■文/赫成剛 范建斌

為了實現行政審判對行政執(zhí)法質量的助推作用，2009年12月14日，最高人民法院率先對行政部門最為倚重的行政許可行為從訴訟的角度制定了《關于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），并于2010年1月4日正式施行。這是繼《行政訴訟法》頒行20年來，最高人民法院首次針對某一類具體行政行為的行政訴訟專門做出的司法解釋。在《規(guī)定》中，既有對行政許可的實體新要求，也有對行政許可的程序、時限新要求，既有對訴訟主體資格的突破，更有對舉證責任的突破。本文結合對《規(guī)定》的理解和行政許可工作實際，對質監(jiān)部門各項行政許可工作中應注意的事項進行了梳理，以期對今后工作有所裨益。

對訴訟主體的新要求

“兩造具備，師聽五辭”是千百年來對案件審理主體形式上的具體表述。但行政許可授益的獨特性，決定了行政許可實施部門必須在許可過程中時刻在公共利益和個人利益二者張力之間尋求一種平衡。因此，訴訟主體尤其是其中的原告資格的確定就不能以一般的行政訴訟原告標準來確立。特別是對涉及到自然資源、社會公共資源的行政許可，由于有著許可數量上的限制，對于提起公益性行政許可的公民、法人和其他組織，盡管與具體的行政許可事項沒有直接的利害關系，亦應具備不二的原告資格。具體到質監(jiān)部門的許可，諸如汽車安檢資質許可、實驗室資質許可等，亦屬于上述情形。不應原告不是具體行政許可的申請人而拒絕其訴求。

與行政處罰、行政強制等其他的行政行為不同，一個完整的行政許可，除了行政許可部門的許可決定這一主行為外，往往還有現場審核、檢驗、檢疫等技術性的輔助行為。同時，由于一些行政許可事項的復雜性，往往有多個許可部門共同完成。為此，《規(guī)定》針對三種個別情形作出了明確要求：一是對于行政許可需要上級行政機關批準而當事人對批準或者不批準行為不服一并提起訴訟的，批準機關與決定機關為共同被告。二是依法須經下級行政機關或者管理公共事務的組織初步審查并上報，當事人對不予初步審查或者不予上報不服提起訴訟的，以下級行政機關或者管理公共事務的組織為被告。三是對統(tǒng)一辦理的行政許可，以對當事人作出具有實質影響的不利行為的機關為被告。對質監(jiān)部門而言，主要有兩種情形。由于國家質檢總局和各省級局本著便民、高效的原則，一是將部分工業(yè)產品和食品生產許可的受理、現場審查交由市局行使。由于上述行為從法制的角度來講只是一種委托行為，對于經上述受理、現場審查后的許可決定不服的，省局應為被告。二是將初步審查或者檢驗的輔助行為交給下一級行政機關或者技術機構、協(xié)會和行政許可審查中心行使，如果只針對受理與否、現場審查合格與否不服的，上述機構應為被告。

對訴訟范圍的新要求

訴訟范圍，具體到行政許可訴訟，包括許可的決定、變更、延續(xù)、撤回、注銷和撤銷等主行為，也包括現場審核、檢驗、檢疫等輔助行為。既指上述兩種實體行為，也涵蓋受理、補正申請材料的告知、聽證等程序行為，還包括行政部門是否履行允許原告查閱行政許可決定及有關檔案材料或者監(jiān)督檢驗記錄的后續(xù)行為，以及是否以其他關聯行政許可行為為前提的行政行為共四種行為。對于實體行為，不管作為還是不作為，《規(guī)定》都明確為是行政訴訟的受案范圍。對程序行為，行政機關接受行政許可申請后，在法定期限內不予答復，依照《規(guī)定》要求，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴的，人民法院應當依法受理。如果僅就行政許可過程中的告知補正申請材料、聽證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但因此導致許可程序對行政許可主體事實上終止的應當受理。也就是說，如果因為是否補正材料、聽證的爭議而導致許可申請成為不能，申請人提起訴訟的，法院應當受理。對后續(xù)行為，被告無正當理由拒絕原告查閱行政許可決定及有關檔案材料或者監(jiān)督檢查記錄的，人民法院應予受理并可以判決被告在法定或者合理期限內準予原告查閱，以保護原告的知情權。對關聯行為，如果關聯行為存在“明顯缺乏事實根據”、“明顯缺乏法律依據”、“超越職權”或者“其他重大明顯違法情形”的，人民法院對被訴行政許可行為不予認可。就質監(jiān)部門來講，最值得注意的是，以工業(yè)產品和食品的許可為例，總局對獲得許可后的監(jiān)督檢查檔案管理監(jiān)督檢查制度要求，如果相關人員要求查閱行政許可決定及有關檔案材料或者監(jiān)督檢查記錄，除涉及國家秘密或者商業(yè)秘密部分外，相應部門有提供的義務。特別是在食品生產許可中，如果企業(yè)的主體資格的認定——工商營業(yè)許可這一關聯許可行為，有重大法律或者事實缺陷，以此進行的食品許可法院也不予認可。

對“法定期限”起算的新要求

隨著行政許可各項程序的不斷完善和信息技術的發(fā)展以及適應行政效能的需要，行政許可申請、材料受理等大量的程序性行為得以通過信息網絡的途徑完成。而行政許可部門對每一環(huán)節(jié)都有著時限的要求或者承諾。不同的時限履行結果往往會導致不同的許可結果，其中以受理的“法定期限”尤為突出。為此，《規(guī)定》對受理“法定期限”起算提出了新的要求，即：“法定期限”自行政許可申請受理之日起計算；以數據電文方式受理的，自數據電文進入行政機關指定的特定系統(tǒng)之日起計算；數據電文需要確認收訖的，自申請人收到行政機關的收訖確認之日起計算。受理的“法定期限”如此，以數據電文形式的其他材料的辦理期限理應這樣。

對證據原則的新要求

為準確認定案件事實，公正、及時地審理行政案件，2002年7月24日，最高人民法院下發(fā)了《關于行政訴訟證據若干問題的規(guī)定》。確定被告對做出的具體行政行為的全部證據負有舉證責任，被告不提供或者無正當理由逾期提供證據的，視為被訴具體行政行為沒有相應的證據，并可能導致敗訴等不利的后果。然而，由于行政許可的授益性，如果一味要求行政許可部門負有舉證責任而在舉證不能的情況下，不管審理結果如何，極有可能損害公共利益或者個人利益，從而與原告的訴訟初衷相悖。為此，《規(guī)定》明確要求，被告不提供或者無正當理由逾期提供證據的，與被訴行政許可行為有利害關系的第三人可以向人民法院提供；第三人對無法提供的證據，可以申請人民法院調?。蝗嗣穹ㄔ涸诋斒氯藷o爭議，但涉及國家利益、公共利益或者他人合法權益的情況下，也可以依職權調取證據。第三人提供或者人民法院調取的證據能夠證明行政許可行為合法的，人民法院應當判決駁回原告的訴訟請求。

對行政許可適用法律時效的新要求

行政許可是行政部門最為倚重的一項管理措施，其所依據的法律規(guī)范也在不斷的制定、修改之中。如何確立行政許可適用的法律規(guī)范，是審理行政許可訴訟案件無法規(guī)避的問題。為此，《規(guī)定》明確指出：“人民法院審理行政許可案件，應當以申請人提出行政許可申請后實施的新的法律規(guī)范為依據；行政機關在舊的法律規(guī)范實施期間，無正當理由拖延審查行政許可申請至新的法律規(guī)范實施，適用新的法律規(guī)范不利于申請人的，以舊的法律規(guī)范為依據。”即行政許可法律規(guī)范的適用有條件的采用“從新兼從利”的原則。所謂“從新”，是指在許可申請受理后、許可決定做出前的時期內，如果遇有相關新的許可法律規(guī)范生效，即便申請受理時依據舊有的規(guī)范，仍按新的規(guī)范去審查和決定。但是，由于行政機關的不當拖延至新的法律規(guī)范實施、而依照新的規(guī)范又不利于申請人的，適用舊的法律規(guī)范。同時有進一步明確，“被訴準予行政許可決定違反當時的法律規(guī)范但符合新的法律規(guī)范的，判決確認該決定違法；準予行政許可決定不損害公共利益和利害關系人合法權益的，判決駁回原告的訴訟請求?！?/p>

除此之外，《規(guī)定》還就在行政許可過程中，因許可人等主觀原因或者許可所依據的法律規(guī)范變更等客觀原因，相關機關和人員的賠償或者補償的確責、程序和標準做了明確界定，在此不再贅述。