劉 珉，茹廣欣2

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再議天然林保護(hù)

劉 珉1，茹廣欣2

（1.清華大學(xué)國(guó)情研究中心，北京 100084； 2.河南農(nóng)業(yè)大學(xué)林學(xué)院，鄭州 450002）

天然林保護(hù)工程實(shí)施以來取得了顯著的成效，伊春、清河林區(qū)在實(shí)踐中得出了一些行之有效的經(jīng)驗(yàn)，給廣大天然林區(qū)以啟示和借鑒，建議進(jìn)一步統(tǒng)籌財(cái)政支持，生態(tài)旅游，產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

天保工程；天然林區(qū)；財(cái)政支持

1 天然林概況

天然林是林、副、特產(chǎn)品和薪柴的主要提供者，是溫室氣體的主要吸收者，也是野生動(dòng)植物的棲息地和避難所，更是景色優(yōu)美的旅游勝地，是大自然饋贈(zèng)給人類的綠色瑰寶。[1]

1998年國(guó)家開始“天保工程”試點(diǎn)，工程建設(shè)期從2000年到2010年，國(guó)家總投資約1 100億元，主要用于森林資源的培育、管護(hù)，下崗富余人員的安置、教育，公檢法人員的費(fèi)用補(bǔ)助，企業(yè)債務(wù)減免，地方財(cái)政減收補(bǔ)貼等方面。工程區(qū)規(guī)劃有林地面積為0.68億hm2，其天然林面積占全國(guó)1.07億hm2的69％。新中國(guó)成立以來，我國(guó)木材采伐的對(duì)象主要是天然林，其中珍貴大徑級(jí)材都來源于天然林。第七次全國(guó)森林資源清查結(jié)果顯示：天然林面積11 969萬hm2，占有林地面積的66 %，天然林蓄積114.02億m3，占森林蓄積的86 %。經(jīng)過幾十年的開發(fā)和培育，天然林資源結(jié)構(gòu)和功能發(fā)生了很大變化，天然林成過熟林面積和蓄積減少，林地生產(chǎn)力下降，單位面積蓄減少。[2]世界銀行《2008年經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)》數(shù)據(jù)顯示：2000～2005年間世界年均森林面積增加率為0.18％，而中國(guó)則為2.2％，在所有國(guó)家中是森林面積增長(zhǎng)率最快的，然而從原始天然林面積來說，世界最大的國(guó)家依次是巴西，俄羅斯，加拿大，美國(guó)，秘魯?shù)?，中?guó)不在前十之列。

2 伊春天然林保護(hù)

伊春位于黑龍江省東北部，小興安嶺縱貫全境，面積3.3萬km2，2008年末全市總?cè)丝?27萬人，實(shí)行政企合一管理體制，即伊春市人民政府和伊春林業(yè)管理局合一，是國(guó)家的重要木材生產(chǎn)基地，現(xiàn)有林地面積400萬hm2，森林覆被率為82.2%，活立木總蓄積量2.2億m3，有亞洲面積最大、保存最完整的紅松原始林，被譽(yù)為“紅松故鄉(xiāng)”、“祖國(guó)林都”，此外還有各種珍惜名貴的針闊葉樹種達(dá)110余種、珍稀野生動(dòng)物60多種、鳥類260多種。

伊春是從1948年開始大規(guī)模開發(fā)建設(shè)，60年共生產(chǎn)商品材2.4億m3，累計(jì)上繳利稅、育林基金等70億元，是國(guó)家同期投資的5倍，為國(guó)家建設(shè)做出了木材生產(chǎn)的貢獻(xiàn)，但同時(shí)也付出了巨大的生態(tài)代價(jià)?；厥滓链旱拈_發(fā)建設(shè)歷程，其經(jīng)歷了一個(gè)從森林資源豐富，再到森林赤字，進(jìn)而恢復(fù)并出現(xiàn)森林盈余的曲折過程，見圖1。

圖1 伊春活立木蓄積變化 注：數(shù)據(jù)來源：伊春歷年統(tǒng)計(jì)年鑒

伊春天然林保護(hù)的主要經(jīng)驗(yàn)[3]：（1）在保護(hù)培育森林資源上狠下功夫。木材年產(chǎn)量由240萬m3調(diào)減到136萬m3，促進(jìn)天然更新比重和針闊混交林造林比重，擴(kuò)建自然保護(hù)區(qū)20處達(dá)62萬hm2，落實(shí)管護(hù)經(jīng)營(yíng)承包的森林面積占林業(yè)用地面積的91% ；(2) 在實(shí)施國(guó)有林權(quán)制度改革上尋求突破。堅(jiān)持“穩(wěn)定壓倒一切，生態(tài)效益優(yōu)先、森林不可逆轉(zhuǎn)，改革收益資金不流失、國(guó)有森林資產(chǎn)保值增值，公開公平公正，積極有序、配套推進(jìn)”的原則推進(jìn)林權(quán)改革， 8萬hm2試點(diǎn)林地的承包和林木流轉(zhuǎn)工作全面完成，為解決林區(qū)體制性矛盾邁出了突破性一步[4]；(3) 在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型上加快步伐。大力發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展非國(guó)有經(jīng)濟(jì)，努力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展以生態(tài)旅游為主的第三產(chǎn)業(yè)、森林食品、冶金建材及礦產(chǎn)開發(fā)、綠色能源、木材精深加工五大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)；(4) 在保障和改善民生上竭盡全力。十年來累計(jì)實(shí)現(xiàn)就業(yè)再就業(yè)17萬人,先后有組織向省內(nèi)外輸出勞力5萬人次。加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)，堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展，完善醫(yī)療衛(wèi)生體系。

3 清河天然林保護(hù)

清河林業(yè)局始建于1972年，位于小興安嶺南麓，松花江中游北岸，林區(qū)總面積14.6萬hm2，有林地面積12.6萬hm2，其中天然林占91%，森林總蓄積1269萬m3，林區(qū)常住人口2.5萬人，2008年林區(qū)社會(huì)總產(chǎn)值11.8億元，財(cái)政收入突破1.4億元。

落實(shí)國(guó)家“天保工程”要求，清河林區(qū)的木材產(chǎn)量由16萬m3下調(diào)到12萬m3，企業(yè)不僅減少了木材銷售收入3000萬元，而且富余人員陡增，又由于資源性、結(jié)構(gòu)性、體制性和社會(huì)性矛盾，使得森林資源管理、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理和社會(huì)行政管理職能也難以履行到位，不實(shí)施改革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型就沒有出路，清河林區(qū)圍繞“促國(guó)有林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，保森林資源休養(yǎng)生息”展開了卓有成效的探索，森林資源消長(zhǎng)情況，見圖2。

清河天然林保護(hù)的主要經(jīng)驗(yàn)[5]：（1）推行森林管護(hù)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，發(fā)展家庭經(jīng)濟(jì)。把林地面積劃分為2400個(gè)責(zé)任區(qū)，一次承包到戶，林業(yè)局按工程量付給管護(hù)費(fèi)。同時(shí)管護(hù)者可以充分利用林下資源和采伐剩余物，發(fā)展家庭經(jīng)濟(jì)；（2）生態(tài)移民，富民安民，減少林木消耗。國(guó)有林區(qū)實(shí)施生態(tài)移民，是林業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、結(jié)構(gòu)調(diào)整的必然產(chǎn)物，也是保護(hù)培育森林資源，實(shí)現(xiàn)人與自然高度和諧的戰(zhàn)略舉措。幾年來，林區(qū)從山里一共搬出2 120多戶居民，6 300多人現(xiàn)了生態(tài)移民，僅此一項(xiàng)每年削減生活性林木消耗1.5萬m3。林間的小開荒也在生態(tài)移民過程中被徹底清理，還林200多hm2。通過棚戶區(qū)改造，有利地推動(dòng)了生態(tài)移民，既保護(hù)了森林資源，又提高了職工群眾的生活、居住質(zhì)量，利于職工群眾脫貧致富；（3）內(nèi)部政企分開，管理體制改革和經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換。成立林區(qū)管理委員會(huì)，承擔(dān)政府管理林區(qū)社會(huì)的職能；設(shè)立國(guó)有林管理局，承擔(dān)原林業(yè)局營(yíng)造林管理、資源管理、森林防火、野生動(dòng)植物保護(hù)、調(diào)查設(shè)計(jì)、森林病蟲害防治等林業(yè)行政管理工作；設(shè)立林業(yè)經(jīng)營(yíng)公司民，承擔(dān)木材采伐、營(yíng)造林等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，與國(guó)有林管理局（林區(qū)管委會(huì)）形成生產(chǎn)上的委托和被委托、管理上的監(jiān)督和被監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)上的買賣結(jié)算關(guān)系；（4）找定位、建基地、辟園區(qū)，打造新型產(chǎn)業(yè)體系。大力發(fā)展藥業(yè)加工、木材加工、糧食加工、山副農(nóng)副產(chǎn)品加工等接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，徹底改變了過去“獨(dú)木支撐”的局面，2007年全區(qū)木材采運(yùn)、林區(qū)工業(yè)、其它產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重為9：49：42，替代產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過木材收入的比重；山上建基地，山下建龍頭，實(shí)行“企業(yè)＋林戶”的經(jīng)營(yíng)形式，形成配套的生產(chǎn)、開發(fā)、技術(shù)服務(wù)、產(chǎn)品銷售一條龍的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體系和網(wǎng)絡(luò)。在全國(guó)就業(yè)不足的大背景下，2008年清河林區(qū)反而在外地招工達(dá)到8 000人， 85 %的職工群眾戶都有自營(yíng)項(xiàng)目，除工資性收入外，資產(chǎn)性收入人均也超過了2萬元；規(guī)劃建設(shè)工業(yè)園區(qū)，打造招商引資平臺(tái)和產(chǎn)業(yè)集聚載體。幾年來，共引進(jìn)項(xiàng)目18個(gè)，總投資規(guī)模近10億元，2007年全林區(qū)林產(chǎn)工業(yè)產(chǎn)值達(dá)3.8億元，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)3 960萬元。

圖2 清河林地面積變化 注：數(shù)據(jù)來源：清河歷年統(tǒng)計(jì)年鑒

4 伊春、清河天然林保護(hù)的啟示

伊春、清河林區(qū)依托資源優(yōu)勢(shì)和天保工程，積極推行林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，取得了明顯的成效，體現(xiàn)在森林資源穩(wěn)定增長(zhǎng)，生態(tài)環(huán)境得到改善；林區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整優(yōu)化，替代產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展；富余職工得到妥善分流安置，農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)；管護(hù)制度全面鋪開，監(jiān)督體制逐步健全，實(shí)現(xiàn)了興林和富民的結(jié)合。

4.1 系統(tǒng)規(guī)劃，自上而下與自下而上相結(jié)合

天然林保護(hù)是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，涉及面廣、公益性強(qiáng)，堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)是必不可少的，人民群眾的主體地位更為重要，沒有廣大職工群眾的支持、參與和監(jiān)督，天然林保護(hù)很難取得成效。

4.2 科學(xué)管理，激勵(lì)與約束機(jī)制相結(jié)合。

建立科學(xué)的管理體制和管護(hù)制度是天然林保護(hù)成功的基礎(chǔ)，建立健全預(yù)算審批制度和資金撥付程序，可以有效保證天保資金合法使用，提高資金管理水平和使用效率。

4.3 因勢(shì)利導(dǎo)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與林業(yè)資源優(yōu)勢(shì)相結(jié)合

立足地域、資源、環(huán)境等優(yōu)勢(shì)，突出綠色特色，形成規(guī)模效應(yīng)，發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，增加產(chǎn)業(yè)附加值，利于提高林區(qū)整體經(jīng)濟(jì)水平。

4.4 統(tǒng)籌兼顧，林區(qū)發(fā)展與改善民生相結(jié)合

實(shí)行生態(tài)移民戰(zhàn)略，通過產(chǎn)業(yè)移民、基地移民、城鎮(zhèn)移民等措施的結(jié)合，吸納大批的森林腹地居民遷移，在保護(hù)森林資源的同時(shí)，可以有力地拉動(dòng)林區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)加大社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生和教育投入，會(huì)收到良好社會(huì)效果。

5 天然林保護(hù)政策建議

5.1 明確中央政府財(cái)政支持的主導(dǎo)作用，制定財(cái)政援助的客觀標(biāo)準(zhǔn)，在資金的投向上最大限度地體現(xiàn)客觀性、公正性和公益性，在基本解決遺留問題的前提下，要逐步引導(dǎo)資金以森林管護(hù)為重點(diǎn)，提高資金利用的直接效益；在國(guó)家和政府投資的基礎(chǔ)上，積極吸引多種社會(huì)投資形式，形成以國(guó)家投入為導(dǎo)向、地方投入為啟動(dòng)、社會(huì)投資為主體的多元投資格局。

5.2 森林旅游資源的保護(hù)和市場(chǎng)適度開發(fā)相結(jié)合。森林旅游是是21世紀(jì)新興產(chǎn)業(yè)，是現(xiàn)代林業(yè)不可缺少的重要內(nèi)容。目前世界發(fā)達(dá)國(guó)家年均旅游為5～7人次/年，而我國(guó)僅為1人次/年，假如我們每年人均也為5～7人次/年，那么我們每年旅游人次將達(dá)到60～80億人次，這將是一個(gè)巨大的市場(chǎng)。發(fā)展生態(tài)旅游，潛力巨大，應(yīng)因地制宜，立足地方特色，根據(jù)市場(chǎng)需求進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)。

5.3 參照國(guó)內(nèi)外資源型城市轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)，大力發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。促使林區(qū)資源綜合利用，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)優(yōu)化，從而減緩經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)森林資源的壓力，實(shí)現(xiàn)林區(qū)社會(huì)就業(yè)逐步提高和人民收入不斷增加，走向人與自然和諧共存的，由獨(dú)木支撐向多元發(fā)展轉(zhuǎn)變的可持續(xù)道路。

[1] 周生賢.中國(guó)林業(yè)的歷史性轉(zhuǎn)變[M].北京：中國(guó)林業(yè)出版社，2002.

[2] 劉俊昌 陳文匯. 天然林資源保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展研究[M]. 北京：中國(guó)林業(yè)出版社，2007.

[3] 伊春國(guó)有林權(quán)制度改革試點(diǎn)指導(dǎo)小組.國(guó)有林區(qū)林權(quán)制度改革實(shí)踐與探索[M].北京：中國(guó)林業(yè)出版社，2008.

[4] 許兆君. 中國(guó)國(guó)有林權(quán)制度改革研究[M]. 北京：中國(guó)林業(yè)出版社，2008.

[5] 田喜軍. 國(guó)有林區(qū)可持續(xù)發(fā)展理論與探索[M].黑龍江：黑龍江人民出版社，2007.

Study on Natural Forest Protection Project again

LIU Min1, RU Guang-xin2

(1.Center for China Study of Tsinghua University, Beijing 100084,China; 2.Forestry College of Henan Agricultural University, Zhengzhou 450002,China)

Natural forest protection has been achieved economic and social benefit as yichun and qinghe forest areas’resultful practice. It was necessary and feasible to enforce financial support, to promote resources transaction, ecotourism, industrial upgrading.

natural forest protection project, natural forest region, financial support

S 727.29

B

1003-2630（2010）04-0046-03

2010-11-15

劉 珉（1971-），男，河南新安人，博士。主要從事農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理研究。

（責(zé)任編輯：王團(tuán)榮）