趙博淵
若將為聯(lián)合國工作的中國人比作一支軍隊(duì),那就是一個將軍,幾個校官,一堆士官和寥寥小兵的失調(diào)比例。
1·12海地地震讓創(chuàng)建65年的聯(lián)合國遭遇了史上最慘痛的人員傷亡,然而秘書長潘基文宣布的聯(lián)合國遇難者名單并不包括在聯(lián)海團(tuán)總部大樓內(nèi)遇難的4名中國駐海地維和警察,因?yàn)楹笳叽碇袊⒉粚儆诼?lián)合國雇員,這就如同中國駐聯(lián)合國大使不能算作聯(lián)合國編制人員一樣。那么,真正的聯(lián)合國工作人員中,有多少是中國人?他們又是如何產(chǎn)生的呢?
在聯(lián)合國這樣一個特大型國際組織中,除了秘書長和一些機(jī)構(gòu)首腦需公選產(chǎn)生外,中層多為任命,基層的一般人員是聘用。較高級別官員需所在國政府推薦,過程同樣存在傳統(tǒng)意義上的利益置換和政治博弈,因?yàn)闊o論誰做聯(lián)合國秘書長,都需要會員國的選票。而在聯(lián)合國大廈里有多少位子可坐,能坐上什么位子,恰恰是一國軟硬實(shí)力在國際事務(wù)上的體現(xiàn)。
秘書處里的中國人
聯(lián)合國內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置,類似于股份制公司的布局:聯(lián)大是最高審議機(jī)關(guān),相當(dāng)于股東大會;安全、托管、經(jīng)濟(jì)及社會事務(wù)這三個由大國主導(dǎo)的理事會相當(dāng)于董事會;國際法院相當(dāng)于監(jiān)事會;而負(fù)責(zé)聯(lián)合國日常行政事務(wù),并給其他機(jī)構(gòu)提供服務(wù)支持的秘書處則相當(dāng)于經(jīng)理室,秘書長等于是聯(lián)合國的CEO。
聯(lián)大一年開一次,托管理事會1994年起事實(shí)上就停轉(zhuǎn)了,安理會和國際法院不常有事發(fā)生,經(jīng)社理事會事務(wù)相對多一些,但真正日常性行使權(quán)力的只有秘書處。若其他機(jī)構(gòu)暫停,聯(lián)合國還能運(yùn)轉(zhuǎn);秘書處一旦停業(yè),聯(lián)合國肯定全線歇菜。
為聯(lián)合國工作的中國人,多數(shù)都集中于紐約總部的秘書處。秘書處的國際職員有1.2萬名,其中來自中國的有約300人,但真正中國籍的只有200余人,余者為海外華人,不乏1971年之前就在職者。港澳臺人士雖是中國人,但用本埠護(hù)照,只有在占用中國名額時才在聯(lián)合國工作期間換用中國護(hù)照。這些非大陸人士卻多擔(dān)任較高級別或?qū)I(yè)性職位。大陸職員只要不是借調(diào)類,多從事翻譯工作,占秘書處100余名中文翻譯的絕大部分,少數(shù)擔(dān)任各辦公室秘書。
除了這些P級(專業(yè)人員)和G級(一般服務(wù)性人員)職員,高級(D級)或決策職位上的中國籍官員只有11位,包括1名副秘書長和10名D級官員。由于副秘書長一職五大創(chuàng)始國都能分得至少一個,缺乏可比性,所以真正能體現(xiàn)國家地位和影響的還是D級官員的數(shù)量。在這一領(lǐng)域,中國排名第七,落后于美、德、英、法、俄、印度。
與P級和G級職員基本通過公開考試選拔,然后列入后備人才庫“候補(bǔ)”不同,D級官員主要按地域分配,各國享有不等的名額區(qū)間。這樣的關(guān)鍵性職位共有2700多個,除了朝鮮等國,177個成員國均有權(quán)推薦人選。秘書處的考核對于少數(shù)高官或中層來說只是一個形式,因?yàn)檫@些人都是由所在國政府推薦,通過借調(diào)方式選拔上來的,本質(zhì)上是政治任命。
由于地域分配的都是關(guān)鍵職位,很容易引起國家間扯皮,所以聯(lián)合國采取了“多出錢,多占位子”的做法。當(dāng)然,會費(fèi)不是想出多少就出多少。聯(lián)合國三年一普查,參照該國國民生產(chǎn)總值、人口和支付能力決定其分?jǐn)偙壤?,并設(shè)22%上限。中國在2007~2009年三年期承擔(dān)2.667%的會費(fèi),有60余名地域分配人員,今年則升至3.189%。
陌生的中國籍副CEO
D級官員人數(shù)眾多,不便詳述,倒是前后7任中國籍副秘書長的履歷值得把玩。值得一提的是,在此之前中華民國的胡世澤是曾參與創(chuàng)建聯(lián)合國的副秘書長,但只能稱之為第一位任聯(lián)合國副秘書長的華人了。
新中國第一位聯(lián)合國副秘書長是唐明照,1972年至1979年在任。這個廣東人幼年隨家遷居美國舊金山,后來回國在南開讀完高中,之后考入清華大學(xué)政治系,與喬冠華、章漢夫、章文晉、齊懷遠(yuǎn)等未來新中國的外交骨干成為校友。九·一八事變后,唐明照加入中共,任北平市委組織部長;1933年返美考入加利福尼亞大學(xué),后加入美共,還在美國政府做過翻譯。朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā),美國國內(nèi)麥卡錫主義肆虐,唐舉家返國,從此成為中國外交部的干將。他既是老黨員,又在美國待過,可謂又紅又專,加上年長,故而成為副秘書長的不二人選。
唐明照在秘書處政治部執(zhí)掌殖民地和托管地事務(wù),而其后三任中國籍副秘書長——畢季龍(1979至1985年)、謝啟美(1985年至1991年)、冀朝鑄(1991年至1996年)都在技術(shù)合作發(fā)展部擔(dān)任副秘書長。其中,畢季龍、謝啟美都畢業(yè)于中央大學(xué),家世都不錯。畢曾在國民政府任職,但1941年加入中共,后帶職赴美國喬治·華盛頓大學(xué)深造,朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)后回國加入外交部,先后參加板門店談判、第二次日內(nèi)瓦會議。謝外交履歷相對簡單,只在瑞士、英國、瑞典和美國外駐過,但其兄乃中共傳奇外交家章漢夫(本名謝啟泰)。謝啟美主管技術(shù)部期間,該部一度面臨財政危機(jī)。至于冀朝鑄,9歲時因山西淪陷隨父母赴美,1948年考入哈佛化學(xué)系,兩年后因朝鮮戰(zhàn)爭回國,在清華學(xué)化學(xué),1952年調(diào)至朝鮮戰(zhàn)場擔(dān)任翻譯,回國后擔(dān)任周恩來的翻譯近17年之久,人稱“紅墻第一翻譯”。
第五、第六位中國籍副秘書長,都是在秘書處主管聯(lián)合國大會和會議管理部。金永健(1996至2001年在任)北外畢業(yè)后人外交部,先后派駐肯尼亞和尼日利亞,后駐聯(lián)合國和日內(nèi)瓦。陳健(2001年至2007年在任)畢業(yè)于復(fù)旦大學(xué)英語系,之后又在北外翻譯班進(jìn)修,1966年進(jìn)入外交部,就職于冷衙門國際司。1971年中國重返聯(lián)合國后國際司走俏,陳健的外交生涯開始與聯(lián)合國聯(lián)系在一起,除了依制回國任職和1998年駐日,其余時間都在聯(lián)合國度過。
相對來說,中國籍現(xiàn)任副秘書長沙祖康的知名度比幾位前任高得多。沙1970年畢業(yè)于南京大學(xué),從駐英使館科員做起,1988年起派駐聯(lián)合國,1993年銀河號事件中表現(xiàn)突出,此后成為多邊外交的主力,長期負(fù)責(zé)軍控事務(wù),2007年被任命為經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)部副秘書長。
七人七張臉,但大體可以分為兩派——前四位稱作老派,后三位稱作新派。老派多出自家境殷富的上層家庭,有三人在美國接受教育,海外閱歷很豐富,又在政權(quán)更迭的亂世經(jīng)受了政治歷練,其功力不言而喻。而新派的青春歲月是在新中國封閉落后的前30年度過,也打上了那個特殊年代的烙印,相對來講缺乏老派前輩的圓融和練達(dá),這一點(diǎn)在最小字輩的沙祖康身上表現(xiàn)得尤為明顯。譬如他那毫無邏輯感可言的著名“人權(quán)好五倍”言論,雖然不確定是否真如他所言有人鼓掌喝彩,但若有人拿2200萬人口的朝鮮和360萬居民的新加坡作比以示反詰,真不知沙副秘書長該如何作答。當(dāng)然,用他的話說這叫風(fēng)格。
雖說都是堂堂地球副CEO,但公眾普遍比較陌生,知名度也是越往前溯越低。這
固然有信息渠道的時代差異性制約,但主要原因有三:首先,聯(lián)合同人員的“國際性”模糊了政治屬性,各國新聞報道中聯(lián)合國歷來只是較重要的配角。其次是歷史原因,聯(lián)合國功能延伸、影響擴(kuò)大也是冷戰(zhàn)結(jié)束后的新現(xiàn)象,而中國在1970年代對聯(lián)合國的定位是話語平臺,真正開始重視其功能也是在改革開放以后,所以宣傳報道長期不足。最后,聯(lián)合國機(jī)構(gòu)繁多,平均出鏡率低,公眾視線主要給了秘書長。除非出現(xiàn)全球性熱點(diǎn)問題,相關(guān)機(jī)構(gòu)長官才能混個臉熟,譬如朝核、伊核危機(jī)就捧紅了巴拉迪。
母國利益和國際主義
在聯(lián)合國,“國際職員”須奉行政治中立的國際主義。據(jù)聯(lián)合國規(guī)定,無論原來從事何種工作,過去是官或民,一旦受聘于聯(lián)合國秘書處,理論上就成了“世界公民”,須和原籍國“劃清界線”,不能接受任何國家或政府的任何津貼或指令,而要宣誓只效忠于秘書長,只為聯(lián)合國效力。政治任命的決策者職位畢竟是少數(shù),占聯(lián)合同職員多數(shù)的仍是P類和G類,工作以專業(yè)主義為第一評判標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)閯趧雍贤荒?、兩年一簽的居多,考慮到豐厚的薪酬、退休待遇以及榮譽(yù)感,本就是層層嚴(yán)格選拔上來的職員都會力爭飯碗的長期化,所以絕大多數(shù)人都能做到專業(yè)至上,政治中立。
理論上如此,現(xiàn)實(shí)中多少還是會遇到難以完全拋開政治影響的情況,譬如1980年代初技術(shù)部的中蘇籍職員光是同處一室彼此都感到尷尬。在聯(lián)合國歷史上還出現(xiàn)過有些職員肩負(fù)本國授予的“特殊使命”的事情,至于領(lǐng)取別處津貼的也不乏其人??傊?,職員的母國利益與聯(lián)合國的國際主義原則總會有磕碰的時候。一般來說,決策者遭遇的幾率更大一些。
無論卸任的還是在任的聯(lián)合國中國籍官員,被問及此時,回答似乎都一樣,那就是不偏不倚。倒是前任副秘書長陳健2007年接受央視訪談時說得實(shí)在一些:心里會有權(quán)衡,但是嘴巴上不能說出來,不能代表中國政府說話。至于如何操作,還要看自身權(quán)限和具體情況而定??傊?,就算有心維護(hù)本國,可操弄空間也不大,而一旦弄巧成拙,就得不償失了。
正因如此,以沙祖康牙舌之利,去了聯(lián)合國后也變得安靜多了。
國家力量決定任職情況?
每當(dāng)提及中國人在聯(lián)合國系統(tǒng)的任職情況,外交界人士的回答總是中國特色的一波三折范式:先說成就和進(jìn)步,認(rèn)為國家實(shí)力上升,國際影響力擴(kuò)大才有此進(jìn)步;接著一個“但是”,又開始抱怨中國職員總數(shù)和官員數(shù)量仍太少;最后總結(jié)呈辭,認(rèn)為隨著國力增強(qiáng)情況將會越來越好。
從大趨勢來說,這個結(jié)論是沒有錯的。
如前文所述,地域職位分配是以會員國繳納會費(fèi)額為準(zhǔn),但這不是全部。只有55%的名額以會費(fèi)額為準(zhǔn);40%看會籍因素,但這是各國皆享的待遇;最后是5%的人口因素,對中、印這樣的人口大國有利,但微近于無。最初,中國按臺北政權(quán)承擔(dān)的4%份額繳費(fèi),在聯(lián)合國普查后方重新修訂,逐年減少,以0.72%觸底后隨著1990年代中國經(jīng)濟(jì)高速增長,繳費(fèi)額又逐年上升,而中國的地域分配名額也經(jīng)歷了這么個U字形勒跡。
然而,這僅僅是總數(shù)目的增長,如果考慮到職位質(zhì)量,恐怕還會發(fā)現(xiàn)有縮水的情況。
首先,按地域分配的D級類職位畢竟是少數(shù),剩下的名額也不全是專業(yè)類P級,也有服務(wù)類G級,譬如打字員或警衛(wèi)。服務(wù)類職位不由外交官擔(dān)任,而在聯(lián)合國,英語、法語又是排名前二的工作語言,所以服務(wù)類反倒不是中國人的強(qiáng)項(xiàng)。而D類,中國人迄今最高紀(jì)錄是同時占有10個職位,剩下的專業(yè)類人員大部分又是翻譯,缺乏中堅(jiān)力量。若將為聯(lián)合國工作的中國人比作一支軍隊(duì),那就是一個將軍,幾個校官,一堆士官和寥寥小兵的失調(diào)比例。自周恩來時代起,外交部就格外重視翻譯,多數(shù)外交官都出自北外,出現(xiàn)翻譯扎堆的局面不足為怪。可是,翻譯本身只能起到一個工具的作用,難成大氣候。何況,這些專業(yè)類職員里還有不少非大陸人。這更說明中國在人才培養(yǎng)上的不足。
在聯(lián)合國,有不少國家會費(fèi)額遠(yuǎn)低于中國,雖職員人數(shù)少,但D類數(shù)量仍與中國接近,甚至超過。這其中既有西歐的福利小國,也有非洲的貧窮國家。如果再把在職數(shù)超額的22個國家算進(jìn)去,中國的職位縮水更嚴(yán)重。以2009年聯(lián)合國數(shù)據(jù)為準(zhǔn),在D類職位領(lǐng)先中國的六個國家中,俄羅斯和印度的會費(fèi)額都遠(yuǎn)低于中國——俄1.2%,印0.45%,而俄的D類官員高達(dá)14人,印度為13人。如此一比,中國相形見絀。
其次,聯(lián)合國部門繁多,總會有核心和邊緣、熱門和冷門、實(shí)權(quán)和虛權(quán)之分。就以秘書處下轄各部來說,行政部、政治部、經(jīng)濟(jì)社會部、裁軍部、維和部、人道主義部都是實(shí)權(quán)部門。1970年代,世界仍存不少殖民地,考慮到中國在第三世界的威信和超脫地位,聯(lián)合國任命唐明照管政治部,負(fù)責(zé)殖民地、托管地事務(wù),這是中國人在聯(lián)合國系統(tǒng)獲取過的最核心職位;到了70年代末,殖民地已經(jīng)寥寥無幾,再加上中國開始改革開放,缺錢缺技術(shù),于是瞄上了技術(shù)合作發(fā)展部,中國人連續(xù)三任掌管技術(shù)部。雖說技術(shù)部長期半死不活,但該部不附帶政治條件的援助對于當(dāng)時還很落后的中國仍然很有吸引力。進(jìn)入i990年代中期,中國坐起了冷板凳,金永健、陳健被派去會議部。聯(lián)合國會議多,布置會場、打印文件之類的庶務(wù)就是會議部的事了,事多而雜,但無實(shí)權(quán)。會議部如其名,就是一個服務(wù)機(jī)構(gòu),后來在陳健要求下將部門名稱中“服務(wù)”字樣刪去,改成“管理”??瓷先ナ桥A耍尚再|(zhì)沒變。
2007年沙祖康任職經(jīng)濟(jì)社會部似乎是個良好的開始。然而,正如前文所述,政治任命從來都是和利益置換和政治博弈聯(lián)系在一起。潘基文秘書長當(dāng)年元旦履新,2月就任命沙祖康。潘得以當(dāng)選,論功勞五常中以中美為甚。論功行賞時政治部給了美國,經(jīng)社部給了中國。問題是,潘基文是出了名的好好先生,缺乏科菲·安南那樣的能力和手腕。任職三年來,負(fù)面評價居多,事實(shí)上也沒什么政績,連任怕是無望。一旦如此,中國人是否還能穩(wěn)坐經(jīng)社部就兩說了。
最后,國家實(shí)力真正能決定的只是少數(shù)政治任命的職位,如果中國僅僅將能否坐大辦公室作為評判國家影響力的唯一標(biāo)準(zhǔn),那么中國的影響力很難提升層次。在聯(lián)合國秘書處,職員數(shù)超過1000人的成員國有9個,其中只有美、法是發(fā)達(dá)國家,余者皆是阿富汗、剛果、蘇丹這樣的落后國家。顯然,落后國家按會費(fèi)額計(jì)算的地域分配職位極少,多數(shù)人都必須通過考試選拔進(jìn)入聯(lián)合國。相比之下,通過考試進(jìn)入聯(lián)合國的大陸籍中國人只有幾十名,這個數(shù)字或許最能客觀反映中國公務(wù)員的國際化程度。
在聯(lián)合國秘書處,職員數(shù)超過1000人的成員國有9個,其中只有美、法是發(fā)達(dá)國家,余者皆是阿富汗、剛果、蘇丹這樣的落后國家。顯然,落后國家按會費(fèi)額計(jì)算的地域分配職位極少,多數(shù)人都必須通過考試選拔進(jìn)入聯(lián)合國。相比之下,通過考試進(jìn)入聯(lián)合國的大陸籍中國人只有幾十名,這個數(shù)字或許最能客觀反映中國公務(wù)員的國際化程度。