沈洪溥

決口于6月21日的江西撫河唱凱堤,已成為近日來媒體的報道焦點。本來,善良人們無不期待,自年初大旱后,南方民眾能夠在雨季獲得休養(yǎng)生息的機會。但事與愿違,罕見的大旱之后,又逢大澇,而大澇之中,又有連綿的水患……或潰堤,或漫壩,既考驗著地方政府的治理水平,也考驗著中央政府的應急動員能力。

如果要堅持從災情中尋找令人動容的場景,以渲染悲情激勵人、鼓舞人,那是不難做到的,但這不該是媒體責任的全部。真正問題在于,此次撫河潰壩根由是什么?如果天災之外還有人禍,那么,能否從制度層面找到合理解決策略?

地方政府不愿意一力承擔潰壩責任,僅謂之“近年來多次修固唱凱堤,但投入資金相對不足,使該堤大部分沒有達到抵御20年一遇洪水的設計標準,加上此次洪水超歷史紀錄……”其間顯然隱情頗多。

事實上,撫州地方政府并非全無作為?！稉嶂菔袊窠洕蜕鐣l(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》明確指出,要在規(guī)劃期間“重點實施臨川區(qū)唱凱堤和其他萬畝以上圩堤除險加固工程”。又據(jù)說,在今年的4月20日,撫州市市長已要求“加大堤防加固力度,努力提高工程防洪標準”。還有證據(jù)顯示,從2005年到2010年,撫州市已對唱凱堤壩連續(xù)加固了5年。

但這一切,都不能遮掩“投入不足”這個關鍵詞。換言之,唱凱堤存在的隱患,確乎不是無人關注,也不是無人投資,而是關注止于短期防范,投資止于修修補補——即使按照規(guī)劃能夠完成投資與建設,唱凱堤防的抗洪標準也不過是“20年一遇”。這就難怪,撫河作為贛江的支流和江西省第二大河流,名曰“唱凱”的堤防在“50年一遇”洪水面前,沒能高唱凱歌,而是轟然決口。

更值得玩味的是,一邊是唱凱堤的加固修繕投入不足,2005年兩標段總投資不過300萬元;但另一邊,撫州市撫河大道濱水景觀工程有關“綠化、廣場、碼頭、給排水和景觀照明”的3000萬元投資卻不差錢。地方政府無錢提高堤壩防洪標準,卻有錢做市政美化的怪現(xiàn)象值得深思。政策上,一般堤壩防洪資金有國家補助、地方配套和群眾自籌三個來源,撫河防洪堤的資金來源也是這樣來的。但在中央——地方行政委托代理關系上,出現(xiàn)了嚴重的目標錯位,造成了“三不管”的困境。就中央政府而言,本意是通過補助協(xié)調地方配套,完善地方干支流的防洪設施。而在地方政府,由于政績考核的短期性,更希望將有限資金投入市容變樣、路燈變亮等“臉蛋工程”,在防洪堤壩建設等長線項目上,往往偏好采取維持性投入策略。至于群眾,則力量小、分布散,無力自行維護80多公里的堤防。

這樣一來,兩級政府博弈導致的目標風險隨即出現(xiàn)——對地方而言,一旦因堤壩決口而產生輕重水患,也可推諉于“50年一遇”乃至“100年一遇”,災情越嚴重,越能夠向上伸手;一旦僥幸不發(fā)生嚴重災患,則城市綠化、道路硬化等又是看得見摸得著的政績。

唱凱堤潰決足以讓我們看到這種防洪投入體制的弊病,以及當前地方治理積弊所在——資金投入不足,長線民生工程的消極或放任,群眾于是成為困局犧牲品。

筆者以為,要解決這一積弊,必須形成上下激勵相容的財權、事權新體制,既要為中央剛性規(guī)劃投入解套,又要讓地方政府無從推諉,還要讓群眾切實得益。那么,在既有行政體制框架內,或可寄望于兩條腿走路:

一是著力解決地方政府事權與財力不匹配的問題,放下由中央財政代發(fā)地方債的扭捏身段,不妨規(guī)定有明確擔保的地方債繼續(xù)由地方政府投融資平臺發(fā)行,而缺乏擔保的堤壩水庫、路橋涵洞等公益性項目則繼續(xù)由中央政府擔保,通過將地方代際間投資與福利充分市場化,實現(xiàn)以時間換空間,在拓寬地方建設資金來源同時加以規(guī)范的目的。

二是在提升地方財力同時,中央政府更需加大和細化對事權執(zhí)行的考核力度,力行專款專用,乃至把水利減災等事關當?shù)孛癖姼靖ｌ淼氖马?提升到對煤炭安全關切的政治高度,對挪用資金造成嚴重損失的人和事明示“零容忍”。

此外,在賦予地方更多資金調配權限同時,中央政府也宜預先出臺行政規(guī)制阻遏地方政府趁勢而上擴編制的壞習慣,倡導機構精簡和行政效率。

界定中央政府和地方政府的財權與事權的邊界,是防止下一條撫河決堤事件的前提,借此,地方水利設施建設中長期存在的被動狀態(tài)和功利性沖動也將漸被肅清。(作者為經濟學者)