汪偉 黃麗娟

盡管最近產(chǎn)業(yè)升級的話題熱了起來,20多年來中國實際上卻沒有可執(zhí)行的產(chǎn)業(yè)升級的政策和策略,只有自由貿易和FDI(外國直接投資)的政策。

“中國模式”是和“中國制造”聯(lián)系在一起的?！爸袊圃臁比绱藦V泛地改變了世界人口的日常生活,讓中國的國家概念在西方變得直觀可感;制造業(yè)吸收了數(shù)以億計的農業(yè)人口就業(yè),促進了人的自由流動,帶來了中國歷史上最大規(guī)模的城市化。這個過程創(chuàng)造了GDP,提升了人均收入,改善了中國人的物質生活——“中國模式”是對“這一切如何發(fā)生”的描述和概括。

“中國制造”面臨著升級換代的考驗。隨著沿海地帶經(jīng)歷工資上漲和進一步的匯率改革,“中國制造”的成本正在增加,制造業(yè)內遷已成定局,留下的空檔如何填補?

本刊2010年6月第24期刊出《轉型正在發(fā)生》的評論后,復旦大學中國經(jīng)濟研究中心主任張軍教授約記者見面,談了他的觀點:中國的產(chǎn)業(yè)升級這么難,正是“中國模式”的代價。

中國為什么不能像日韓那樣實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級?

《新民周刊》:我們這個話題還要從2008年說起——廣東是在這一年提出要實行“騰籠換鳥”戰(zhàn)略,經(jīng)濟學界對此評價不一。從那時候到現(xiàn)在,世界和中國經(jīng)濟都發(fā)生了深刻的變化。今年珠三角發(fā)生了很多事情,包括“一系列”勞資糾紛,勞動力成本上升的趨勢難以抵擋。現(xiàn)在的問題是,一旦地方政府進行產(chǎn)業(yè)升級的沖動和制造業(yè)成本上升的趨勢相結合,對當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結構會產(chǎn)生什么樣的影響?這是個關系到中國經(jīng)濟未來的問題。

張軍:富士康加薪和本田的工潮,這兩個事件都很容易讓人聯(lián)想到政府的意圖,政策上強力推行“騰籠換鳥”?，F(xiàn)在的問題是,籠子騰出了,鳥自何處來?答案無非是:引進或自己孵化。東亞的經(jīng)驗表明,依靠FDI(外國直接投資)來發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)的可能性微乎其微,真正具有創(chuàng)業(yè)精神的企業(yè)往往是本土的企業(yè)。問題是,本土高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是否需要有偏向的政策?理論界沒有定論,經(jīng)濟學家之間從上世紀60年代以來一直存在著爭議。它涉及到政府的角色和產(chǎn)業(yè)政策的性質。

過去主流的經(jīng)濟學說認為政府越小越好,不能干涉經(jīng)濟的事務,那是市場的事情。這是亞當·斯密以來的經(jīng)濟學傳統(tǒng)。到了上世紀六七十年代,西方一些主流經(jīng)濟學家看到亞洲的高速發(fā)展,尤其是日本、新加坡、中國臺灣和韓國經(jīng)濟模式,發(fā)現(xiàn)政府在經(jīng)濟發(fā)展的早期階段還是起到重要的作用的,有重要的作為。這與市場原教旨主義的思想有一定的矛盾。實際上,數(shù)十年來有不少經(jīng)濟學者就試圖調和兩者,探討政府的產(chǎn)業(yè)政策如何在東亞經(jīng)濟騰飛中發(fā)生了積極的作用。

在經(jīng)濟學家內部,還是形成兩派意見,一派還是認為東亞地區(qū)的政府雖然很活躍,但促進經(jīng)濟增長的主要還是市場經(jīng)濟,即所謂把價格搞對(指價格能反映市場需求,引導資源配置——編者);另一派就認為是政府做了很重要的事情,特別是政府有一套產(chǎn)業(yè)政策,把價格搞錯,產(chǎn)業(yè)升級才會這么快;重要的是,政府的產(chǎn)業(yè)政策不一定違反市場的原則,它可能配合著市場起作用。

90年代,英國的IDS(發(fā)展研究院)經(jīng)濟學家RobertWade試圖用“駕馭市場”的說法解釋東亞奇跡。他認為,政府可以駕馭市場、管理市場,可以促進經(jīng)濟發(fā)展,政府可以是“援助之手”。不過,至今仍然讓人困惑的是,還沒有一個理論可以解釋,為什么是東亞而不是其他地方的政府更多扮演了“援助之手”的角色。

我連續(xù)多次在國際會議上提出這個問題。比如2006年在新加坡,2007年在開羅,參與討論東亞經(jīng)濟的成功能給非洲經(jīng)濟提供怎樣的經(jīng)驗,最主要的焦點就是解釋東亞經(jīng)濟里政府的角色,為什么東亞政府跟其他地方那么不同。我們不能說東亞政府是完美的,它們有腐敗和問題,但總體上是促進了經(jīng)濟發(fā)展的,特別是在早期,不像非洲或者拉美的一些政府,在這一點上總是不成功。

你覺得是什么導致東亞經(jīng)濟的發(fā)展?

《新民周刊》:東亞的政治穩(wěn)定當然很重要,但經(jīng)濟發(fā)展最重要的原因還是二戰(zhàn)以后的全球化,導致歐美制造業(yè)向東亞轉移。信息時代的到來,讓全球性的資源配置變得更有效。

張軍:東亞經(jīng)濟的成功,公認的因素是開放和貿易。但很少有人提到東亞國家和地區(qū)的貿易政策和產(chǎn)業(yè)政策搭配得好。以日本、韓國和中國臺灣為例,它們發(fā)展貿易的目標是要提升產(chǎn)業(yè)結構,而且還可以不斷調整貿易政策來服務于產(chǎn)業(yè)政策,促進產(chǎn)業(yè)升級以實現(xiàn)經(jīng)濟結構的不斷轉型。

經(jīng)濟發(fā)展最重要的一個方面就是產(chǎn)業(yè)的升級,尤其是后進國家,都是很關注產(chǎn)業(yè)升級的。從經(jīng)驗上看,東亞四小龍都有一套服務于產(chǎn)業(yè)升級的戰(zhàn)略。這當然是因為韓國和中國臺灣的經(jīng)濟學術界對這種戰(zhàn)略都曾有周密的討論。

產(chǎn)業(yè)升級,無非是說自己能夠生產(chǎn)越來越復雜的東西,從而獲得越來越多的附加值。為了達到這個目標,那必須先進口生產(chǎn)復雜產(chǎn)品的設備,而進口必須要有外匯,要有外匯就必須出口,必須賣出去東西?？墒?在經(jīng)濟非常落后的時候,賣什么呢?就是賣一些低端產(chǎn)品。這個邏輯在韓國和中國臺灣都是非常明顯的。

由于目標是形成高附加值的生產(chǎn)能力和產(chǎn)業(yè),政策上就要有一個周密的考慮。一開始必須鼓勵勞動密集型產(chǎn)品的出口,發(fā)揮比較優(yōu)勢,但是不能永遠這樣做下去,因為目標是產(chǎn)業(yè)升級。勞動密集型產(chǎn)品的出口換取的外匯必須大量地去進口設備,由這些設備生產(chǎn)一些資本密集型的產(chǎn)品,而這個過程中又必須限制對資本密集型產(chǎn)品的進口。這里可以看到,出口和進口在政策上都必須有明確的目的性。

韓國的汽車行業(yè)非常明顯,中國臺灣雖然沒有從汽車這個方面發(fā)展,但是它在電子產(chǎn)品也是走這條路,整個戰(zhàn)略都是非常清晰的。

當然,它們有一個不同的背景。中國臺灣和韓國總體上不怎么利用外資,它們利用的是美國的貸款,后面有還款的壓力,所以就必須創(chuàng)匯,就必須把產(chǎn)品賣出去。中美建交以后,美國原來跟臺灣的很多經(jīng)濟貿易上的政策都調整了,這個調整對臺灣是很致命的。原來臺灣很多產(chǎn)品很容易賣到美國去,后來美國把最惠國待遇給了中國大陸,臺灣的出口大門就關掉了。這時候中國大陸向港臺資本開放市場,港臺資本大量進來了,臺灣的中小企業(yè)紛紛遷來大陸。

如果美國不給中國最惠國待遇,繼續(xù)保持原有的對臺經(jīng)貿政策,臺灣的企業(yè)不會離開臺灣,臺灣不會出現(xiàn)一個大量向外投資的浪潮。實際上,從80年代開始,臺灣大量向外投資了,也就是向大陸投資。這幫助了臺灣的產(chǎn)業(yè)升級,中小企業(yè)都跑到大陸來了,臺灣的企業(yè)就抓住了一個產(chǎn)業(yè)升級的機會。

對中國而言,出于當時特殊的條件和政治考慮,中國大陸最早的開放是在沿海,80年代初期對臺灣和香港的中小企業(yè)全然采取了鼓勵進入的優(yōu)惠政策,加上美國在80年代初給中國最惠國待遇,加工貿易便很快主導了中國的貿易方式。后來,由于種種政治原因,90年代初中國在開放中實際上也執(zhí)行了中性的政策,放棄了國內的產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)升級的策略,貿易自由的政策與產(chǎn)業(yè)升級的策略從此不再有銜接,這與韓國、新加坡和臺灣地區(qū)早期的做法非常不同。WTO的談判和2001年的入世均能看出對產(chǎn)業(yè)升級政策的放棄。這同樣有政治原因。所以,我的看法,盡管最近產(chǎn)業(yè)升級的話題熱了起來,20多年來中國實際上卻沒有可執(zhí)行的產(chǎn)業(yè)升級的政策和策略,只有自由貿易和FDI的政策。

與東亞其他經(jīng)濟體不同,中國的貿易與投資政策顯然更自由化,產(chǎn)業(yè)政策更中性,扭曲較小,這是與改革以后中國經(jīng)濟的管理體制有關系的。一般而言,產(chǎn)業(yè)升級的政策是在中央政府層面制定并通過各部委來執(zhí)行的,是自上而下的過程,而中國改革以后的經(jīng)濟管理格局是地方的控制權力大于中央的部委。向下的分權造成即使有那么一些產(chǎn)業(yè)政策,也難以真正執(zhí)行。地方政府之間的橫向競爭和地方的利益占優(yōu)了、弱化了,甚至取代了中央部委縱向的產(chǎn)業(yè)協(xié)調和布局政策的效果。

“中國模式”的代價

《新民周刊》:“中國模式”是個有爭議的說法,我們姑且借用這個概念,你描述這種外資政策,應該是“中國模式”的一部分。我記得黃亞生有一本書討論了中國的外資政策,書名是Selling China,國內也有譯本,叫《改革時期的外國直接投資》。你覺得“用外資來改造我們落后產(chǎn)業(yè)”的目標達到了嗎?

張軍:黃亞生拿中國跟印度比,覺得中國在外資政策上太過了,各個行業(yè)里都有外資。看看韓國和中國臺灣,臺灣相對韓國在外資上已經(jīng)更開放了,但仍然是策略性的。中國大陸一點策略都沒有,只要開放就行。當時因為有意識形態(tài)的爭論,當時的策略就是說先開放,大不了我再關起來。沒有在技術層面上好好討論,策略上的研究也沒有了。

中國既沒有很好的進口政策,也沒有出口政策,進口和出口都主要是靠外資的。外資自帶設備進來,70%是出口導向的,所以中國自身的升級基本上是沒有的,所有的優(yōu)惠政策給了外資。當年中國鼓勵外資在中國落戶以后,原材料和中間產(chǎn)品進口是免關稅的,這個政策吸引了大量的外商企業(yè),像香港、臺灣中小企業(yè),主要依賴從境外進口零部件,在中國進行組裝加工,所以中國的加工貿易發(fā)展得很好,富士康就是典型。

中國臺灣早期也是以加工為主,但在產(chǎn)業(yè)政策帶動下,自己做配套。當年做配套的企業(yè)今天都起來了。而中國大陸的加工貿易基本上是拿加工費的,附加值非常低,導致今天產(chǎn)業(yè)結構升級非常難。這是“中國模式”的代價。

現(xiàn)在要反思的話,由于當時的國際政治環(huán)境,首先考慮的是開放。對產(chǎn)業(yè)升級,進口政策和出口政策協(xié)調,貿易激勵與產(chǎn)業(yè)升級銜接等等問題,沒有做更多考慮。到90年代以后,產(chǎn)業(yè)政策完全沒有了。

《新民周刊》:和國內的政治環(huán)境應該也有關系。產(chǎn)業(yè)政策的確很容易和計劃經(jīng)濟聯(lián)想到一起。

張軍:是的。韓國和中國臺灣強調產(chǎn)業(yè)政策的時候,都是政府控制經(jīng)濟,國有企業(yè)的比重比較大;中國改革開放之前搞計劃經(jīng)濟,當然也是有產(chǎn)業(yè)政策的。但中國的產(chǎn)業(yè)政策后來當成是計劃經(jīng)濟的遺產(chǎn)被清算了。搞什么產(chǎn)業(yè)政策啊?產(chǎn)業(yè)政策搞了幾十年,一輛可出口的汽車也沒有搞出來,所以,90年代以后主流的思想就把產(chǎn)業(yè)政策扔掉了。其實我們不懂得,缺少貿易政策的匹配和銜接,是計劃經(jīng)濟時期產(chǎn)業(yè)政策的最大問題。

《新民周刊》:你說的主流思想,應該就是經(jīng)濟學上的“比較優(yōu)勢”理論,強調國家應該根據(jù)其資源稟賦來選擇發(fā)展經(jīng)濟的模式。中國的優(yōu)勢在廉價的土地和勞動力,因此應該發(fā)展勞動密集型的加工制造業(yè)。

張軍:簡單而言,產(chǎn)業(yè)升級的經(jīng)濟學理論大概有兩派:主張比較優(yōu)勢的稟賦論(H-O理論),產(chǎn)業(yè)升級是要素相對價格變化(由自由貿易引起)的自然演進結果;主張培育規(guī)模經(jīng)濟和競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)政策理論(包括策略性貿易理論)。

“比較優(yōu)勢”將產(chǎn)業(yè)升級的過程看作是演化,就是說要給它時間,它就會慢慢升級。從歷史上看,歐美國家的產(chǎn)業(yè)升級的確是靠市場演進完成的。當條件變化,勞動力稀缺,工資上漲,原來的產(chǎn)業(yè)成本上升,就需要謀求升級。

最近幾年,中國也出現(xiàn)了罷工的問題,議價的問題,工資的問題,政府對工資的干預慢慢多起來了,這使得產(chǎn)業(yè)升級變成一個急迫的問題。

10年以前討論產(chǎn)業(yè)結構,會更強調中國的比較優(yōu)勢,認為只要有足夠耐心,慢慢來,產(chǎn)業(yè)肯定會升級的,甚至不成為一個問題。今天的坐標改了。到了現(xiàn)在我們很多產(chǎn)業(yè)都沒有自主研發(fā)的能力,只能使用人家的品牌。昨天的答案不能回答今天的問題。產(chǎn)業(yè)結構問題變得很重要。

《新民周刊》:中國的經(jīng)濟規(guī)模比較大,內地和沿海的發(fā)展水平也相差較大,產(chǎn)業(yè)可以在內部轉移,從全國的層面看,產(chǎn)業(yè)升級的壓力不像小國那么大。

張軍:的確,這是中國經(jīng)濟規(guī)模的問題。一個產(chǎn)品出口的份額逐步提升到全球市場的10%,就基本上很難去調整結構。企業(yè)家也懂得,我的襪子雖然低端,但可以在國際市場占15%以的份額,那我為什么要去進行結構調整呢?他不會去做的。所以體量大的確是今天產(chǎn)業(yè)升級緩慢的一個很重要的因素。

日本人當年提出一個“雁行模式”,就是說東亞內部的產(chǎn)業(yè)梯度轉移非常明顯,日本人去做服務業(yè)了,韓國人就去做科技含量高的,中國就做一般的加工貿易。這種模式在中國大陸是可以復制的,因為中國從沿海到內地也有一個梯度,加工貿易盡管技術含量低,但持續(xù)的時間可以很長,內地有更便宜的土地,廠房都造好了等著你。所以國家政策對產(chǎn)業(yè)升級不敏感。

《新民周刊》:但地方政府是有壓力的。珠三角和長三角都面臨商業(yè)成本上升的問題。廣東從2008年開始實行“騰籠換鳥”,基層政府和廠商是不無怨言的,因為靠著出租廠房做加工業(yè),珠三角已經(jīng)高速發(fā)展了20多年,要改換門庭,基層官員覺得壓力很大,一是財政壓力大,二是招商壓力大。我們一直在關注這個政策能夠走多遠?，F(xiàn)在看來,“騰籠”不是最難的,難的是“換鳥”——加工制造業(yè)留下的空間誰來填補?

張軍:富士康內遷這種現(xiàn)象如果持續(xù)發(fā)生,對內地來講的話這是一個機遇,但是對沿海來講的話,要維護它在中國經(jīng)濟版圖的前沿地位,它的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)是什么?低端產(chǎn)業(yè)是可以遷的,那有什么新的產(chǎn)業(yè)能夠填補產(chǎn)業(yè)內遷留下的空間?

中國要在產(chǎn)業(yè)升級方面加快進程的話,可能在外資政策、貿易政策上面需要有一些新的策略。今天全球化的背景下面,資本可以在全球自由流動的前提下,一個國家的產(chǎn)能過剩,要輸出產(chǎn)能,對于像我們這樣的國家來講,將來一定還有中國企業(yè)到國際上去并購成熟的品牌,但這條路到底對不對,好不好,是不是應該堅持下去,現(xiàn)在還很難給出答案。

韓國60年代白手起家,動用貿易政策,限制國外汽車進口,最后又出口導向,鼓勵國產(chǎn)汽車出口,經(jīng)過幾十年打造了韓國的汽車產(chǎn)業(yè)。日本的豐田也是這樣做大的。這種模式和中國的模式,哪種模式更好?

能夠看出來的是,如果沒有產(chǎn)業(yè)政策跟貿易政策銜接,沿海的企業(yè)因為成本的原因內遷,就會留下一個空檔。日本、韓國和中國臺灣在產(chǎn)業(yè)政策的帶動下,都完成了產(chǎn)業(yè)升級,中國大陸沒有產(chǎn)業(yè)政策,產(chǎn)業(yè)升級要困難得多。

我還認為,在產(chǎn)業(yè)升級政策上,還需要有更務實的和不一刀切的戰(zhàn)略。自由貿易和FDI政策對某些產(chǎn)業(yè)的推動可能比另外一些產(chǎn)業(yè)大。有些產(chǎn)業(yè)比另一些產(chǎn)業(yè)更適合于本土企業(yè)的自主創(chuàng)新和研發(fā)?？赡芟衿嚠a(chǎn)業(yè),FDI比本土的自主研發(fā)有更大的優(yōu)勢,引進未必不是上策。而有些產(chǎn)業(yè),如電子和現(xiàn)代服務業(yè),本土企業(yè)比FDI有更多優(yōu)勢。這意味著政策上需要有分類的界限和激勵才行。