主講人：趙 敏

水資源需求管理 （Water Demand Management簡稱WDM）是近年國際上正逐漸興起的一種先進的水資源管理理念和模式。水資源需求管理一般來說可以理解為：為了抑制由于水資源需求增長所造成的用水矛盾加劇、生態(tài)系統(tǒng)破壞和水環(huán)境容量衰減，促進水資源的公平合理配置與高效可持續(xù)利用，綜合運用法律、行政、經(jīng)濟、科技、宣傳等一系列手段而進行的涉及水行政管理者、用水戶及水經(jīng)營者三大群體的綜合系統(tǒng)性行為。

一 基于需水管理的水權(quán)制度構(gòu)建

在現(xiàn)代化建設面臨的水資源稀缺日益加劇的今天，要使水資源合理有效利用，需要建立和完善水權(quán)分配機制，在水市場中利用水權(quán)分配機制優(yōu)化配置水資源，用利益關系的調(diào)整刺激節(jié)水制度建設。

1.我國水權(quán)制度建設歷史

20世紀80年代，我國部分地區(qū)開始探索對取用水資源的行為實施管理。1993年頒布實施了《取水許可制度實施辦法》，初步規(guī)范了取水人的權(quán)利和義務。進入21世紀以來，為適應形勢要求，全面推動了水權(quán)制度建設，開始以流域為單元，明確水資源可利用量，并以此作為水權(quán)配置的控制性指標，約束經(jīng)濟社會用水總量，解決水資源過度開發(fā)和不合理用水帶來的水生態(tài)環(huán)境問題；開始注重全面規(guī)范涉水權(quán)利，以加強對開發(fā)利用水資源的各種權(quán)利的保障和規(guī)范；開始探索水權(quán)的流轉(zhuǎn)問題，發(fā)揮市場機制在促進水資源合理配置方面的作用。

按照這一思路開展水權(quán)制度建設，取得了諸多重要的成果。2002年新修訂的《中華人民共和國水法》規(guī)定了農(nóng)民集體經(jīng)濟組織對其所有的水庫、水塘中的水的使用權(quán)利；設定了取水權(quán)，明確了取水權(quán)獲得機制。2006年《取水許可和水資源費征收管理條例》出臺，完善了取水權(quán)配置機制。2007年頒布的《物權(quán)法》將取水權(quán)納入用益物權(quán)范圍，明確了取水權(quán)的物權(quán)屬性。2007年《水量分配暫行辦法》發(fā)布，為水資源配置實施總量控制奠定了重要基礎。與此同時，各地開展了水量分配、水權(quán)轉(zhuǎn)讓等多方面的實踐探索，取得了積極的經(jīng)驗。

目前，我國水權(quán)制度建設的目標、內(nèi)容基本明確，一些在水權(quán)制度體系中起支架作用的重要制度如水量分配制度、取水權(quán)配置制度、取水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度、用水總量控制制度等已經(jīng)建立或者正在建立，相關的實踐探索也在不斷深入。

2.我國水權(quán)制度構(gòu)建方向

我國水權(quán)制度構(gòu)建總體方向應該體現(xiàn)宏觀調(diào)控和市場調(diào)節(jié)相結(jié)合，尤其要突出宏觀調(diào)控的原則。以中央集權(quán)為特征的水權(quán)宏觀管理體制在理論上可以達到水資源的最優(yōu)配置，而且從水資源的公共特性來看，中央集權(quán)管理宏觀體制是必要的。水資源作為一個完整的系統(tǒng)，需要一個統(tǒng)一管理的機制，把水資源當作一種公共資源來管理是國際上水資源管理發(fā)展的總體趨勢，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家的現(xiàn)代水法都規(guī)定水資源屬國家所有。實行可交易水權(quán)制度的國家，水權(quán)交易的基礎仍是建立在水資源國家所有的基礎上，然后在注重水資源公共特性的同時，強調(diào)水資源的私有特性。國家可以在對水經(jīng)濟活動進行必要的監(jiān)督和調(diào)節(jié)下，通過制度安排，將水的使用權(quán)讓渡給公民、法人或其他組織，從而使水資源的使用權(quán)在某種程度上具有私有財產(chǎn)性質(zhì)，以市場經(jīng)濟手段來保證水資源有效配置，充分發(fā)揮水資源效用。我國水資源管理的關鍵是如何在集權(quán)與分權(quán)之間尋求有效的結(jié)合點，在競爭性用水領域引入水市場機制，促進我國水資源高效配置。

借鑒我國土地交易市場，我國水權(quán)交易市場也可以分為一級市場和二級市場。一級市場的作用是分配初始水權(quán)，并體現(xiàn)出準市場特征，流域管理機構(gòu)基于環(huán)境、生態(tài)以及政治等因素對水資源配置進行調(diào)節(jié)，體現(xiàn)出水資源領域的中央集權(quán)管理的特征；二級市場運用市場機制對水資源進行配置，體現(xiàn)出水資源領域市場化的特征。在水權(quán)交易的起步階段，二級市場的水權(quán)交易以短期水權(quán)交易為主，長期水權(quán)交易、永久水權(quán)交易、跨區(qū)域的水權(quán)交易以及不同類型的水權(quán)轉(zhuǎn)換，則要建立在論證可行的基礎上，必要時仍然要政府的參與?？傊?，水市場的建立是復雜的，必須循序漸進。

（1）初始水權(quán)市場化分配

2002年10月1日修訂實施的《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》），較之原《水法》的水權(quán)規(guī)定已經(jīng)有了很大的進步，最為突出的是隨著水權(quán)轉(zhuǎn)讓的實踐及水市場的發(fā)育成熟，將允許水資源使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓。水權(quán)轉(zhuǎn)讓將會呈現(xiàn)以下幾種主要形式：

一是取水權(quán)轉(zhuǎn)讓。取水權(quán)轉(zhuǎn)讓是直接從地下、江河或者湖泊取水的取水權(quán)轉(zhuǎn)讓的形式?！端ā泛汀度∷S可制度實施辦法》規(guī)定，國家對直接從江河、湖泊或者地下取水，實行取水許可制度，申請取水許可證，并依照規(guī)定取水。依法擁有取水權(quán)者，可以依法有償轉(zhuǎn)讓取水權(quán)的全部或一部分。

二是開發(fā)利用權(quán)轉(zhuǎn)讓。開發(fā)利用權(quán)轉(zhuǎn)讓包括三個方面：首先是開發(fā)性水權(quán)轉(zhuǎn)讓，指已經(jīng)取得直接從地下或者江河、湖泊取水權(quán)，但是沒有興建水工程的取水權(quán)，這種水資源使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓可以采取招標、拍賣、議價等形式。其次是工程性水權(quán)轉(zhuǎn)讓，包括已建水工程或正在建設的水工程取水權(quán)的轉(zhuǎn)讓。第三是水商品使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，可選擇取用水工程控制水域內(nèi)的水使用者作為轉(zhuǎn)讓對象，是指從水工程控制的水域取水的，將自己全部的或部分的取用商品水的權(quán)利轉(zhuǎn)讓給另一方的行為，實質(zhì)上是水商品的銷售行為。

三是各行政區(qū)域的水量轉(zhuǎn)讓。水資源是一種動態(tài)的、運動的資源。要順利實現(xiàn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓，首先要調(diào)查評價各區(qū)域、流域的水資源量，然后由國家根據(jù)不同水平年的水資源量，對各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）進行水量分配，這是一種省際水權(quán)初始分配。在此基礎上，再依次決定下一層次的水量分配，有富余水資源的行政區(qū)域，可以將富余水權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他行政區(qū)域。

（2）建立和完善水權(quán)交易二級市場

二級水權(quán)市場是持有水權(quán)的各個經(jīng)濟主體進行水權(quán)交易的場所。在構(gòu)建水市場制度過程中，水權(quán)初始配置完成后即一級市場的形式完成后，就需要建立水權(quán)二級市場。一般經(jīng)濟主體可以通過水權(quán)交易提高水資源的配置效率，水權(quán)管理公共機構(gòu)可開展公開市場業(yè)務，尤其是購回水權(quán)、收縮水資源供給，以及再次出售購回的水權(quán)，以實現(xiàn)水資源產(chǎn)權(quán)和水商品產(chǎn)權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，從而達到優(yōu)化配置水資源、實現(xiàn)水資源的高效利用的目的，這是水市場建立和完善的基礎。

我國各地區(qū)水資源分布不均勻，經(jīng)濟發(fā)展不平衡，建立適合全國范圍的水市場制度比較困難，加之對水資源的開發(fā)利用和管理受流域和大區(qū)域的約束比較明顯，所以，水市場制度的構(gòu)建應以流域為單元和在水資源比較緊缺且經(jīng)濟比較發(fā)達的北方大中城市先行試點，然后針對各地區(qū)實際情況加以推廣。二級水權(quán)市場的交易規(guī)則和形式，可借鑒證券市場，將各種品種的水權(quán)掛牌交易，采用公開的集中競價交易方式，由買賣雙方自己報價。

二 基于需水管理的水市場定價機制

既然水資源日益成為一種稀缺資源，不可能完全通過供給來滿足日益增長的需求，水資源管理的思路應從供給管理轉(zhuǎn)向需求管理。我國是發(fā)展中國家，消費者對水價的承受能力低于發(fā)達國家，水價的提升存在一定的限度。即使按成本制訂水價，由于水價遠未達長期邊際成本定價水平，水資源仍然達不到優(yōu)化配置，過度消費現(xiàn)象仍然會存在。水市場的定價方式可為解決這一現(xiàn)實問題提供有益的思路。

水權(quán)一級市場是水資源所有者國家對水資源使用權(quán)的初始出讓，相應地用水戶獲取了用水權(quán)，水務機構(gòu)（供水公司、治污公司或供水與治污一體化的水務公司）獲取了經(jīng)營權(quán)。用水戶向水務機構(gòu)支付一定費用后可獲取工程水權(quán)和環(huán)境水權(quán)，用水戶獲取最終產(chǎn)品水的使用權(quán)。水資源使用權(quán)初始出讓的形式有兩種，一種是直接通過行政手段配置水權(quán)，另一種是在市場上拍賣水權(quán)。無論采取哪種形式，水權(quán)受讓者的權(quán)利最終需用法律的形式固定下來，并在公共注冊機構(gòu)注冊。一級市場的水價比較固定，就供水工程水價結(jié)構(gòu)而言，包括資源水價、工程水價、環(huán)境水價三方面內(nèi)容。資源水價是一級市場用水權(quán)的價格，工程水價和以污水處理費形式的環(huán)境水價是政府管制定價，污水排污權(quán)和超標污水排污權(quán)一級市場價格由政府規(guī)定。二級市場水價由市場供需情況決定，二級市場最活躍的因素是用水權(quán)的價格。政府以拍賣方式配置的水權(quán)，其價格形成機理與二級市場水價形成機理一致。

1.一級水市場水價形成機制

一級水市場的水價內(nèi)涵仍是建立在成本回收原則的基礎上，國家管理水資源要付出管理成本，供水機構(gòu)、污水處理機構(gòu)需要收回成本，正常運營，一級水市場的水價仍然是包括資源水價、工程水價、環(huán)境水價的內(nèi)容。一級水市場的水價必須是完全公開的，根據(jù)用水戶的承受力，用水戶可以以低于一級市場水權(quán)的價格獲得用水權(quán)，這部分差額視為在一級市場政府給予用水戶的補貼，這種補貼機制是透明的，補貼在交易過程中顯性化。為鼓勵節(jié)約用水，我國一級市場水價機制應采用兩部制水價。

（1）兩部制水價的含義

兩部制水價由兩部分構(gòu)成，第一部分為容量水價，指獲取的水權(quán)的價格，根據(jù)用水戶的水權(quán)容量支付；第二部分為計量水價，計量水價是用水戶實際用水量的價格，與用水戶實際用水量直接相關。這種定價方式更能體現(xiàn)水權(quán)的概念。容量水價、計量水價計算公式如下：

圖1 一級市場水價形成機制

容量水價=容量基價×水權(quán)容量

計量水價=計量基價×實際水消耗量

（說明：容量基價指每單位水的容量水價，計量基價指每單位水的計量水價）。

（2）容量水價與計量水價的構(gòu)成

容量水價的構(gòu)成：根據(jù)容量水價的含義，容量水價是一級市場用水戶獲得用水權(quán)的價格，用水戶獲取最終產(chǎn)品水使用權(quán)由用水權(quán)、工程水權(quán)、環(huán)境水權(quán)三方面內(nèi)容構(gòu)成。用水權(quán)的價格就是資源水價；對于工程水權(quán)的價格主要考慮供水工程資本成本的回收，包括折舊費和貸款利息的回收，這部分費用與水利工程的運營沒有直接關系；對于環(huán)境水權(quán)，其價格與工程水權(quán)的價格類似，主要考慮資本成本的回收，即折舊費和貸款利息的回收。所以：

容量水價=用水權(quán)價格+工程水權(quán)價格+環(huán)境水權(quán)價格

或者記為：容量水價=資源水價+工程容量水價+環(huán)境容量水價

其中：資源水價=單位資源水價×水權(quán)容量

工程容量水價=工程容量基價×水權(quán)容量

環(huán)境容量水價=環(huán)境容量基價×水權(quán)容量

當然工程容量水價和環(huán)境容量水價可以根據(jù)實際情況作出調(diào)整，或者高于供水工程和治污工程資本成本，或者低于供水工程和治污工程資本成本。資源水價是水資源國家所有權(quán)的體現(xiàn)，工程容量水價和環(huán)境容量水價是水務機構(gòu)經(jīng)營權(quán)的體現(xiàn)，并且水務機構(gòu)按年度收取工程容量水價和環(huán)境容量水價，可以使水務公司回收資本成本，并獲取穩(wěn)定的收入。對于以繳納污水排污費和超標污水排污費獲取環(huán)境水權(quán)的用水戶，其環(huán)境水價形成機制不同于以繳納污水處理費的用水戶，排污費的確定與污水的成分相關，并由國家具體規(guī)定。

計量水價的構(gòu)成，計量水價只涉及供水和治污兩方面的內(nèi)容：

計量水價=工程計量水價+環(huán)境計量水價

工程計量水價=工程計量基價×實際用水量

環(huán)境計量水價=環(huán)境計量基價×實際用水量

其中，工程計量水價主要包含供水工程的運營和維護成本、合理利潤及稅金；環(huán)境計量水價主要包含污水處理工程運營和維護成本、合理利潤及稅金。當工程容量水價和環(huán)境容量水價所包含內(nèi)容可以作出調(diào)整時，工程計量水價與環(huán)境計量水價作出相應調(diào)整。

大型供水工程水價而言，因為供水分許多環(huán)節(jié)，下一級供水機構(gòu)必須支付上一級供水機構(gòu)的工程水價，即下一級供水機構(gòu)必須向上一級供水機構(gòu)購買工程水權(quán)，因而各個環(huán)節(jié)的工程容量水價和工程計量水價應分別核算，最后累計求得用水戶承擔的工程容量水價和工程計量水價。

2.二級市場水價形成機制

工程水價、環(huán)境水價屬于政府管制定價，因此用水權(quán)是最活躍的權(quán)利，市場上的水權(quán)交易主要指用水權(quán)交易。二級水市場的建立不僅僅建立在一級水市場完善的基礎上，而且有賴于水權(quán)交易知識的廣泛宣傳，一則可以促進水權(quán)交易的進行，二則讓用水戶明白如何有效地保護自己的水權(quán)。同時二級市場可以設立這樣的機制，例如從享受工程水價和環(huán)境水價補貼的用水戶處購買水權(quán)，購買者按完全的市場價購買，工程水價和環(huán)境水價由隱性轉(zhuǎn)為顯性的補貼在用水權(quán)交易價格中體現(xiàn)出來，并且這部分補貼仍由賣水者享有，從而進一步激發(fā)水市場的水權(quán)交易的產(chǎn)生。

二級市場的水價是供需均衡時的水價，從理論分析，二級市場均衡水價與長期邊際成本定價是一致的。由于水資源區(qū)域性特點，一方面需要長距離引水，另一方面不同地區(qū)有不同的水價政策，交易成本過高導致水權(quán)交易主要局限于區(qū)域內(nèi)。以澳大利亞利水權(quán)交易情況為例，其目前水權(quán)交易主要是州內(nèi)交易，州際交易比較少，就是有也以短期交易為主，州際水權(quán)交易少的原因，主要是各個州法律體系、水權(quán)交易原則以及定價原則都存在差異。因此二級市場的均衡水價是區(qū)域內(nèi)均衡水價。

水市場供給決定因素有：用水戶可供支配的水權(quán)，節(jié)水投入的大小，用水戶邊際產(chǎn)出水平，市場水權(quán)價格水平。市場水權(quán)價格越高，用水戶節(jié)水激勵程度越大，用水戶可供支配的水權(quán)就越多，提供交易的水權(quán)就越多；反之用水戶用水激勵小，用水戶可供支配的水權(quán)少，提供交易的水權(quán)少。

水市場的需求決定因素有：市場用水主體及其用水行為的變化，生產(chǎn)規(guī)模的變化，自然降水的大小，市場水權(quán)價格水平。用水戶邊際生產(chǎn)力提高，水權(quán)需要增加，反之水權(quán)需求減少；用水戶生產(chǎn)規(guī)模擴大，水權(quán)需求增加，反之水權(quán)需求減少；自然降水少，用水戶水權(quán)需求增加，反之用水戶水權(quán)需求減少；市場水權(quán)價格低，用水戶水權(quán)需求增加，反之水權(quán)需求減少。

當水市場的供給與需求相等時，水價處于均衡狀況；當水價低于均衡水價時，水市場上表現(xiàn)為水權(quán)供不應求，最終導致水價上升，恢復均衡狀態(tài)；當水價高于均衡水價，水市場上表現(xiàn)為水權(quán)供過于求，最終導致水價下降，恢復到均衡狀態(tài)。

政治、經(jīng)濟、文化、心理因素，同樣會對水市場的供需及水價產(chǎn)生影響。水資源管理委員會出于政治、經(jīng)濟、文化等目的，可以作為需求方參與水市場交易，從市場買進水權(quán)，提高流域內(nèi)徑流水量，加強流域的生態(tài)管理，或者出于其他政治目的，買進水權(quán)，提高水價；水資源管理委員可作為水資源供方，拍賣富余水權(quán)，增加水權(quán)供給，降低水價。從而國家可以通過參與交易的市場手段對水價進行調(diào)控?？赡軙幸徊糠钟盟畱簦睦砩蠎峙赂珊诞a(chǎn)生惜售的現(xiàn)象，即使浪費多余的水權(quán)，也不愿意參加市場交易；同時也會有用水戶出于投機心理，低價買進囤積水權(quán)，操縱市場，高價拋出獲取巨額收益。政府應監(jiān)督水市場防止水市場的過度投機。

（主講人：河海大學水利經(jīng)濟研究所研究員、博士生導師）