■ 潘 翔 Pan Xiang 饒 斌 Rao Bin
2010年上海世博會(huì),是第一次以城市為主題的世博會(huì)。為迎接盛會(huì)的召開,全市自2008年9月起開展了“迎世博600天行動(dòng)”,1.6億m2的建筑整治工作是其中的重點(diǎn)任務(wù)之一。目前全市建筑整治工作已進(jìn)入收尾階段,成效顯著,市容市貌煥然一新,市民生活環(huán)境有了較大改善(圖1)。
建筑整治工作由3個(gè)分項(xiàng)任務(wù)組成:一是對(duì)1996年前竣工的1 500萬m2高層舊住房進(jìn)行綜合整治;二是對(duì)重點(diǎn)路段、重點(diǎn)地區(qū)近1億m2的建筑進(jìn)行立面整治清潔;三是對(duì)4 400萬m2多層舊住房實(shí)施綜合改造。其中,1 000萬m2高層舊住房綜合整治、8 300萬m2建筑立面清潔和2 600萬m2多層舊住房綜合改造列入2009年度市政府實(shí)事工程。
建筑整治工作內(nèi)容著眼于改善居住功能與整治建筑立面的結(jié)合。一是通過對(duì)高層、多層舊住房屋頂墻面的翻新改造、小區(qū)溝路綠化的整治、市政管線(上、下水管、電線)的疏通更換、內(nèi)部公共部位的清理修繕等工作,解決居民居住的“急、難、愁”問題,保障房屋的基本居住功能和安全使用;二是對(duì)于重要路段、重點(diǎn)地區(qū)沿街首排的建筑物除進(jìn)行內(nèi)部整治外,還對(duì)建筑外墻進(jìn)行清洗或粉刷,對(duì)部分建筑進(jìn)行空調(diào)、外露管線、晾衣架、遮陽(yáng)(雨)篷等的歸攏整治。
通過以上工作,在切實(shí)改善民生、為民辦實(shí)事的基礎(chǔ)上,注重內(nèi)外兼修,力求達(dá)到整潔、有序、美觀、安全的城市容貌通用標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)約、實(shí)用、自然、協(xié)調(diào)的城市容貌基本風(fēng)格(圖2~6)。
一是由市住房保障房屋管理局(以下簡(jiǎn)稱“市房管局”)、市迎世博600天行動(dòng)城市管理指揮辦公室(以下簡(jiǎn)稱“市城指辦”)、市綠化市容局編制的《上海迎世博建筑整治設(shè)計(jì)導(dǎo)則》(以下簡(jiǎn)稱《設(shè)計(jì)導(dǎo)則))。二是市房管局下發(fā)的《上海市迎世博加強(qiáng)市容環(huán)境建設(shè)和管理600天行動(dòng)建筑整治管理實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《建筑整治管理實(shí)施辦法》)。三是迎世博建筑整治工作啟動(dòng)前已出臺(tái)的《房屋修繕工程技術(shù)規(guī)程》。
根據(jù)《建筑整治管理實(shí)施辦法》有關(guān)規(guī)定,全市迎世博建筑整治實(shí)施“由市房管局牽頭、市綠化市容局等部門配合、迎世博600天行動(dòng)城指辦指導(dǎo)檢查督促”為一體的市、區(qū)、街道(鎮(zhèn))三級(jí)協(xié)調(diào)推進(jìn)體制。整治工程定位為區(qū)管項(xiàng)目的,具體實(shí)施以區(qū)為主。各區(qū)根據(jù)實(shí)際情況,由區(qū)房管局或區(qū)市容局、區(qū)市政委等負(fù)責(zé)建筑整治組織實(shí)施工作。
整治工程中的居住建筑整治資金總體按“業(yè)主出一點(diǎn)、市里補(bǔ)一點(diǎn)、區(qū)里籌一點(diǎn)”的原則籌措,分?jǐn)偙壤瓌t上為4∶3∶3。其中,市補(bǔ)貼資金采取按區(qū)切塊、包干使用方式。市財(cái)政共補(bǔ)貼34億元人民幣,按照啟動(dòng)、竣工審核報(bào)備、審價(jià)審計(jì)三個(gè)環(huán)節(jié)分批撥付。在切塊補(bǔ)貼時(shí),對(duì)任務(wù)重、財(cái)力困難的區(qū)縣作適當(dāng)傾斜,補(bǔ)貼比例占工程總量的25%至45%。非居住建筑整治資金原則上由產(chǎn)權(quán)單位負(fù)責(zé)。
2008年9月,迎世博600天行動(dòng)計(jì)劃正式啟動(dòng),全市建筑整治工作全面鋪開。項(xiàng)目啟動(dòng)以后,市級(jí)層面積極推動(dòng),區(qū)級(jí)層面全力以赴組織實(shí)施,各項(xiàng)整治工程進(jìn)度基本達(dá)到目標(biāo)計(jì)劃。截至2009年12月底,全市高層舊住房綜合整治在建或竣工1 510萬m2;立面清潔在建或竣工9 763萬m2;多層舊住宅綜合改造在建或竣工4 702萬m2,全部達(dá)到簽約計(jì)劃總量。全部建筑整治項(xiàng)目預(yù)計(jì)在2010年春節(jié)前全面竣工。
整治工程所需資金按市財(cái)政、區(qū)財(cái)政、業(yè)主“三個(gè)一點(diǎn)”的原則籌措,但是在具體推進(jìn)過程中阻力重重,執(zhí)行乏力。按規(guī)定業(yè)主應(yīng)承擔(dān)整治資金的40%,但在實(shí)際操作中,這部分資金基本不能如數(shù)到位。如本次整治項(xiàng)目中數(shù)量較大的售后公房,其維修資金本身就非常少,有的甚至沒有;物業(yè)管理費(fèi)也仍舊沿用1996年的規(guī)定,實(shí)行0.23元/m2的標(biāo)準(zhǔn),部分小區(qū)物業(yè)管理費(fèi)收繳率還不高;部分業(yè)主認(rèn)為“世博世博”就是“一世一搏”,即便自己不出錢,政府出于城市形象、時(shí)間節(jié)點(diǎn)等方面因素考慮,也會(huì)按時(shí)保質(zhì)保量完工,因此不同意出資。種種原因造成規(guī)定執(zhí)行起來阻力重重。
一是部分項(xiàng)目施工安全存有隱患。如部分項(xiàng)目腳手架所使用的毛竹未能達(dá)到規(guī)格要求、腳手搭設(shè)不夠規(guī)范、吊籃固定設(shè)施及配重塊不符合要求、消防和用電存在事故隱患等。二是部分項(xiàng)目施工質(zhì)量不過硬。如部分沿街首排建筑立面整治未嚴(yán)格按照《設(shè)計(jì)導(dǎo)則》標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施、個(gè)別項(xiàng)目存在偷工減料現(xiàn)象、一些已竣工項(xiàng)目由于實(shí)施中操作不按規(guī)程,發(fā)生空鼓、剝落、透底等現(xiàn)象。
一是現(xiàn)有條例可操作性不強(qiáng)。如關(guān)于建筑整治涉及外立面整治部分,《上海市市容環(huán)衛(wèi)條例》規(guī)定:廣大業(yè)主和單位對(duì)外立面有保持整潔、完好、美觀的義務(wù),道路兩側(cè)、景觀區(qū)內(nèi)建筑的外立面要按要求進(jìn)行保潔。但這些規(guī)定缺少量化指標(biāo)和約束性細(xì)則,因此沒能得到很好地執(zhí)行。二是相關(guān)規(guī)章亟待建立。如對(duì)于建筑立面附屬物缺乏相應(yīng)規(guī)范,使得空調(diào)、晾衣架、遮陽(yáng)(雨)篷的統(tǒng)一整治工程于法無據(jù);對(duì)于整治后的外立面附屬設(shè)施日后維修保養(yǎng),責(zé)任主體轉(zhuǎn)移也缺乏相應(yīng)規(guī)定。此外,對(duì)于舊住房修繕改造時(shí)專項(xiàng)維修資金的收繳,也亟待出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)加以解決。
一是業(yè)主認(rèn)識(shí)問題。部分業(yè)主對(duì)建筑外立面附屬物空調(diào)、雨篷、晾衣架的統(tǒng)一設(shè)置缺乏認(rèn)同。這里,既有居民生活習(xí)慣等方面原因,也有相當(dāng)部分業(yè)主認(rèn)為建筑整治是政府的事,與己無關(guān),不肯予以配合。二是各方利益平衡問題。整治項(xiàng)目實(shí)施過程中,經(jīng)常遇到同一小區(qū)頂樓業(yè)主和其他樓層業(yè)主對(duì)于實(shí)行平改坡還是綜合整治意見不一;也有部分業(yè)主認(rèn)為小區(qū)整治工程作為迎世博任務(wù)目標(biāo)和實(shí)事工程任務(wù)一定會(huì)實(shí)施,故對(duì)維修資金出資、實(shí)施內(nèi)容等方面提出無理要求,造成部分項(xiàng)目整治工作開展相當(dāng)被動(dòng)。三是責(zé)任移交有障礙。整治項(xiàng)目竣工后,業(yè)主應(yīng)擔(dān)負(fù)起后續(xù)保養(yǎng)管理的主體責(zé)任,但業(yè)主、物業(yè)管理企業(yè)不愿意在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收單上蓋章,或不承認(rèn)項(xiàng)目移交接管。尤其對(duì)于統(tǒng)一設(shè)置后的建筑外立面附屬物,工程保質(zhì)期過后,一旦發(fā)生整治后的外墻剝落或外墻附著物高空墜落等事故,責(zé)任將很難定。
3.1.1 明確城市建筑修繕改造的主體
作為階段性工作任務(wù),各區(qū)(縣)在迎世博600天行動(dòng)建筑整治中,成立了區(qū)(縣)城指辦作為協(xié)調(diào)部門,牽頭部門卻不盡相同,有的是房屋管理部門、有的是市政管理部門、有的是市容管理部門、有的是街道(鎮(zhèn)),管理主體不明確、不統(tǒng)一,勢(shì)必造成今后長(zhǎng)效管理的責(zé)任主體不明確,成為相互推諉的“罪魁禍?zhǔn)住薄M瑫r(shí),由于實(shí)施主體不統(tǒng)一,各相關(guān)部門在建筑整治過程中的著重點(diǎn)就不一樣,即使有統(tǒng)一的設(shè)計(jì)和施工導(dǎo)則,而在執(zhí)行時(shí)卻難免會(huì)走樣,也將給今后的長(zhǎng)效管理帶來隱患。因此,為了便于建筑整治后的長(zhǎng)效管理,需要明確城市建筑修繕改造的管理主體、實(shí)施主體和責(zé)任主體,而且市、區(qū)層面要統(tǒng)一,以便于管理和協(xié)調(diào)。
3.1.2 健全城市建筑修繕改造的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制
一是要建立完善城市房屋修繕信息系統(tǒng)。將房屋基本情況、修繕歷史信息、項(xiàng)目管理痕跡整合到系統(tǒng)中,形成房屋修繕改造的信息化、精細(xì)化管理。通過信息化管理,繼續(xù)深化修繕改造工作內(nèi)涵,按照相關(guān)技術(shù)規(guī)程要求,將修繕改造工作常態(tài)化、周期化,納入到城市管理常規(guī)性工作之中,逐步改變遇節(jié)慶搞突擊、只做重要地點(diǎn)和可視范圍整治、只做外不做內(nèi)等做法,使房屋修繕改造工作成為城市可持續(xù)性發(fā)展的推動(dòng)力之一。二是要突出工作重點(diǎn),在資金有限的情況下,力求城市建筑修繕改造的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益最大化。下一步,要著力研究直管公房全項(xiàng)目大修、高層舊住房電梯維修改造、多層舊住房加裝電梯等,通過調(diào)研摸底逐步納入常態(tài)管理計(jì)劃,使市民百姓持續(xù)受益。
3.2.1 規(guī)范居民的生活習(xí)慣
迎世博建筑整治中,對(duì)影響市容市貌景觀的重要道路、重要地段的首排部分建筑進(jìn)行了整治整容,此項(xiàng)工作是對(duì)居民不良生活習(xí)慣造成城市視覺污染現(xiàn)象行為的糾正。對(duì)此,應(yīng)形成法律支撐,在相關(guān)條例中明確條文,規(guī)范居民行為,盡量杜絕視覺污染行為的返潮和增加。
3.2.2 鞏固市容環(huán)境的成效
為鞏固建筑整治成果,讓市容市貌始終充滿活力,靚麗如新,應(yīng)通過修訂市容管理相關(guān)條例對(duì)于外墻清洗周期予以規(guī)定,并對(duì)色彩選用、適用規(guī)范、相關(guān)材料、作業(yè)要求、資金渠道等予以明確,將市容整潔工作作為常態(tài)工作予以剛性化。
3.2.3 建筑立面附屬物的后續(xù)保養(yǎng)
建筑整治工作往往會(huì)涉及到建筑立面附屬物整治,如重置店招店牌、增加空調(diào)遮罩、更換晾衣架、雨篷等,需制定相關(guān)規(guī)定,明確建筑整治外立面附屬物的維護(hù),規(guī)范后續(xù)管理,統(tǒng)一相關(guān)口徑,明確管理主體、維修保養(yǎng)主體、保修期限、維護(hù)資金來源等問題。
3.2.4 房屋修繕資金的籌措
城市建筑整治工作解決了不少居民居住的“急、難、愁”問題,舊住房的使用功能大大改善。但是,對(duì)于房屋的后續(xù)保養(yǎng)和周期性修繕的資金籌措問題仍有待進(jìn)一步研究。需要對(duì)相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)一步進(jìn)行完善,通過法律規(guī)章明確當(dāng)涉及房屋隱患影響公共安全時(shí),可先行實(shí)施并在維修資金里列支。
從迎世博建筑整治工作來看,施工隊(duì)伍的不穩(wěn)定、修繕行業(yè)專業(yè)隊(duì)伍的缺失、高級(jí)技術(shù)人員的稀缺,使工程質(zhì)量安全產(chǎn)生了眾多隱憂。不少施工隊(duì)伍都抱有臨時(shí)突擊思想,對(duì)今后日常維修、養(yǎng)護(hù)考慮不多,難免留下工程隱患。應(yīng)以迎世博建筑整治市府實(shí)事工程為契機(jī),促進(jìn)整個(gè)上海城市建筑修繕維護(hù)行業(yè)的發(fā)展。一是把建筑整治、維修、養(yǎng)護(hù)、改造的一體化作為城市管理系統(tǒng)的重要組成內(nèi)容,在建筑整治工程隊(duì)伍中選優(yōu),著力培育一批以建筑維修、養(yǎng)護(hù)為主的專業(yè)工程隊(duì)伍,采取政策扶持與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、市場(chǎng)化操作相結(jié)合,推動(dòng)行業(yè)健康發(fā)展;二是加強(qiáng)技能培訓(xùn),研究執(zhí)業(yè)資格準(zhǔn)入等制度,提升行業(yè)從業(yè)人員技術(shù)水平;三是延續(xù)建筑整治有效項(xiàng)目管理制度,繼續(xù)加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管,狠抓工程安全、質(zhì)量,嚴(yán)格考核,規(guī)范行業(yè)有序發(fā)展。
城市建筑是“形”,而市民素養(yǎng)、城市精神則是“魂”。應(yīng)加大社會(huì)動(dòng)員力度,讓業(yè)主認(rèn)識(shí)到房屋修繕改造是自身利益所在,也是自身責(zé)任和義務(wù)所在,從“要我配合修”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙蕖薄Vε嘤忻窬S護(hù)城市形象的公共意識(shí),克服狹隘的小市民陋習(xí),自覺維護(hù)整治成果。
迎世博600天行動(dòng)建筑整治,是上海有史以來規(guī)模最大的建筑修繕整治工程,城市建筑的修繕改造對(duì)于城市可持續(xù)發(fā)展具有重要意義,是人民群眾改善生活的迫切要求,是政府管理城市的重要內(nèi)容,也是對(duì)“城市讓生活更美好”的世博主題的生動(dòng)演繹。600天時(shí)間內(nèi)取得的成效如何鞏固和持續(xù),工程給今后的城市建筑修繕維護(hù)工作帶來何種影響,是我們需要進(jìn)一步思考的問題,各級(jí)部門應(yīng)以此為契機(jī),總結(jié)環(huán)境整治中的經(jīng)驗(yàn),探索長(zhǎng)效管理機(jī)制,使上海市的城市管理水平通過迎世博有一個(gè)大的提升。