袁 劍

財政的“增收增支”不僅不利于民間消費和投資的啟動，反而會成為政府在經(jīng)濟低迷期“擴權(quán)”的工具。在現(xiàn)實的經(jīng)濟狀況下，中國不僅應(yīng)該大幅度減稅，而且應(yīng)該控制政府財政支出，防止大規(guī)模赤字的出現(xiàn)，從而推動國內(nèi)財政運行的機制向“公共財政”轉(zhuǎn)變。

面對突如其來的全球經(jīng)濟危機，中央政府果斷出臺了“積極的財政政策＋適度寬松的貨幣政策”為組合的宏觀調(diào)控措施，以應(yīng)對國內(nèi)經(jīng)濟的大幅下滑。從目前的經(jīng)濟形勢來看，政府的宏觀調(diào)控政策的確使得國內(nèi)經(jīng)濟出現(xiàn)了迅速的反彈，但在同時也滋生出諸多的隱患，如產(chǎn)能過剩、資產(chǎn)價格泡沫和通脹的風(fēng)險，以及經(jīng)濟復(fù)蘇“重量輕質(zhì)”的擔(dān)憂。

公共財政應(yīng)成為二次改革先行目標(biāo)

其實積極財政政策，實質(zhì)就是通過財政管道加大抽取力度，其結(jié)果是中國稅收收入以反常的高速度年年大幅遞增。而作為其代價，中國社會尤其是下層社會所感受到的痛苦指數(shù)也以反常速度遞增。但這些經(jīng)由財政管道抽取的財富，卻被以減免稅、財政補貼的方式饋贈給了外商、大型國有企業(yè)，變成它們的利潤，以及公務(wù)員群體等特殊利益集團反常增長的福利。這種奇特的財政政策的唯一理由，就是拉動內(nèi)需，支持宏觀經(jīng)濟增長。不可否認(rèn)，這種財政轉(zhuǎn)移的確支持了宏觀經(jīng)濟增長，然而，公共財政不是首先用來滿足公共福利需要，不是去首先解決具有人道敏感性的貧困問題，去解決日益緊迫的社會保障問題、公共教育問題、醫(yī)療問題，而是去支持部分官員的政績及合法性所要求的經(jīng)濟增長，去支持既得利益集團不斷膨脹的財富需求，則十足地證明了公共財政已經(jīng)變成特權(quán)財政，變成了既得利益集團予取予求的私器。

應(yīng)當(dāng)說現(xiàn)在的改革局面要比1990年代好得多?，F(xiàn)在中央政府已經(jīng)積聚了相當(dāng)大的財力，有能力來進行改革。但為什么就是改革不動?例如社會改革，中國面臨的問題不是缺錢，而是錢用不到社會改革上去。為什么?很明顯，既得利益主導(dǎo)改革，他們不想把錢用到有利于社會大多數(shù)，尤其是弱勢群體的社會政策上去。

本來這次世界性金融危機給與中國一個機會來克服既得利益，從而使得中國的改革得到一個新機會。但是，既得利益有效地利用了這次危機的機會來鞏固他們本身的利益。政府推出的4萬億經(jīng)濟刺激計劃，大部分流向了大型的國有企業(yè)。既得利益獲得了一次機會，但改革則失去了一次機會。

國內(nèi)的非稅收入在持續(xù)高漲，企業(yè)稅負(fù)也有所惡化，目前財政“增支”促進經(jīng)濟增長的功效，也會被“增收”的緊縮效應(yīng)部分抵消，從而使積極財政政策喪失其政策本意?！霸鍪赵鲋А睙o非是將原屬于居民和企業(yè)的收入變成了政府的收入；將原屬于居民和企業(yè)的消費、投資，經(jīng)政府部門之手變成了消費、投資。政府部門征收、分配和轉(zhuǎn)移更多的財政收入，不僅會造成極大的效率低下、貪污腐敗的風(fēng)險和財政資源的浪費，更會成為在經(jīng)濟低迷期中政府“擴權(quán)”的工具。

政府依靠財政增收持續(xù)擴權(quán)的現(xiàn)象已成為近年的一個趨勢。據(jù)耶魯大學(xué)陳志武教授的研究，以1995年為起點，截至2007年的農(nóng)民人均純收入增長了1.2倍，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長了1.6倍，而國家財政收入則增長了6倍左右!這就無怪乎目前國內(nèi)民間消費占GDP的比重要遠低于美國，甚至俄羅斯、巴西等國了。在此過程中，政府對社會資源的支配能力得以明顯加強。

由此可見，雖然會在短期內(nèi)，“增收增支”的財政政策會更加有效地促進經(jīng)濟的復(fù)蘇，但卻會為長期經(jīng)濟增長帶來很多潛在的風(fēng)險，甚至有可能使經(jīng)濟改革出現(xiàn)倒退。

一般來講，稅收體制(尤其是累進制的所得稅體系)能夠?qū)?jīng)濟發(fā)展起到“自動穩(wěn)定器”的作用，即對經(jīng)濟活動的過度繁榮和衰退蕭條做出自動反應(yīng)，從而達到自動減輕經(jīng)濟波動的幅度。其中的原理在于，經(jīng)濟過度繁榮、通貨膨脹時，由于稅基擴大和適用較高稅率的稅基擴大，稅收收入的增加將超過國民收入的增加，產(chǎn)生抑制需求的效果。反之，當(dāng)經(jīng)濟蕭條時，稅基減少和適用較高稅率的稅基減少，就會使稅收收入的減少幅度超過國民經(jīng)濟下降的幅度，則會抵消一部分因居民收入導(dǎo)致的需求減少的消極效果。

觀察歐美等發(fā)達國家在危機中的財政狀況，正是遵從以上的邏輯。在“被動”的財政收入萎縮之外，“主動”的大規(guī)模減稅也是成熟經(jīng)濟體在面對經(jīng)濟下行時，挽救經(jīng)濟的一個有效手段。2008年初，香港特區(qū)政府便公布了總額高達400億港元、惠及全港市民的減稅和補助政策；在2008年和2009年年初，美國布什政府和奧巴馬政府先后推出了約1000億和2750億美元的減稅措施，普惠美國民眾?？梢韵胍姡捎谡斦杖氲臏p少，這些經(jīng)濟體的民眾和企業(yè)都要受益于稅負(fù)的減輕，并能夠在一定程度上減輕經(jīng)濟下滑和失業(yè)增加帶來的負(fù)面影響。而在中國，無論是2007年下半年開始的通脹周期，還是2008年下半年以來的經(jīng)濟下滑期，都未見政府出臺普惠的、大規(guī)模的減稅措施。顯然，中國的稅負(fù)較重，與民間消費低迷的情況，是密切相關(guān)的。

因而，積極財政政策不僅應(yīng)體現(xiàn)在“增支”上，更重要的是應(yīng)該大規(guī)模減稅。對中國政府來說，“減收”比“增支”更具有特殊的意義——這不僅能夠減輕企業(yè)和民眾本已沉重的稅收負(fù)擔(dān)，由此刺激民間消費和投資；還能減少政府對市場的行政干預(yù)，推動政府的職能轉(zhuǎn)型，以及國內(nèi)的財政運行機制模式向“公共財政”轉(zhuǎn)變。

抽水式的財政分肥走到盡頭

在中國迄今為止的30多年改革中，強勁和持續(xù)的經(jīng)濟增長一直是中國改革最顯著的外部特征，不過，在這個不變的標(biāo)準(zhǔn)形象背后，中國經(jīng)濟的內(nèi)部結(jié)構(gòu)卻在向一個相反的方向發(fā)生變遷。

從縱向上看，中國經(jīng)濟有三個吸取和配置要素資源的管道，形似三根動力巨大的水泵。它們分別是金融、財政、土地?？梢院芮宄牡乜吹?，這三根水泵是直接深入中國社會的最基層的。直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都設(shè)有相應(yīng)的管理機構(gòu)，比如信用社、土地所、財政所。也就是說，這個社會生產(chǎn)的所有財富，幾乎都在這三根水泵的控制和管理之下，可謂一網(wǎng)打盡。而三根水泵的吸取能力之所以強大，則是因為它是靠國家政權(quán)以強力加以保障的。所以，只要國家愿意(這種意愿在公開場合經(jīng)常表現(xiàn)為中央政府和地方政府的政治需要和政績需要，在私下則主要是既得利益集團的財富和升遷欲望)，就能夠輕而易舉地因時、因地的開動、調(diào)解水泵，用于對要素的抽取和配置。

隨著中國特色的市場經(jīng)濟的深入，1990年代中后期以來，另外一條隱性的抽取管道也逐漸成型。這就是那些直屬中央或地方政府，利用特許壟斷權(quán)力而形成的巨型國有企業(yè)。

以上四根主要的縱向管道，足以使中國政府體系對社會資源進行全面的控制，并按照自己的意愿進行抽取和配置。這四根縱向管道的最上端是中央政府，在這之

下，依次分布著各級地方政府。以這四根管道為骨架，構(gòu)成一個以中央政府為頂端的傘狀結(jié)構(gòu)。從最基層一直到中央政府，形似在管道上的一個個節(jié)點。接駁在這些節(jié)點上的，則是圍繞中央政府、各級地方政府、壟斷性行業(yè)而形成的既得利益集團。各級政府從這四根管道上抽取資源，然后再橫向配置給圍繞他們形成的各種利益集團和行業(yè)分利集團。很容易看得出，離各個節(jié)點越近，處于的節(jié)點位置越高，就越容易在資源配置及財富分配上占據(jù)有利的位置。這種傘狀結(jié)構(gòu)，既是中國經(jīng)濟主要的資源配置渠道，也是這個經(jīng)濟體系主要的財富分配渠道。

作為這個傘狀結(jié)構(gòu)的頂端，中央政府無疑具有最強大的抽取能力。1990年代中期之后，通過對金融權(quán)的回收，財政分稅制、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的縱向重組、以及2004年開始的土地權(quán)回收，中央政府?dāng)[脫了1990年代前期的被動局面，重新奪回了資源配置權(quán)力。在這種新的資源配置架構(gòu)下，中央政府可以通過四根縱向抽取管道從容地抽取資源，然后橫向地配置給各種利益集團和行業(yè)分利集團，或者以“點貸”、“點投”的方式來推進其政策目標(biāo)。比之于1990年代中前期，中央政府在資源配置中的控制權(quán)已經(jīng)更加穩(wěn)固也更加有力。

作為這種傘狀結(jié)構(gòu)的第二層，省、市一級的地方政府曾經(jīng)在1992年之后向中央政府的資源配置壟斷權(quán)發(fā)起了強有力的挑戰(zhàn)。從歷史上看，中國許多民營企業(yè)就是在這場混亂的爭奪戰(zhàn)中趁勢發(fā)展起來的。分稅制和國有銀行控制權(quán)向中央的縱向回收，是這一場以宏觀調(diào)控名義進行的爭奪戰(zhàn)的兩項主要歷史遺產(chǎn)。地方政府既然無心也無力挑戰(zhàn)這一新的利益分配格局。也就只能在這種既定的約束條件下，激勵擴張自己的既得利益。這導(dǎo)致兩個非常重要的后果，一是地方政府?dāng)U大稅源，在總量上膨脹GDP的需求變得十分迫切(在這個意義上，1990年代中期的改革直接激發(fā)了地方官員的惟GDP導(dǎo)向)，另外一個則是加大了向下抽取的力度。在中央不斷上收財力的同時，地方政府也如法炮制，紛紛將有利可圖的稅種收歸己有。層層抽取的結(jié)果，自然是縣、鄉(xiāng)級政府的日益嚴(yán)重的財政窘迫。這大致可以解釋在1992之后一直持續(xù)著的這樣一種現(xiàn)象：省市以上機構(gòu)的財力不斷膨脹，而縣鄉(xiāng)一級則經(jīng)常發(fā)不出工資。當(dāng)然，縣鄉(xiāng)級政府不可能是這種層層抽取的最終的承受者，毫無疑問，這種抽取壓力最終將被轉(zhuǎn)嫁給分布在廣大鄉(xiāng)村和城市的各種納稅人。而這種近乎壓榨的“財政集中”到了資源匱乏的鄉(xiāng)村和中西部自然就變成了野蠻的剝奪。

除了法定的財政管道之外，在新世紀(jì)之后，隨著土地升值以及對土地價值的重新發(fā)現(xiàn)，地方政府又一次打破了中央政府的配置壟斷，因為他們發(fā)現(xiàn)，土地可以用來套取銀行貸款，擁有了土地的配置權(quán)，就相當(dāng)于間接的獲得了銀行的配置權(quán)。這其實就是2009年年底以來房地產(chǎn)調(diào)控的本源。地方政府利用土地爭奪金融配置權(quán)力的沖動，幾乎又一次釀成了中央與地方的劇烈沖突。

作為這種傘狀結(jié)構(gòu)最低一層的節(jié)點，縣鄉(xiāng)級的政府雖然也是按照同樣的手段加以抽取和配置，但顯然，它們可以使用的手段和可以抽取的資源都要貧乏得多。上面的抽取越是加重，縣鄉(xiāng)級面臨的壓力和由此引發(fā)的官民沖突也就越是劇烈。2009年地方性群體事件頻出正是縣鄉(xiāng)經(jīng)濟頹敗土壤上惡之花。

在這種傘狀結(jié)構(gòu)中，每一個節(jié)點就是一個政治中心，而每一個政治中心，就是一個資源的配置中心，中國的經(jīng)濟中心與政治中心的高度重合現(xiàn)象的原因即隱藏于此。當(dāng)高一級的政治中心抽取得越厲害，表現(xiàn)得越繁榮，鄉(xiāng)村及邊緣地帶就會同步表現(xiàn)得越衰敗。1990年代中期之后，中國邊緣地帶及鄉(xiāng)村加速衰敗，與政治中心加速聚斂資源和財力的過程相當(dāng)匹配。

從1990年代中期之后，中國這種傘狀的抽取和配置結(jié)構(gòu)逐漸成型并得到了鞏固。然而，這種以各級政府為中心的抽取和配置結(jié)構(gòu)，與現(xiàn)代市場經(jīng)濟的扁平型配置結(jié)構(gòu)有著相當(dāng)明顯的差異。在扁平型結(jié)構(gòu)中，資源是按照價格信號橫向流動的，但在這種傘狀結(jié)構(gòu)中，資源卻是按照各級政府在一定時期內(nèi)“政治意愿”信號以及與系統(tǒng)的親疏遠近來配置的。傘狀結(jié)構(gòu)雖然保證了系統(tǒng)對經(jīng)濟的控制，保證了短期政策目標(biāo)的達成，但卻很難保證資源的配置效率，也同樣達不到資源配置的公平。

不過，這一結(jié)構(gòu)更加深層的危機在于，它可能代表了一種自我加強的，無法退出的財富分配結(jié)構(gòu)。事實上，透過傘狀的配置結(jié)構(gòu)，一條清晰的財富分配線已經(jīng)躍然紙上。圍繞省、市政府以上節(jié)點所形成的利益群體，是這個社會的上層，而這之下，則是這個社會的中下層。上層之間是一種帶有熟人性質(zhì)的精英互惠經(jīng)濟，而下層則是一種主要建立在自由勞動力基礎(chǔ)上并以此為特點的相當(dāng)野蠻的市場經(jīng)濟。這樣，一種整體性的尋租結(jié)構(gòu)實際上就出現(xiàn)了。上層的精英互惠經(jīng)濟通過金融、財政等手段對中下層的市場社會進行抽取，然后維持其低效率的自我循環(huán)。這種二元性的尋租結(jié)構(gòu)的本質(zhì)，其實是一種通過政治強制而進行的剝削。而其之所以得以維系，就在于體系內(nèi)對要素資源和政治權(quán)力實施了不容挑戰(zhàn)的壟斷。

財富再分配考驗財政變革

地方財政能力的極大化擴張，這個貫穿于改革全過程的厲害計算，是推動中國經(jīng)濟持續(xù)增長的一個強大引擎。中國2009年重新開始且至今沒有結(jié)束跡象的投資熱就是一個明證。然而在其背后，浮現(xiàn)出的是困擾中國的政治問題——擁有太多資源且完全不受約束的政府體系。要想根治這個問題，技術(shù)和經(jīng)濟手段恐怕無濟于事。更為吊詭的是，經(jīng)濟高速增長本身正是中央對各級地方政府提出的政治要求。所以在遏制地方府過度投資方面，中央政府不可能走得太遠，它只能在足以保持社會穩(wěn)定的增長速度與防范金融風(fēng)險之間走鋼絲。這是一個維持了30多年的脆弱平衡。

種種跡象表明，這個脆弱的平衡游戲正在趨近終點：地方政府開始大規(guī)模的利用土地投機來強行推進經(jīng)濟增長的事實已經(jīng)說明，政府手上可資利用的要素資源已經(jīng)趨于枯竭。因為，土地是各級政府系統(tǒng)以全能方式推動經(jīng)濟增長的最后可以任意使用的要素資源，一旦這個資源被掐死或者消耗干凈，政府強制型的經(jīng)濟增長就將無法維系。這暗示已經(jīng)維持了30多年的以政府投資為主要特點的經(jīng)濟增長模式正接近油盡燈滅之時。

接下來的問題是，中國能用什么東西來取代經(jīng)濟增長的這個引擎?如果經(jīng)濟失速真的發(fā)生，放在中央政府面前的就只有兩條路，要么繼續(xù)強行維持原有的經(jīng)濟增長路徑，這意味著放任各級政府的不智投資，要么以巨大的政治意志忍受經(jīng)濟突然失速所帶來的社會痛苦，并開始中國社會的全面轉(zhuǎn)型。但其中任何一條都可能引發(fā)難以預(yù)測的風(fēng)險。前途的確非常兇險。

很明顯，中央高層是意識到問題的嚴(yán)峻，在20D9年年底的中央經(jīng)濟會議上，提出要把調(diào)結(jié)構(gòu)作為首要任務(wù)來抓，然而在中國，這種經(jīng)濟調(diào)整將首先意味著作為源頭的分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整，意味著與分配結(jié)構(gòu)共生的政治結(jié)構(gòu)的調(diào)整。沒有這種調(diào)整，中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)就很難有實質(zhì)性的調(diào)整。在30多年的改革中，中國的分配結(jié)構(gòu)按照政治“意愿”被不斷深化，已經(jīng)相當(dāng)體制化。對這種分配結(jié)構(gòu)進行外科手術(shù)，無異于又一場革命。

留心觀察不難發(fā)現(xiàn)，從中央到地方的各級領(lǐng)導(dǎo)人在各種場合不斷強調(diào)，要調(diào)整中國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。但無論從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還是從增長模式來看，收效甚微，中國經(jīng)濟深深地卷入了一種無法退出的結(jié)構(gòu)鎖定狀態(tài)。其根本原因就在于：在相當(dāng)程度上，政治結(jié)構(gòu)決定了分配結(jié)構(gòu)，分配結(jié)構(gòu)決定了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。嚴(yán)重的貧富懸殊以及由此引起的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)畸形只是政治不平等經(jīng)過一連串中間過程之后，所呈現(xiàn)出來的最后結(jié)果。當(dāng)現(xiàn)存的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)無法支持進一步的經(jīng)濟增長的時候，經(jīng)濟對政治的倒逼效應(yīng)就會開始。這種倒逼效應(yīng)是以激烈還是以溫和的方式展開，則取決于政治結(jié)構(gòu)的適應(yīng)能力。在這一點上，無法樂觀。

更為吊詭的是，經(jīng)濟高速增長本身正是中央對各級地方政府提出的政治要求。所以在遏制地方府過度投資方面，中央政府不可能走得太遠，它只能在足以保持社會穩(wěn)定的增長速度與防范金融風(fēng)險之間走鋼絲。這是一個維持了30多年的脆弱平衡。