高新軍

在美國,改變土地的功能必須與民眾協(xié)商,通過立法來實現(xiàn)。這一點也叫“規(guī)則的底線”:就是地方政府、居民團體、民間組織、開發(fā)商共同協(xié)商來完成。不僅需要符合實際情況,還要公開公正透明。

筆者在2010年5月至9月份,就美國地方政府對土地的管理問題,先后對馬薩諸塞州的Cohasset鎮(zhèn)、馬里蘭州的HfJward縣、得克薩斯州的Houston市、伊利諾伊州的carhondale市和紐約州的sullivan縣進行了實地考察。在考察中,筆者與當?shù)卣耐恋匾?guī)劃和管理部門的官員進行了交流,收集了大量美國地方政府土地管理方面的法律法規(guī)和規(guī)劃圖,實地考察了一些規(guī)劃案例。在這些材料的基礎上,筆者大致勾畫出美國地方政府對土地管理的基本輪廓。

首先需要明確的是,美國土地管理的責任,主要由地方政府承擔。美國實行的是土地私有制。但是,在對土地的規(guī)劃和管理方面,地方政府所擁有的權力往往大于私人的財產(chǎn)權。這不是說,地方政府可以剝奪私人財產(chǎn)權或者像中國一些地方政府那樣,直接去征用土地,而是說,美國地方政府在維護土地的自然屬性方面,在保護自然環(huán)境和歷史文化遺產(chǎn)方面,可以通過地方立法,去限制私人或者公司對其擁有的土地不當開發(fā),防止造成對當?shù)刈匀画h(huán)境、文化和歷史傳統(tǒng)的破壞。

“分區(qū)制(Zoning)”是包括美國在內(nèi)的發(fā)達市場經(jīng)濟國家地方政府進行土地管理的基本方法,是地方政府在土地規(guī)劃和管理的實踐中,通過批準一塊土地具有與另一塊土地不同的用途,并用地圖表示出來而形成的。這種方法既可以確定土地的不同用途,也可以規(guī)范一個區(qū)域內(nèi)土地開發(fā)和建設的性質和范圍。由此可以看出,“分區(qū)制”土地管理制度不涉及土地的所有權性質,它所規(guī)范的主要是土地的使用權。

“分區(qū)制”的由來及其變化

美國第一個綜合分區(qū)制土地管理的法律,產(chǎn)生于1916年的紐約市。1916年,紐約市曼哈頓區(qū)的下城建造了一棟“公平大廈”。這棟大廈不僅高度超過了相鄰的建筑,占據(jù)了自己土地所有權邊界內(nèi)的所有陸地面積,而且影響了相鄰建筑的采光,由此在紐約市引起了廣泛的討論。這次討論的結果,在美國歷史上產(chǎn)生了第一部綜合性的分區(qū)制土地管理法律。這部由愛德華·巴塞特律師領導的委員會提出的法律,不僅從此規(guī)范了紐約市的土地管理,而且他們制定的《分區(qū)土地管理標準法案》,還在1924年為美國聯(lián)邦政府商務部所采納和發(fā)布,成為美國其他地方政府制定土地管理法的范本,由此巴塞特被尊稱為“分區(qū)制土地管理法的創(chuàng)始人”。

紐約市將城市分為3個主要功能區(qū):居民區(qū)(R),商業(yè)區(qū)(C),工業(yè)區(qū)(M)。這3個功能區(qū)內(nèi)部又進一步劃分為低密度、中密度和高密度的居民區(qū)、商業(yè)區(qū)和工業(yè)區(qū)。任何一個區(qū)都可以因為特別的目的來改變區(qū)劃的某些性質,以滿足居民生活的需要。例如,規(guī)劃為居民區(qū)的一些街道也可以有為居民日常生活服務的零售商業(yè)區(qū)。這些調整是由區(qū)劃內(nèi)的行政組織來實施的。

1926年發(fā)生的一起土地使用糾紛案,由于美國聯(lián)邦最高法院支持了地方政府對土地的分區(qū)管理,從而在憲法層次上,首次確認了分區(qū)制土地管理的合法性。20世紀20年代,安博勒房產(chǎn)公司在美國俄亥俄州克利夫蘭市郊區(qū)的歐幾里德鎮(zhèn)擁有68英畝土地,該公司準備對這些土地進行工業(yè)開發(fā)。但是當?shù)卣呀?jīng)在幾年前制定并通過了分區(qū)制土地管理的法律,確定這些土地不能用于工業(yè)目的,當?shù)鼐用褚舱J為這樣的土地開發(fā),將影響歐幾里德鎮(zhèn)原有的自然環(huán)境、文化傳統(tǒng)和自己的生活。當?shù)卣鶕?jù)分區(qū)制土地管理法否決了安博勒房產(chǎn)公司的開發(fā)計劃。由此,安博勒房產(chǎn)公司將歐幾里德地方政府告上了法庭,認為當?shù)卣牟脹Q違反了美國憲法第五修正案中關于“不能將私人財產(chǎn)在沒有進行補償?shù)那闆r下用于公共目的”的條款,使他們擁有的土地價值降低了,損害了他們的經(jīng)濟利益,要求得到地方政府的賠償。雖然基層法院支持了安博勒房產(chǎn)公司的訴訟請求,但1926年聯(lián)邦最高法院糾正了基層法院的判決,認為地方政府分區(qū)制土地管理法符合美國憲法第十四修正案中關于“平等保護”的條款,而且安博勒房產(chǎn)公司也沒有明確的證據(jù)來證明他們擁有的土地價值貶值了,并遭受了經(jīng)濟上的損失。

這是美國歷史上關于分區(qū)制土地管理的一個里程碑,也是至今為止提交聯(lián)邦最高法院審理的最后一起重要的分區(qū)制土地管理案例。從此以后,美國沒有類似的案例再度發(fā)生。盡管20世紀60年代末,美國的民權倡導者指出,分區(qū)制土地管理法排斥低收入家庭和歧視少數(shù)民族,因而這種制度是違憲的。但是美國聯(lián)邦最高法院還是既支持分區(qū)制土地管理法,也保護私有財產(chǎn)所有者的權利。在歷史上,法院一般將私有財產(chǎn)權與民權區(qū)分開來,并認為前者比后者更為重要。

美國地方政府制定的分區(qū)制土地管理法律,是政府與社區(qū)合作的結果。而改變土地的功能也必須與民眾協(xié)商,通過立法來實現(xiàn)。這一點也叫“規(guī)則的底線”:就是地方政府、居民團體、民間組織、開發(fā)商共同協(xié)商來完成。不僅需要符合實際情況,還要公開公正透明。

在俄亥俄州的克利夫蘭市,當?shù)刈h會規(guī)定,改變分區(qū)制土地用途需要土地開發(fā)商履行自薦義務,但開發(fā)項目能否批準要由大克利夫蘭地區(qū)的居民實行全民公決來決定。在1971～1972年,庫亞洪嘎(Cuyahoga)縣內(nèi)21個地方政府通過了改變土地用途要舉行全民公決的法律。這就使民眾有了直接控制土地使用的權力,可以拒絕不受歡迎的土地開發(fā),從而保護當?shù)厣鐓^(qū)的生活質量和保護環(huán)境不受破壞。例如,在斯狀斯維爾市(Strongsvine),

從1971～1977年,居民拒絕了要求將單戶住宅區(qū)改變?yōu)槎鄳糇≌瑓^(qū)11項申請中的10項。在同一時期,大克利夫蘭地區(qū),要求建設多戶住宅區(qū)的15項申請,只有l(wèi)項獲得了通過。另外要求改變土地使用性質的28項申請,只有兩項通過了全民公決。

以上事實,一方面說明社區(qū)居民在土地管理過程中的地位和作用日益明顯,另一方面也顯示出,在保護私人財產(chǎn)與保護區(qū)域特色之間,分區(qū)制土地管理將成為地方政治和經(jīng)濟矛盾和沖突的焦點。事實上,美國法院在審理這類案件時,也是在保持一種平衡:法院既要保護私人的土地財產(chǎn)權,也要保護社區(qū)的自然環(huán)境和人文歷史傳統(tǒng),通過案件的審理使雙方都能在自己的權力邊界內(nèi)行使權利,避免超越相互制約的平衡點。

政府作用和民眾參與

可以說,沒有民眾的廣泛參與和監(jiān)督,就不會有地方政府對土地管理的主導權。地方政府在土地管理和開發(fā)中,充當著市場經(jīng)濟秩序的維護者、開發(fā)商和居民關系的仲裁者的角色。它是裁判員,不是運動員。政府是不參與土地買賣和征收活動的。即使在地方經(jīng)濟開發(fā)中,政府也只是規(guī)劃者和引導者,并不是投資者和建設者。

但是,要想使政府切實履行好這樣的職責,民眾的參與和監(jiān)督就是必不可少的。這種參與不僅在土地管理法律的制定過程中存在,在法律的執(zhí)行過程中存在,也在法律的修改過程和政府關于土地的決策過程中存在。

在馬里蘭州的豪伍德縣,分區(qū)制土地管理法就規(guī)定當?shù)赝恋亻_發(fā)決策過程中民眾參與的具體途徑。

首先,當土地所有者計劃對自己擁有的土地進行商業(yè)開發(fā)前,他有法律義務召開有社區(qū)居民參加的會議,征求社區(qū)居民對擬開發(fā)項目的意見。

然后在此基礎上,將土地開發(fā)計劃提交當?shù)刈h會和政府行政部門進行審查。這個審查過程最長為45天,并根據(jù)居民和議員的意見進行修改補充。

修改形成的方案要求公開征求公眾意見,時間是3～4個星期。這期間居民可以通過書信、電子郵件和打電話等形式,反映自己的意見。

在此基礎上形成的開發(fā)計劃,由當?shù)卣囊?guī)劃部門召開公開聽證會,聽取公眾的意見。同時,對擬開發(fā)土地進行分區(qū)制的土地規(guī)劃調整,接受與此相關的道路、防洪管理、給排水等部門的審查,時間最長為60天。

從召開聽證會開始,在120天內(nèi)形成最終開發(fā)計劃,土地所有者與開發(fā)商達成協(xié)議,簽訂合同。從召開聽證會開始,在180天內(nèi)完成政府對開發(fā)項目的審批。

美國中部伊利諾伊州南部的Carbondale市,有居民2.6萬多人。這是一個典型的農(nóng)業(yè)社區(qū),市內(nèi)面積的35.8%為農(nóng)業(yè)用地,自然保護地也占19.7%,兩者相加達到了55.5%。其他如城鄉(xiāng)居民區(qū)占地19.6%;城鄉(xiāng)商業(yè)用地3.7%;工業(yè)用地3.6%;公共機構(包括大中小學校)用地13.6%;公園2.3%;未使用土地1.7%。

該市在制定分區(qū)制土地規(guī)劃時,已經(jīng)明確:在城區(qū),主要搞好城市中心區(qū)的集中開發(fā);在公路沿線的城區(qū),主要開發(fā)單個住宅和聯(lián)戶住宅,建好公路沿線的商業(yè)設施;在郊區(qū),主要發(fā)展圍繞主城區(qū)占地面積大的單戶住宅;在農(nóng)村地區(qū),要保護好自然環(huán)境和農(nóng)業(yè)用地,使綠蔭環(huán)繞城市。

同時,該市為市民參與土地管理創(chuàng)造了多種渠道。這主要包括三個計劃:一是公眾溝通計劃;二是內(nèi)部溝通計劃;三是公眾參與計劃。這三個計劃的內(nèi)容是部分重合的,以保證居民與政府官員之間的溝通。其中,最重要的是5個會議。

一是綜合計劃審查委員會的會議。該委員會由選舉或者任命的政府官員和居民、商家、土地所有者的代表組成,與政府顧問定期舉行會議。這種會議對所有市民開放,市民可以自由參加,會議舉行時間提前在網(wǎng)站上公布,會議材料也在網(wǎng)站上下載。

二是利益相關者訪談。政府官員要與項目開發(fā)有關的居民、商家、土地所有者進行有針對性的訪問,了解他們對項目計劃和實施過程的意見。

三是社區(qū)座談會。2009年3月26日召開的一次社區(qū)座談會,政府官員就與居民集中討論了Carbondale市的綜合發(fā)展計劃和實施步驟。這種形式的會議可以幫助政府官員收集居民的意見和建議,也可以更廣泛地聽取民眾的意見。

四是市議會中期情況介紹會。2009年7月21日召開的市議會中期情況介紹會說明,市議會不僅是項目的批準機構,而且也是項目實施的主要參與者。

五是事先的研討會。在2009年11月召開的這種會議上,當?shù)卣木C合計劃審查委員會、市議員、計劃部門都被邀請參加,與市民一起討論項目的土地管理,聽取市民的反饋意見。會議通過分析還討論了該市的中長期發(fā)展計劃,會議的討論結果則被吸收進政府正式的規(guī)劃法案中。

盡管我國國情與美國差別很大,但是發(fā)達市場經(jīng)濟國家的地方政府在土地管理方面的實踐,仍舊可以給予我們一定的啟示,因為我國目前正在走的也是一條市場經(jīng)濟的路。