夏佑至

礦難之后還有礦難，爆炸之后還有爆炸，決堤之后還有決堤，塌橋之后還有塌橋，警察打人之后還有警察打人，報復(fù)行兇之后還有報復(fù)行兇。夏天的天災(zāi)人禍如此頻仍，不怕重復(fù)，先是讓人緊張、焦慮，接著讓人感到無奈和無力，終于變得麻木起來。

這些災(zāi)禍無不和地方治理的敗壞有關(guān)。以6月被大水沖垮的江西撫河唱凱堤和7月被大水沖垮的河南欒川湯營大橋為例，前者作為江西省撫州市最重要的圩壩，多年受困于防洪標準低，整修堤壩年年見諸當?shù)卣ぷ饔媱?，但因為地方財政無力承擔整修所需的費用，修繕計劃不過是一紙空文。與此形成鮮明對比的是，同為撫河堤壩，撫州城區(qū)一段的“景觀工程”、“亮化工程”投資就高達3000萬元。面子工程不能當飯吃，大水一來，唱凱堤決堤300多米，導(dǎo)致下游4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)10萬人受災(zāi)。

地方官員漫不經(jīng)心的態(tài)度和馬虎了事的作風十分相似。河防與交通關(guān)系國民的生命和財產(chǎn)安全，并不足以讓他們投入更多的關(guān)注。毫無例外，他們感興趣的總是事情的表面。湯營大橋位于河南洛陽的欒川縣，已經(jīng)于2009年發(fā)生過一次垮塌。和撫州市的“景觀工程”如出一轍，欒川縣政府沒有對這座危險的橋梁加以根本修繕，只是重鋪了柏油路面，加裝了漢自玉欄桿。7月底，大橋在大水沖擊下垮塌，死者超過50人，還有數(shù)十人失蹤，至今未能尋見。

這些悲慘的事件背后是體制性的運轉(zhuǎn)不靈。在農(nóng)業(yè)中國，用來形容治世的成語是“海晏河清”，用政治術(shù)語說，即有效地治理水患，是衡量政府治理成效的標準；水利是政府對國民的政治承諾，是政府合法性的來源之一。水利是農(nóng)業(yè)的命脈，水患導(dǎo)致人民失去生計，流離失所，往往是王朝更替的前奏。在現(xiàn)代，治水仍然是衡量政府治理成效的標準之一，但不再像農(nóng)業(yè)時代那樣是最高標準，其優(yōu)先性排序不僅落后于創(chuàng)造GDP，落后于“維穩(wěn)”，甚至落后于“景觀工程”和“亮化工程”。90年代初的分稅制改革之后，治水還涉及到政府間財權(quán)和事權(quán)的分配。大江大河的治理是中央政府的政治承諾，撫河這種區(qū)域性河流，是撫州市的地方事務(wù)，無法得到中央資金的足夠支持。同理，2008年以來用以刺激經(jīng)濟的數(shù)以萬億的政府投資，催生了新一輪交通建設(shè)熱潮，各地“鐵公雞”(鐵路、公路和機場的縮略俗稱)紛紛上馬，卻絲毫不能施惠于湯營大橋——究其原因，湯營大橋雖然也有一個“大”字，卻偏于一隅，只是一座小小的鄉(xiāng)村橋梁。屬于欒川縣的地方事務(wù)而已。

地方事務(wù)的支出主要應(yīng)由地方承擔。如果地方財政不足以支撐治水或修橋的需要，地方政府要么向省級和中央政府申請資金，要么就只能因陋就簡——正如唱凱堤的情形?？膳轮幵谟?，“跑步錢進”和“面子工程”并行不悸，用于治水的資金劃撥到地方之后，也沒有用于治水。這是地方官員的一場豪賭。賭的是任期內(nèi)不會決堤，不會塌橋。賭注卻是百姓的身家性命。

其結(jié)果，水利部部長陳雷提供的數(shù)據(jù)是，一般年份中小河流洪澇災(zāi)害損失占全國的70％～80％，死亡人數(shù)占壘國洪澇災(zāi)害死亡人數(shù)的2／3。

決堤和塌橋顯示出地方治理的潰敗，誰來埋單呢?財政收入作為權(quán)力，可以在中央政府和地方政府之間分割，公共事務(wù)作為義務(wù)，也可以在中央和地方之間進行分割，但權(quán)力和義務(wù)是對等的。通過控制財政收入，中央控制地方的能力大大加強，也隨時要為地方治理的潰敗買單。

所以，修建、維護唱凱堤和湯營大橋的法律責任在地方，堤壩決口和塌橋的政治責任卻在高層。其實，決堤對地方政府來說，既是風險，也是機會。因為決堤之后，相關(guān)權(quán)力就可以重新劃分了。洪水退去后，撫州政府宣布，將按照50年一遇的高標準重建唱凱堤：壞事就這樣變成了好亭。此前治水不力的責任一筆勾銷，接下來的重建加固勢必有上級財政埋單。這是所謂“富中央、窮地方”的政治安排的必然結(jié)果。

唱凱堤和湯營大橋的故事并不是第一次上演，恐-怕也不會是最后一次。中國有幾萬條區(qū)域性河流，在這些河流之上，湯營大橋這樣的橋梁更加不計其數(shù)。地方治理的質(zhì)量決定著堤壩會不會決堤，橋梁會不會倒塌。而只要事權(quán)和財權(quán)不對等的局面不變，只要財政資金的使用得不到監(jiān)督，地方治理的改善就遙遙無期。為之埋單的是中央政府，也是生活在危堤和危橋之側(cè)的萬千國民。