管理的、人力的資源和能力創(chuàng)造高質(zhì)量的產(chǎn)品，并采取各種措施不斷改進(jìn)和提高產(chǎn)品質(zhì)量水平。內(nèi)部質(zhì)量控制是內(nèi)發(fā)性的，控制質(zhì)量的愿望是從企業(yè)及其員工自身生發(fā)出來的，可以激發(fā)企業(yè)自身的進(jìn)取精神，促使企業(yè)樹立良好的質(zhì)量管理意識和質(zhì)量理念。內(nèi)因是影響事物的決定性因素，外因通過內(nèi)因而起作用，如果沒有企業(yè)自身良好的質(zhì)量理念和質(zhì)量控制體系，任何外部監(jiān)督都不會起到?jīng)Q定性和根本的作用。

（二）企業(yè)內(nèi)部質(zhì)量控制的同步性和專業(yè)性

企業(yè)內(nèi)部的質(zhì)量控制系統(tǒng)是企業(yè)管理系統(tǒng)的一部分。企業(yè)每天面對的是復(fù)雜的現(xiàn)實狀況，各種狀況隨時出現(xiàn)，只有企業(yè)的內(nèi)部機(jī)制才能應(yīng)對各種各樣的狀況。質(zhì)量管理和控制活動也不例外，有許多復(fù)雜的管理環(huán)節(jié)和關(guān)鍵點(diǎn)，每一個環(huán)節(jié)都可能出現(xiàn)超出常規(guī)的狀況，只有內(nèi)部的控制機(jī)制才能適時地介入相關(guān)環(huán)節(jié)，進(jìn)行調(diào)節(jié)和監(jiān)控，將超出常規(guī)的狀況調(diào)回到正常的軌道，這就是企業(yè)內(nèi)部質(zhì)量控制的同步性，這種同步性是任何外部監(jiān)督手段和方法做不到的。不同產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)因設(shè)備、工藝、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等不同而有不同的質(zhì)量控制方法和特點(diǎn)，這是企業(yè)內(nèi)部質(zhì)量控制的專業(yè)性；即使是相同產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)設(shè)備工藝大致相同，因其歷史發(fā)展，人員組成、企業(yè)文化、管理習(xí)慣也會千差萬別，在質(zhì)量管理和控制的具體操作上往往也不盡相同。因此，不僅不同產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)，就是相同產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)在對待質(zhì)量問題時也會采取不盡相同的方法和措施，這就是內(nèi)部質(zhì)量控制的特殊性。這種專業(yè)性和特殊性也是外部質(zhì)量監(jiān)督所無法企及的。

（三）企業(yè)內(nèi)部質(zhì)量控制實現(xiàn)的可能性和必要性

企業(yè)內(nèi)部質(zhì)量控制和監(jiān)督是有可行性的。企業(yè)內(nèi)部質(zhì)量控制的主觀能動性能夠保證企業(yè)質(zhì)量體系的內(nèi)在活力和主動控制功能，而這種內(nèi)發(fā)性在目前的環(huán)境下也使其存在成為可能：第一，市場競爭機(jī)制要求企業(yè)必須不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量，才能在激烈的市場競爭中站住腳，有生存的希望；第二，不斷強(qiáng)化的企業(yè)社會責(zé)任意識和壓力，也使企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和員工的社會責(zé)任感和向善意識不斷增強(qiáng)，促使企業(yè)遵守社會公德，不讓危害公眾安全健康的產(chǎn)品進(jìn)入市場。第三，法律法規(guī)規(guī)定對企業(yè)形成的警戒線和政府的質(zhì)量監(jiān)督也迫使企業(yè)依法生產(chǎn)經(jīng)營，不使違法產(chǎn)品走出廠門，即法律的嚴(yán)格規(guī)范和外部監(jiān)督機(jī)制的約束促使企業(yè)必須完善內(nèi)部控制，以使生產(chǎn)的產(chǎn)品是合法合格產(chǎn)品。另外，在現(xiàn)實環(huán)境下，市場競爭機(jī)制尚不完善，外部監(jiān)督因各種原因相對薄弱，造成了企業(yè)的內(nèi)部控制體系還不完善或者不能完全發(fā)揮作用，致使違法行為時有發(fā)生，問題產(chǎn)品不斷出現(xiàn)，只有促使企業(yè)完善內(nèi)部控制機(jī)制才能從根本上控制產(chǎn)品質(zhì)量，保證生產(chǎn)合格產(chǎn)品。反之，如果企業(yè)內(nèi)部控制機(jī)制本身都不能控制產(chǎn)品質(zhì)量，任何的外部監(jiān)督都是治標(biāo)不治本的，不可能保證連續(xù)地生產(chǎn)合格產(chǎn)品。例如：一個出廠檢測手段不完善的生產(chǎn)企業(yè)，連自己出廠的產(chǎn)品是否合格都無法驗證，再嚴(yán)格的監(jiān)督、嚴(yán)厲的制裁都不能保證該企業(yè)不再生產(chǎn)不合格產(chǎn)品。因此，企業(yè)內(nèi)部質(zhì)量控制和監(jiān)督機(jī)制是重要的必不可少的控制和監(jiān)督環(huán)節(jié)，是從根本上控制產(chǎn)品質(zhì)量的治本措施。

企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量主體責(zé)任的構(gòu)成與監(jiān)督機(jī)制

企業(yè)是市場主體，從完善市場經(jīng)濟(jì)秩序，鼓勵市場競爭的角度，企業(yè)應(yīng)當(dāng)是產(chǎn)品質(zhì)量的責(zé)任主體；另一方面《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定“生產(chǎn)者、銷售者依照本法規(guī)定承擔(dān)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任”（《產(chǎn)品質(zhì)量法》第四條），因而，企業(yè)是產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任主體，也是法律賦予的責(zé)任和義務(wù)，企業(yè)必須承擔(dān)該項義務(wù)，履行產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任主體的職責(zé)。

（一）企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量主體責(zé)任的表現(xiàn)內(nèi)容

《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定了企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任的構(gòu)成：一是對其生產(chǎn)的產(chǎn)品內(nèi)在質(zhì)量和產(chǎn)品的包裝及標(biāo)識負(fù)責(zé)（《產(chǎn)品質(zhì)量法》第二十六、二十七、二十八條）；二是不得從事法律規(guī)定的禁止性行為，不得生產(chǎn)國家明令淘汰的產(chǎn)品，不得偽造產(chǎn)地，不得偽造或者冒用他人的廠名廠址，不得偽造或者冒用認(rèn)證標(biāo)志等質(zhì)量標(biāo)志，不得摻雜摻假、以假充真、以次充好，不得以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品（《產(chǎn)品質(zhì)量法》第二十九、三十、三十一、三十二條）。一旦出現(xiàn)了違反法律規(guī)定的產(chǎn)品或者從事了禁止性行為，要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。對某些特定產(chǎn)品，法律法規(guī)還規(guī)定了特殊的企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任，如：《食品安全法》規(guī)定了食品生產(chǎn)企業(yè)原料、添加劑、相關(guān)產(chǎn)品的進(jìn)貨查驗責(zé)任，出廠檢驗記錄責(zé)任和新食品原料申請責(zé)任等。

（二）企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量主體責(zé)任的內(nèi)部保障

為了保證生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量責(zé)任的落實，《產(chǎn)品質(zhì)量法》還規(guī)定了企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部產(chǎn)品質(zhì)量管理制度，嚴(yán)格實施崗位質(zhì)量規(guī)范、質(zhì)量責(zé)任以及相應(yīng)的考核辦法（《產(chǎn)品質(zhì)量法》第三條）。建立企業(yè)內(nèi)部質(zhì)量管理制度和實施崗位質(zhì)量規(guī)范作為落實質(zhì)量責(zé)任的手段和措施，目前已有完善的管理理論和實踐，例如：實施ISO9000系列標(biāo)準(zhǔn)、全面質(zhì)量管理等。

企業(yè)質(zhì)量主體責(zé)任落實在制度層面即是建立并實施一系列質(zhì)量管理制度和崗位質(zhì)量規(guī)范，從管理體制上保證生產(chǎn)的產(chǎn)品符合要求。但在目前市場機(jī)制尚不完善、國民綜合素質(zhì)普遍有待提高的情況下，單靠企業(yè)的制度和國家的監(jiān)督有時對產(chǎn)品質(zhì)量問題，特別是質(zhì)量安全問題是力不從心的，近幾年重大質(zhì)量安全問題也出現(xiàn)在了管理制度完善、質(zhì)量管理方法先進(jìn)的大企業(yè)。因此，還應(yīng)當(dāng)從企業(yè)乃至全社會質(zhì)量文化建設(shè)入手，構(gòu)筑企業(yè)質(zhì)量社會責(zé)任、質(zhì)量倫理責(zé)任體系，從企業(yè)內(nèi)部建立承擔(dān)社會責(zé)任的質(zhì)量文化和理念，并讓這種理念成為上至企業(yè)高管下至普通職工的共識，貫穿到內(nèi)部的質(zhì)量管理和控制體系中，形成為社會負(fù)責(zé)、為消費(fèi)者負(fù)責(zé)的基本倫理道德觀念，為杜絕不安全產(chǎn)品進(jìn)入市場奠定思想文化基礎(chǔ)。

（三）對企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量主體責(zé)任的監(jiān)督機(jī)制

市場經(jīng)濟(jì)中企業(yè)是經(jīng)濟(jì)人，追求經(jīng)濟(jì)效益最大化是企業(yè)的本能和最根本利益，因此對落實企業(yè)質(zhì)量主體責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督是必要的，《產(chǎn)品質(zhì)量法》也規(guī)定了監(jiān)督的手段和措施：如對企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督抽查制度，企業(yè)對依法進(jìn)行的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查不得拒絕；對可能危及人體健康安全產(chǎn)品的許可制度、產(chǎn)品和質(zhì)量體系認(rèn)證制度、對違法產(chǎn)品查處制度等。對特定產(chǎn)品還有質(zhì)量風(fēng)險檢測與評估，從業(yè)人員健康管理、缺陷產(chǎn)品召回、安全事故預(yù)警處置等監(jiān)督制度。這些監(jiān)督制度與措施是從外部對企業(yè)內(nèi)部責(zé)任機(jī)制的監(jiān)督，監(jiān)督對象是企業(yè)的質(zhì)量保證機(jī)制，通過對具體不合法行為的監(jiān)督查處，檢查企業(yè)內(nèi)部責(zé)任機(jī)制存在的問題。監(jiān)督的目的是督促企業(yè)落實自身的管理制度，完善自身的責(zé)任機(jī)制，而非越俎代庖地替企業(yè)做自己應(yīng)當(dāng)做的工作。例如：監(jiān)督抽查制度，通過抽查發(fā)現(xiàn)企業(yè)的不合格產(chǎn)品，通過對企業(yè)生產(chǎn)不合格產(chǎn)品違法行為的監(jiān)督和查處，責(zé)令企業(yè)找出不合格產(chǎn)品造成的制度、意識等方面的原因，督促企業(yè)提高認(rèn)識、完善制度，而非簡單地再抽樣復(fù)查產(chǎn)品合格即完事大吉。即通過抽查產(chǎn)品質(zhì)量發(fā)現(xiàn)企業(yè)違法行為的外部表現(xiàn)，通過對外部表現(xiàn)的處理，促使企業(yè)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部保證機(jī)制存在的問題，進(jìn)而整改完善內(nèi)部責(zé)任機(jī)制。監(jiān)督的對象是企業(yè)的內(nèi)部保證機(jī)制，而非表面上的不合格產(chǎn)品。再如：生產(chǎn)許可制度也應(yīng)當(dāng)是設(shè)置準(zhǔn)入門檻，促使企業(yè)建立完善的質(zhì)量保證體系，并通過年審、日常監(jiān)督等形式發(fā)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部質(zhì)量保證機(jī)制存在的問題，并督促其及時完善，如有確實達(dá)不到準(zhǔn)入時質(zhì)量保證機(jī)制要求的，采取措施取消企業(yè)的生產(chǎn)資格。

綜上分析，作為第三方監(jiān)督的政府質(zhì)量監(jiān)督從其能力和范圍來講是有局限性的，而企業(yè)內(nèi)部的質(zhì)量控制與監(jiān)督有其主觀能動性、專業(yè)性和同步性優(yōu)勢。要從根本上控制產(chǎn)品質(zhì)量、提高質(zhì)量水平，必須發(fā)揮企業(yè)內(nèi)部質(zhì)量控制的主動性和專業(yè)性優(yōu)勢。形成從制度和質(zhì)量文化層面完善的企業(yè)內(nèi)部質(zhì)量控制機(jī)制，切實落實企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量主體責(zé)任，是從根本上解決產(chǎn)品質(zhì)量問題、提高產(chǎn)品質(zhì)量水平的方法，是治本之舉。外部的監(jiān)督起督察促進(jìn)作用，監(jiān)督的對象是企業(yè)內(nèi)部的質(zhì)量責(zé)任機(jī)制，而非就產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督產(chǎn)品質(zhì)量。