尹鴻偉

地方成立相應(yīng)部門(mén)主要有兩大作用，一是接受中央政策，二是接受中央資金。盡管?chē)?guó)務(wù)院有西部開(kāi)發(fā)辦公室，但是除了政策通知，卻從來(lái)沒(méi)有一筆叫做“西部開(kāi)發(fā)”的資金下來(lái)，而是把各種各樣的工作都戴上了西部開(kāi)發(fā)的帽子，或者說(shuō)把所有的工作都往西部開(kāi)發(fā)的“籃子”里裝。

2010年3月，貴州省發(fā)展和改革委員會(huì)在新一輪的機(jī)構(gòu)變動(dòng)后新成立了“西部開(kāi)發(fā)處”，使其成為該委員會(huì)下轄的32個(gè)正式處室之一?！笆聦?shí)上西部開(kāi)發(fā)處的成立非常不容易，在貴州省內(nèi)部爭(zhēng)議不小，可以用一波三折來(lái)形容?！痹撌∫幻辉敢馔嘎缎彰慕?jīng)濟(jì)官員說(shuō)。

在西部省、區(qū)、市的各級(jí)政府里，有關(guān)西部開(kāi)發(fā)工作更為外界所熟悉的機(jī)構(gòu)是“西部開(kāi)發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”和“西部開(kāi)發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”，后者是前者的日常工作機(jī)構(gòu)，一般被簡(jiǎn)稱(chēng)作“西部開(kāi)發(fā)辦公室”。10年來(lái)，“西部開(kāi)發(fā)辦”的變遷，某種程度上是西部開(kāi)發(fā)進(jìn)程的一個(gè)縮影。

西部開(kāi)發(fā)成了“籃子”

2000年1月，國(guó)務(wù)院成立了西部地區(qū)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，由時(shí)任國(guó)務(wù)院總理朱镕基擔(dān)任組長(zhǎng)，副總理溫家寶擔(dān)任副組長(zhǎng)。經(jīng)過(guò)全國(guó)人大審議通過(guò)之后，國(guó)務(wù)院西部開(kāi)發(fā)辦公室也于2000年3月正式開(kāi)始運(yùn)作，時(shí)任國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)主任曾培炎兼西部開(kāi)發(fā)辦主任，下設(shè)綜合規(guī)劃組、農(nóng)林生態(tài)組、經(jīng)濟(jì)社會(huì)組、人才開(kāi)發(fā)與法規(guī)組等局級(jí)單位。

顯然，從當(dāng)時(shí)的行政級(jí)別上就可以看出中央政府對(duì)于西部開(kāi)發(fā)的重視程度?！暗橇钊藢擂蔚那闆r還是在地方上發(fā)生了，比如在2004年貴州省曾經(jīng)把西部開(kāi)發(fā)辦公室的工作撤銷(xiāo)了，有關(guān)工作交由省里的西部開(kāi)發(fā)研究室承接，直到2010年3月西部開(kāi)發(fā)處的正式成立?！鄙鲜鲑F州省的那名官員告訴記者。

他解釋?zhuān)园l(fā)生這樣的變化，的確是因?yàn)檎麄€(gè)“西部開(kāi)發(fā)工作”太空泛，地方上很難與中央實(shí)際對(duì)接，或者說(shuō)并沒(méi)有多少具體工作可以執(zhí)行，更多時(shí)候也就是轉(zhuǎn)發(fā)一下國(guó)務(wù)院西部開(kāi)發(fā)辦公室的政策、文件和通知。

“作為地方政府來(lái)說(shuō)，必須比較務(wù)實(shí)，沒(méi)有實(shí)際需要，或者說(shuō)不能做成具體工作的部門(mén)肯定要弱化和撤銷(xiāo)，這樣既節(jié)省人員也節(jié)省開(kāi)支?！彼f(shuō)，“直觀點(diǎn)講，地方成立相應(yīng)部門(mén)主要有兩大作用，一是接受中央政策，二是接受中央資金?！?/p>

這名官員舉例，盡管?chē)?guó)務(wù)院有西部開(kāi)發(fā)辦公室，但是除了政策通知，卻從來(lái)沒(méi)有一筆叫做“西部開(kāi)發(fā)”的資金下來(lái)，而是把各種各樣的工作都戴上了西部開(kāi)發(fā)的帽子，或者說(shuō)把所有的工作都往西部開(kāi)發(fā)的“籃子”里裝。事實(shí)上，與西部開(kāi)發(fā)有關(guān)的資金，都是通過(guò)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、扶貧等傳統(tǒng)部門(mén)下來(lái)的，方式并沒(méi)有什么改變，只是都同時(shí)加上了“西部開(kāi)發(fā)”的新名義。

“不要說(shuō)是一些小的工作，就連大的‘青藏鐵路、‘西電東送、‘西氣東輸及其它各種電力、道路、礦山等西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都是這樣的情況?！彼f(shuō)，“有時(shí)候我們自己也鬧不清楚，是不是因?yàn)橛辛诉@樣的口號(hào)后，西部做什么事情都算是‘西部開(kāi)發(fā)了。”

“既然只有少許政策，沒(méi)有資金，那么貴州省把這樣的工作任務(wù)交給西部開(kāi)發(fā)研究室去承接是說(shuō)得過(guò)去的，也不會(huì)產(chǎn)生什么不利影響?！边@名官員說(shuō)，“本來(lái)貴州省的地、州、市，甚至個(gè)別縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)都成立過(guò)各種各樣的西部開(kāi)發(fā)辦公室，但是后來(lái)都名存實(shí)亡，有些甚至連名都不存在了。綜合以上的情況，既然省里都沒(méi)有辦法保留，那么也很難去要求下面堅(jiān)持了?！?/p>

這名官員表示，近幾年他也注意了解過(guò)西部各省、區(qū)、市的西部開(kāi)發(fā)辦公室情況，大致與貴州的情況相似，“各種各樣的辦公室始終很多，類(lèi)似的辦公室本來(lái)就是為了應(yīng)急，或者說(shuō)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，哪天說(shuō)撤銷(xiāo)也就撤銷(xiāo)了。當(dāng)然，如果相關(guān)的工作很重要，需要長(zhǎng)期堅(jiān)持，那么辦公室就會(huì)自然演變成一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)了”。

西部開(kāi)發(fā)沒(méi)有降級(jí)

2008年4月，國(guó)務(wù)院西部開(kāi)發(fā)辦公室被撤銷(xiāo)，隨后，國(guó)家發(fā)改委“西部開(kāi)發(fā)司”正式成立，成為一個(gè)單獨(dú)的職能部門(mén)。

“曾經(jīng)有人認(rèn)為西部開(kāi)發(fā)辦公室從國(guó)務(wù)院并到國(guó)家發(fā)改委是一種‘降級(jí)，或者說(shuō)是一種弱化，其實(shí)這樣的看法不對(duì)，或者說(shuō)不了解政府職能機(jī)構(gòu)的具體情況?！辟F州省的一名官員說(shuō)，“從一個(gè)辦公室變成一個(gè)政府具體職能部門(mén)，比如西部開(kāi)發(fā)辦公室變成西部開(kāi)發(fā)司，不但不是要弱化它，相反是明確它的作用和地位，使其能夠長(zhǎng)期工作下去?！?/p>

事實(shí)上，自2000年以來(lái)，出于各種考慮和地方具體情況，各種“西部開(kāi)發(fā)辦公室”在西部地區(qū)呈現(xiàn)出百般面目：有的是單獨(dú)成立，歸政府直接管理；或者歸發(fā)改委(局)管；有的與招商部門(mén)聯(lián)合辦公；有的與扶貧部門(mén)聯(lián)合掛牌……例如廣西自治區(qū)靈川縣就如此設(shè)置：縣招商局和縣西部開(kāi)發(fā)辦公室是縣政府主管西部開(kāi)發(fā)和橫向經(jīng)濟(jì)技術(shù)聯(lián)合與區(qū)域協(xié)作的專(zhuān)業(yè)招商機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全縣對(duì)外招商引資，項(xiàng)目引進(jìn)，橫向聯(lián)合西部大開(kāi)發(fā)的各項(xiàng)活動(dòng)，屬政府工作部門(mén)，財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位。

對(duì)于西部各地方政府而言，靈活地成立各種各樣的西部開(kāi)發(fā)辦公室，一是不影響其他部門(mén)的正常工作，二是如果上面有特別的政策、資金下來(lái)，將有部門(mén)進(jìn)行工作對(duì)接。

貴州省的那名官員表示，由于國(guó)家自身的體制原因，地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置許多都是依據(jù)中央政府而進(jìn)行，很難有太多的創(chuàng)新和突破，中央政府對(duì)于西部開(kāi)發(fā)辦公室的處理方式，在提高中央政府協(xié)調(diào)能力的同時(shí)，也對(duì)地方政府相關(guān)設(shè)置產(chǎn)生著具體的指導(dǎo)意義。

“一方面是讓地方政府看到了中央政府對(duì)西部開(kāi)發(fā)工作的重視和決心，另一方面是讓地方政府清楚西部開(kāi)發(fā)工作必須有長(zhǎng)期性、常態(tài)性的工作準(zhǔn)備與安排?！彼f(shuō)，“因?yàn)闆](méi)有人知道西部開(kāi)發(fā)需要多長(zhǎng)時(shí)間，30年?50年?還是100年?或者說(shuō)西部要變成什么樣子才算開(kāi)發(fā)成功呢?但是這項(xiàng)工作不可能短期完成是肯定的，所以包括貴州省在內(nèi)的一些西部地方政府相應(yīng)地把原來(lái)的辦公室變成常設(shè)的政府職能部門(mén)，既是配合中央的工作調(diào)整，也是為自己未來(lái)的工作提前做準(zhǔn)備。”

“還有一個(gè)值得注意的細(xì)節(jié)，在初期無(wú)論中央還是地方政府都把相關(guān)機(jī)構(gòu)叫做‘西部大開(kāi)發(fā)辦公室，后來(lái)很多地方的‘大字悄然消失了。到底什么才算‘大?其歷來(lái)就不是一種客觀、準(zhǔn)確的表述?！敝貞c市政府發(fā)展研究中心研究員王秀模說(shuō)，“一字之去，其實(shí)代表著一種觀念的進(jìn)步，首先是政治運(yùn)動(dòng)口號(hào)意識(shí)降低了，其次避免了‘大開(kāi)發(fā)范圍、深度不好掌握的尷尬，尤其是會(huì)形成借機(jī)‘亂開(kāi)發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。”

他表示，過(guò)去西部開(kāi)發(fā)辦公室職能一般是研究如何利用國(guó)家西部開(kāi)發(fā)政策，組織、協(xié)調(diào)開(kāi)展西部開(kāi)發(fā)項(xiàng)目前期工作和材料上報(bào)工作，積極向上爭(zhēng)取西部開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)資金，同時(shí)組織、實(shí)施西部開(kāi)發(fā)項(xiàng)目及項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作。

“新時(shí)期的西部開(kāi)發(fā)辦公室應(yīng)該堅(jiān)持過(guò)去的工作，但是不能陷于事務(wù)性應(yīng)付。應(yīng)該堅(jiān)持制度化、法律化，積極探索包括稅收、立法等方面的工作，避免受領(lǐng)導(dǎo)意志影響而一

冷一熱。”王秀模說(shuō)，“應(yīng)該不斷發(fā)現(xiàn)和研究新的問(wèn)題，及時(shí)呼吁中央進(jìn)行政策調(diào)整，比如在西部各地區(qū)已經(jīng)形成的政策不平衡，許多^認(rèn)為重慶、四川和廣西得到實(shí)惠政策比其它西部地區(qū)更多，已經(jīng)在西部形成了新的不公平?！?/p>

“西部開(kāi)發(fā)辦”將長(zhǎng)期存在

從國(guó)家層面來(lái)看，之所以要提出開(kāi)發(fā)西部，而且不斷加強(qiáng)輿論宣傳，顯然是因?yàn)檫@項(xiàng)工作的不可或缺。而要實(shí)現(xiàn)全國(guó)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，地域廣大、人口眾多和矛盾突出的西部如果不發(fā)展，那么全國(guó)的發(fā)展都不能算成功。與此同時(shí)，各種礦產(chǎn)、石油、煤炭、水利資源大部分都集中于西部，如果不能打破資源瓶頸制約，那么整個(gè)國(guó)家的合理、持續(xù)發(fā)展同樣也將事倍功半。

西部作為國(guó)家整體的一個(gè)部分，隨著今后國(guó)家對(duì)其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的逐步扶持、完善，也必須找到自身的區(qū)域發(fā)展核心競(jìng)爭(zhēng)力，這里面至少包括兩方面的含義：一是靈活用足國(guó)家給予的發(fā)展政策，二是發(fā)展西部自身有特色、有優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)。

目前，國(guó)家已經(jīng)把國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四大類(lèi)，由于西部許多地區(qū)生態(tài)脆弱屬于限制或禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，其發(fā)展就更需要有科學(xué)、合理的思路。也有人認(rèn)為西部的概念過(guò)于廣泛，其所得到的一些優(yōu)惠政策在東部早就在使用，甚至個(gè)別項(xiàng)目比西部還靈活，所以應(yīng)該考慮把整個(gè)西部劃分為若干小型區(qū)域進(jìn)行分別發(fā)展。

“這樣的思路有一些道理，但是要謹(jǐn)慎，否則國(guó)家的協(xié)調(diào)發(fā)展會(huì)遭遇破壞。”王秀模說(shuō)，“盡管?chē)?guó)家把西部看作一個(gè)發(fā)展整體，但是也根據(jù)實(shí)際情況，給予了西部一些重點(diǎn)地區(qū)特別的發(fā)展政策，比如目前已經(jīng)明確的成渝經(jīng)濟(jì)帶、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)和關(guān)中一天水經(jīng)濟(jì)區(qū)，希望形成一些新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極和產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)，最終帶動(dòng)西部地區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?！?/p>

他強(qiáng)調(diào)，所有這些政策的調(diào)研、立項(xiàng)和起草等工作，更多就是由西部開(kāi)發(fā)的機(jī)構(gòu)來(lái)組織和完成的，而各地方政府也可以根據(jù)自己的實(shí)際情況提出意見(jiàn)和建議，最后形成相關(guān)的制度或者政策，“到2010年，這樣的工作方式已經(jīng)延續(xù)了10年”。

日前，國(guó)家發(fā)展改革委西部開(kāi)發(fā)司司長(zhǎng)秦玉才在貴州表示，國(guó)家將進(jìn)一步加大對(duì)西部地區(qū)的資金投入力度、加大稅收優(yōu)惠力度、加大產(chǎn)業(yè)政策支持力度，以更大的決心、更有力的措施、更扎實(shí)的工作，堅(jiān)定不移地把西部開(kāi)發(fā)推向深入。

“在這樣的情況下，無(wú)論名稱(chēng)和機(jī)構(gòu)歸屬發(fā)生什么變化，各種西部開(kāi)發(fā)辦公室將長(zhǎng)期存在，其不但是西部自身發(fā)展的需要，也是國(guó)家發(fā)展西部決心的一種標(biāo)志?！蓖跣隳ＵJ(rèn)為。

從“大開(kāi)發(fā)”到“開(kāi)發(fā)”，“一字之去，其實(shí)代表著一種觀念的進(jìn)步，首先是政治運(yùn)動(dòng)口號(hào)意識(shí)降低了，其次避免了‘大開(kāi)發(fā)范圍、深度不好掌握的尷尬，尤其是會(huì)形成借機(jī)‘亂開(kāi)發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>