徐正輝

面對從上到下利益小群體相互糾纏交錯的局面，在財權(quán)與事權(quán)高度不對等的形勢下，地方即使擁有強(qiáng)烈的改革動機(jī)，也需要中央政府提供足夠的改革資源。

又是“兩會”時問。從諸多跡象判斷，今年的“兩會”將與去年大不相同。2009年的“兩會”恰逢金融危機(jī)沖擊全球，中國經(jīng)濟(jì)情況不好，但政策面卻格外清晰，那就是刺激經(jīng)濟(jì)保增長。這種背景下，中央、地方、部門與市場的目標(biāo)是一致的：保增長成為首要任務(wù)，

去年保八成功，經(jīng)濟(jì)好了，政策面反而模糊起來，多樣化的政策目標(biāo)使得今年的宏觀政策重心不nf避免地開始轉(zhuǎn)換，各種利益主體的沖突和矛盾漸次突出。因此今年“兩會”的一大焦點，是中央與地方的矛盾加劇，圍繞地方利益與宏觀政策的調(diào)整，中央與地方政府將會以各種方式進(jìn)行博弈，并最終在政策制訂上進(jìn)行一定程度的折中。在房地產(chǎn)調(diào)控、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、融資平臺管理上尤其明顯。

“今年是政經(jīng)的特別之年，從各種跡象看，有諸多不同尋常的變化，‘兩會就成了近距離觀察這些變化的最佳窗口?！眹野l(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)院常修澤研究員表示，今年最大的變化，是整體寬松下的重點收縮成了調(diào)控的新手段，中央一眼盯著國際上退市信號，一眼盯著國內(nèi)通脹預(yù)期，有保有壓，順勢調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

房地產(chǎn)拉鋸成政治問題

去年房地產(chǎn)價格持續(xù)高漲引發(fā)的社會不滿，已對中央政府形成了壓力。中央的調(diào)控力度如何拿捏?如何照顧地方的利益?這將是一個敏感問題。

“兩會”來臨之際，觀察各地動態(tài)，會發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)是個大熱門，同時也是塊試金石。各個地方政府都對此表態(tài)，希望在“兩會”上得分?！敖衲辍畠蓵戏績r問題肯定會成為焦點之一，房地產(chǎn)政策也會受到更多的質(zhì)疑?，F(xiàn)在各地先出臺一些政策，有助于堵住一些代表的嘴。”常修澤認(rèn)為出臺一些措施是地方的政治考慮，

繼南京出臺地方調(diào)控政策后，北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會2月23日對外宣布北京市11個相關(guān)職能部門聯(lián)手推出一系列樓市調(diào)控措施，加強(qiáng)和改善房地產(chǎn)市場調(diào)控，遏制房價過快上漲的勢頭，而早在1月，北京市市長郭金龍還表示：“北京不會通過行政干預(yù)來打壓房價。房價低的時候，政府不托市。所以在房價高的時候，政府也不會通過行政干預(yù)來打壓價格?！?/p>

“地方政府現(xiàn)在出臺的這些干預(yù)政策，實際上是在回避房地產(chǎn)市場一個根本性的問題——土地出讓金的問題，地力‘政府如果不動這個根，房地產(chǎn)問題就無從解決”在國家行政學(xué)院竹立家教授看來，地方政府針對房地產(chǎn)市場的打壓政策并沒有多少新鮮內(nèi)容，而既定政策的執(zhí)行力度也很值得懷疑。

西南證券宏觀分析師張剛認(rèn)為，地方政府是房地產(chǎn)游戲中的最大受益者，卻沒有付出任何經(jīng)濟(jì)上的成本?！巴恋氐臏p少，銀行的壞賬，資源的衰竭幾乎都與地方政府無關(guān)，都不是由地方政府來承擔(dān)最終責(zé)任。”正是這種成本和收益的極端不對稱性，使地方政府成為推動中國房地產(chǎn)狂潮的第一大引擎。這種奇特的成本收益格局隱蔽在中國現(xiàn)行的政府體制安排之中。在這種體制之中，地方政府很容易會變成一頭血脈賁張的GDP動物?！案螞r在金融危機(jī)后，地方政府對房地產(chǎn)的狂歡達(dá)到了歷史高度，短時間內(nèi)是難以遏制的。”國務(wù)院總理溫家寶2月27日在和網(wǎng)友交流時就坦言“擔(dān)心拉不住這匹脫韁的野馬”。

在現(xiàn)有制度框架中，要想避免地方政府和房地產(chǎn)開發(fā)商合謀推高房價直至崩盤情況的出現(xiàn)，竹立家分析，中央政府要么以行政干預(yù)的方式進(jìn)一步擰緊貨幣和土地控制，從而導(dǎo)致要素配置進(jìn)一步向中央集中；要么在維持現(xiàn)有控制尺度的情況下，以政治任免的壓力為手段，將地方政府的行為約束在可以接受的范圍內(nèi)。“前者是向計劃經(jīng)濟(jì)復(fù)歸，除非極端情況，中央不可能在利益既得部委的掣肘下悍然采用；后者則等同于一種無法預(yù)測的藝術(shù)，完全仰賴政治領(lǐng)導(dǎo)人駕馭復(fù)雜局勢的能力甚至運氣，因而也是一種無法穩(wěn)定預(yù)期的非制度狀態(tài)?！痹谶@種情況下，地方官員實際上也處于一種進(jìn)退失據(jù)、難以拿捏的矛盾狀態(tài)。

在一聲緊似一聲的宏觀調(diào)控聲中，中國房地產(chǎn)一路狂奔的姿態(tài)，不僅構(gòu)成了對宏觀調(diào)控的一利-公然嘲笑，也急劇提升了中國金融系統(tǒng)的整體風(fēng)險。而后者則是中央政府的最大隱憂。

“當(dāng)?shù)赖聞裾]、利率調(diào)整、稅收變動、土地供給都已經(jīng)無法抑制中國房地產(chǎn)的一路狂奔，到這個時候，最后的政治手段很自然就會拋出?！背Ｐ逎烧J(rèn)為，當(dāng)前房地產(chǎn)已經(jīng)不再僅僅是個經(jīng)濟(jì)問題，已經(jīng)跨越社會問題層面，上升到政治問題的高度。種種跡象表明，房地產(chǎn)成本和收益的倒掛正在接近中央政府忍受的極限。“只要房地產(chǎn)進(jìn)一步大幅波動，政治攤牌的局面隨時可能出現(xiàn)。”

從目前中央政府的目標(biāo)來看，是希望維持房地產(chǎn)的平穩(wěn)，既不要大起，也不要大落。這當(dāng)然是一個美妙的設(shè)想，也是中央政府、地方政府、房地產(chǎn)商都能夠接受的博弈均衡點?！安贿^這種平穩(wěn)可能僅僅是設(shè)想。泡沫一旦被吹起，它將持續(xù)膨脹，直至本身無法支持而破裂。到時候，政府作為的空間也會很狹窄?！背Ｐ逎烧J(rèn)為今年是房地產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)折之年，會異常慘淡?！捌鋵嵥阋凰?，如果看盤的人都是80后甚至90后，按理就是最后一輪的接盤者，最怕的就是90后看穿了這個局。地產(chǎn)升值這個游戲，其實就是老人盤剝年輕人的一個吸血模型?！?/p>

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整考驗執(zhí)行力

在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊下，中國經(jīng)濟(jì)正在進(jìn)行一場深刻調(diào)整，以大規(guī)模投資和貸款支持的，以增強(qiáng)國有部門控制力為標(biāo)志的此輪經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，在給政府和經(jīng)濟(jì)各方帶來歡愉的同時，卻已種下了一系列不容忽視的隱患——資產(chǎn)泡沫風(fēng)險、通脹風(fēng)險以及國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更加失衡的狀況。這些風(fēng)險雖不太可能在2010年全面爆發(fā)，但卻嚴(yán)重威脅著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)未來增長的可持續(xù)性。

常修澤認(rèn)為最大的受益者還是國有企業(yè)，上地、資本等資源都在流向國有經(jīng)濟(jì)?！耙粋€充斥著國有企業(yè)大佬的中國市場，意味著市場化進(jìn)程的倒退，未來社會經(jīng)濟(jì)資源的配置可能進(jìn)一步扭曲，效率更低。”

目前的種種跡象顯示，民間資本不僅要面臨由于政府“大包大攬”的投資習(xí)慣造成的“擠出效應(yīng)”，還要面臨無法參與絕大多數(shù)資源和優(yōu)質(zhì)項目的“行政擠出”。時至今日，對民間資本“名義開放、實質(zhì)限制”的“玻璃門”現(xiàn)象有增無減。在中央和地方拋出的數(shù)額不菲的投資大單中，民間資本再次被邊緣化趨勢已經(jīng)越來越清晰。

事實上，自1990年代中期以來，政府對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的管制是加強(qiáng)而非削弱，而EI2004年以來的宏觀調(diào)控手段的常規(guī)化，更是計劃經(jīng)濟(jì)回歸的標(biāo)志。中國經(jīng)濟(jì)市場化之路越來越窄。

民間資本被“雙擠出”會造成什么后果，可以引1998年投資熱潮為鑒。當(dāng)年由于市場壁壘森嚴(yán)、管制眾多，政府投資并沒有有效拉動民間資本，這使得積極的財政政策7年后才得以退場。如今歷史輪回，民間資本再

次走到十字路口。如果政府對已經(jīng)占GDP60％、解決了大部分新增就業(yè)的民營經(jīng)濟(jì)仍然無動于衷，變成政府唱獨角戲，在短期內(nèi)會讓龐大的經(jīng)濟(jì)刺激計劃效果大打折扣，在長期內(nèi)則損害了經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定健康增長的基礎(chǔ)。

國家發(fā)改委對外經(jīng)濟(jì)所所長張燕生認(rèn)為經(jīng)濟(jì)危機(jī)除了考驗政府刺激經(jīng)濟(jì)的能力，也考驗政府如何對待國民財富和培育市場環(huán)境。尤其是對于權(quán)力集中的大政府來說，往往不由自主地選擇加強(qiáng)征稅。在中國應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)的過程中，就表現(xiàn)出這種政策選擇上的復(fù)雜性。

“發(fā)展經(jīng)濟(jì)的最終目標(biāo)是什么?應(yīng)該是增加國民財富，提高國民的生活水平，而不是只要一個數(shù)字上的GDP?！睆堁嗌硎?，遺憾的是，在政府推動的措施中，GDP數(shù)字的增長遠(yuǎn)比老百姓的財富增長更重要，這也就形成了一種中國特色：中國的經(jīng)濟(jì)增長更多體現(xiàn)在GDP數(shù)字上，而不是體現(xiàn)在國民財富的增長上，國富與民富被割裂了。

在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，無論是被調(diào)整的對象——落后產(chǎn)能的中小企業(yè)，還是政策的執(zhí)行主體——地方政府，或是受影響的人群——普通工人，對產(chǎn)能過剩下的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整并不樂觀。尤其是央企在一些行業(yè)內(nèi)的作為更是引發(fā)民間資金的詬病。

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整在觀念上的沖突以及執(zhí)行層面的背離，把中央與地方的矛盾推向高點。在張燕生看來，協(xié)調(diào)中央與地方矛盾的一個突破口在于實事求是，無論是中央政府還是地方政府，都要基于中國的現(xiàn)實，按市場規(guī)律辦事?！罢庵静荒芰桉{于市場規(guī)律。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)該是一種市場行為，無論是中央還是地方，都應(yīng)該遵從市場規(guī)律。這樣既可以優(yōu)化政府與市場的關(guān)系，又可協(xié)調(diào)中央與地方的矛盾?！?/p>

地方融資平臺收放兩難

此外，地方融資平臺問題將成“兩會”沖突焦點。進(jìn)入中央調(diào)控視野的地方融資平臺風(fēng)險問題也越來越受到各界關(guān)注。常修澤分析，由于去年信貸瘋狂下地方融資平臺的風(fēng)險激增，今年地方債務(wù)風(fēng)險將遭遇中央“調(diào)控門”，地方政府歷史空前的融資盛宴將不再。

事實上，央行和銀監(jiān)會已將地方融資平臺作為今年整肅三大金融風(fēng)險之首。國家發(fā)改委和財政部都分別給地方融資平臺風(fēng)險敲了警鐘，銀監(jiān)會針對地方政府融資平臺的緊縮政策更是一個接一個。財政部正在牽頭制定一份旨在規(guī)范地方政府融資平臺的文件，其中很重要的一條原則是，地方政府和人大所開具的“擔(dān)保函”無效，這已成為相關(guān)部門的共識。

在常修澤看來，中央強(qiáng)調(diào)“地方政府和人大擔(dān)保無效”無疑相當(dāng)于砍掉了地方政府的信用，也意味著砍掉了地方政府充實“錢袋子”的手段。去年大量上馬的許多項目配套資金到位率也并不高，財力極度緊張的局面將使地方運行陷入嚴(yán)重窘境，投資建設(shè)、社會事業(yè)等都會處處捉襟見肘。

在此態(tài)勢下，地方融資平臺很可能經(jīng)歷從去年波峰到今年波谷的大逆轉(zhuǎn)。作為中央來說，明顯已意識到地方政府的償債能力十分堪憂，防范地方債務(wù)風(fēng)險刻不容緩，否則這些信貸一旦壞賬爆發(fā)，將不僅使“地方借錢，中央埋單”的局面重演，更可能讓中國整個銀行業(yè)體系遭受重創(chuàng)，進(jìn)而毀掉中國的經(jīng)濟(jì)增長。銀監(jiān)會主席劉明康在今年1月26日召開的銀監(jiān)會電視電話會議上的發(fā)言中直言，國務(wù)院擔(dān)心，地方融資平臺有可能成為國家的一個大包袱。

但問題是，倘若中央一直如此緊縮下去，地方政府少了融資平臺這一“找錢”的渠道，今年的投資將會是一個大問題，去年大量上馬的一些項目更可能遭遇“爛尾”，畢竟中國當(dāng)前仍然是政府主導(dǎo)型的投資體制，地方建設(shè)更多的還要靠地方政府去籌資。

憂慮投資項目成為“半截子”工程的并非只有地方政府，還有國家發(fā)改委。國家發(fā)改委財金司司長徐林最近表示，要避免將地方投融資平臺的融資風(fēng)險不合理放大的傾向和做法。地方投融資平臺的債務(wù)風(fēng)險需要警惕，但要注意防止“矯枉過正”。如果地方投融資平臺正常運營的資金鏈斷裂，將導(dǎo)致潛在風(fēng)險的顯性化。

“如果許多項目爛尾，發(fā)改委當(dāng)然也難辭其咎，在這一點上發(fā)改委與地方政府的利益實際上是一致的，兩者都已坐在同一條船上，與中央對地方融資平臺動刀子的調(diào)控政策出現(xiàn)分歧也就不足為怪了?！敝窳⒓艺J(rèn)為這很可能為“兩會”上中央與地方調(diào)控地方政府融資平臺的爭論火上澆油。

“在‘兩會上，地方融資平臺風(fēng)險問題將是中央與地方矛盾顯化的一個重中之重，中央調(diào)控可能不得不在保投資與防風(fēng)險之間走鋼絲了?！敝窳⒓艺J(rèn)為一邊是銀行信貸大規(guī)模投放后的通脹和銀行壞賬風(fēng)險，另一邊則是信貸緊縮后，地方基建項目因“斷炊”演變成爛尾工程的后果，兩難狀態(tài)中，中央必須有所取舍。

收入分配改革箭在弦上

國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，使中央政府適當(dāng)轉(zhuǎn)變了經(jīng)濟(jì)工作的任務(wù)，今后一段時間，“調(diào)結(jié)構(gòu)”將繼“保增長”之后在政府經(jīng)濟(jì)工作中占據(jù)越來越重要的地位。目前看來，對收入分配制度進(jìn)行適當(dāng)改革，將成為政府調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的著力點之一。在新華網(wǎng)舉行的“今年‘兩會，你最關(guān)心的話題”的調(diào)查中，“收入分配”問題位居榜首。收入分配制度改革事關(guān)全民切身利益，政府如何切分社會財富“蛋糕”將成為今年“兩會”的熱點話題。

國務(wù)院總理溫家寶2月27日接受專訪時稱，一個社會當(dāng)財富集中在少數(shù)人手里，那么注定它是不公平的，這個社會也是不穩(wěn)定的。這兩項工作用一個形象的比喻就是，如果說把做大社會財富這個“蛋糕”看作是政府的責(zé)任，那么，分好社會財富這個“蛋糕”，那就是政府的良知。

“目前國內(nèi)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入復(fù)蘇進(jìn)程，如能形成更合理的收入分配制度，就會給國內(nèi)消費的啟動注入持久動力，并能為長期內(nèi)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)快速發(fā)展添磚加瓦?！眹倚姓W(xué)院汪玉凱教授表示，分好社會財富“蛋糕”，調(diào)整國民收入分配體制，就急需改變當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長與國民福利嚴(yán)重“錯位”的格局，但目前強(qiáng)勢利益集團(tuán)造成經(jīng)濟(jì)增長與民爭利呈現(xiàn)出“圈層式”發(fā)展格局，靠單邊突進(jìn)來改革收入分配體制不容樂觀。

汪玉凱認(rèn)為，改革收入分配制度，最重要的是在一次分配中更加注重公平，采取措施減少政府和企業(yè)獲得的過多收入，增加居民在收入分配中的比例。如果仍強(qiáng)調(diào)通過稅收、利潤上繳等渠道強(qiáng)調(diào)對二次分配領(lǐng)域的改革，會使改革論于小修小補(bǔ)的變通，起不到實質(zhì)作用。

“在目前整體財富分配存在很大差異的情況下，中國存在強(qiáng)勢利益集團(tuán)內(nèi)部的財富再分配。一些強(qiáng)勢利益集團(tuán)借用國有資源通過不同方式來進(jìn)行集體性的利益輸送。”汪玉凱認(rèn)為這會進(jìn)一步加大中國社會的財富分配差異，并為未來中國社會埋下了不穩(wěn)定因素。

“糾正壟斷集團(tuán)利益輸送的扭曲、在一次分配中更加注重公平、完善社會保障，才應(yīng)該是此輪收入分配改革的大方向。如何來分好社會財富蛋糕，將考驗中央政府改革的魄力?！背Ｐ逎蓳?dān)心這幾年改革呼聲不絕于耳，但基本上都淪為政府公牘往來的口號點綴，遲遲不能形成實際政策落實到位。“坐而空論改革之道，這當(dāng)然容易，真到對既有利益集團(tuán)切割，對政府既有權(quán)力束縛的時候，做起來肯定又會祭起中國特色的大旗，將其扭曲變形，最后化為烏有?！敝袊看瓮黄菩宰兏铮际且驗榫薮蟮奈C(jī)推動的。常修澤感慨，“現(xiàn)在表面上鶯歌燕舞，實質(zhì)上已經(jīng)到危機(jī)邊緣，當(dāng)政者需要警醒?！?/p>

“常修澤擔(dān)心，這幾年改革呼聲不絕于耳，但基本上都淪為政府公牘往來的口號點綴，遲遲不能形成實際政策落實到位。“坐而空論改革之道，這當(dāng)然容易，真到對既有利益集團(tuán)切割，對政府既有權(quán)力束縛的時候，做起來肯定又會祭起中國特色的大旗，將其扭曲變形，最后化為烏有?！?/p>