◎ 文/詹卉 馬君

（作者為中央財經(jīng)大學財政學院博士）

西部大開發(fā)對西部的發(fā)展帶來難得的歷史機遇，加速了西部地區(qū)的發(fā)展。但是，相對于西部發(fā)展的強烈發(fā)展需要，相關政策措施還存在一定的問題。

（一）政策與發(fā)展需要存在一定的差距

1.財稅政策對西部大開發(fā)的作用有限

西部大開發(fā)財稅政策的貫徹落實，為西部地區(qū)基礎設施建設和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展起到了重要作用，但是也逐漸暴露出一些問題：一是稅收優(yōu)惠無法充分發(fā)揮其政策效應。從政策的執(zhí)行情況來看，西部大開發(fā)稅收政策的主要問題集中在：優(yōu)惠力度有所減弱；優(yōu)惠范圍相對狹窄；對西部原有的基礎產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和國有企業(yè)改造等方面的支持力度不大；稅收對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率低，效果不明顯；稅收優(yōu)惠減免與財政需求存在一定矛盾等等。二是現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付難以實現(xiàn)其均等化的功能。我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度中，稅收返還仍然占據(jù)了重要地位。而這種方式的分配辦法是以1993年為基數(shù)的，其結果是導致稅收基數(shù)大的東部地區(qū)獲得的稅收返還多，稅收基數(shù)小的西部地區(qū)獲得的稅收返還少，減弱了轉(zhuǎn)移支付對縮小區(qū)域發(fā)展差距的作用。

2.產(chǎn)業(yè)政策支持依然存在不足

一是西部大開發(fā)的產(chǎn)業(yè)政策仍然不夠完善和具體，缺乏一個完整的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)政策體系，不利于西部地區(qū)經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長。二是西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構的矛盾依然沒有解決。農(nóng)業(yè)基礎比較薄弱，工業(yè)化程度較低；采掘、原料工業(yè)所占比重大，產(chǎn)業(yè)鏈條短，產(chǎn)品加工層次低；企業(yè)規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)組織分散，技術管理水平仍然較低；支柱產(chǎn)業(yè)的作用和地位不突出，競爭優(yōu)勢不明顯。三是高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展程度依然較低。目前，雖然西部地區(qū)高新技術不斷提高，但是在全國的地位逐漸降低。2001～2007年，西部高新技術產(chǎn)業(yè)規(guī)模以上企業(yè)產(chǎn)值由1006.34億元增加到2684.72億元，占全國的比重由8.2%降低到5.3%。

（二）政策比較優(yōu)勢逐漸減弱

近幾年，在西部大開發(fā)之后，國家又相繼推出了振興東北老工業(yè)基地、中部崛起等戰(zhàn)略，這是國家實施全國一盤棋、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)可持續(xù)科學發(fā)展之舉。然而，國家的資金投入是有限的，隨著國家政策、社會宣傳、扶持力度從西部向東北、中部的擴散和轉(zhuǎn)移，西部對社會經(jīng)濟的影響力在減弱，對國際、國內(nèi)資本的吸引力降低，政策的比較優(yōu)勢也在逐漸減弱。此外，與東部地區(qū)相比，西部地區(qū)的基礎設施依然較為落后、政府效率相對低和市場化程度較低等問題沒有從根本上改變，這直接導致西部地區(qū)的政策效應低。

（三）西部經(jīng)濟和社會發(fā)展水平依然比較落后

從經(jīng)濟總量規(guī)模來看，2008年，西部12?。ㄊ?、區(qū)）GDP總和不到6萬億元，占全國各地區(qū)總和的17.8%。西部地區(qū)盡管面積占全國的2/3以上，人口接近全國的1/3，但經(jīng)濟總量規(guī)模卻不到全國的1/5。從城鄉(xiāng)居民收入來看，2007年，西部地區(qū)城鄉(xiāng)居民收入分別為11309元和3028元，均低于全國13786元和4140元的平均水平，與東部地區(qū)16974元和5855元還存在較大的差距。在西部12?。ㄊ?、區(qū)）中，甘肅省的居民收入水平最低，其農(nóng)村居民年人均純收入只有2329元。從進出口貿(mào)易來看，西部地區(qū)進出口總額占全國的比重較低，而且近年來呈不斷下降的趨勢。目前，西部地區(qū)對外貿(mào)易總量規(guī)模很小，僅占全國總量的5%～6%左右。2000～2006年，西部地區(qū)進出口額占全國比重由3.96%下降到3.45%，出口比重由3.84%下降到3.5%。出口額占全國的比重下降，說明西部地區(qū)外貿(mào)出口能力較差，產(chǎn)品缺乏國際競爭力，由此導致出口對地區(qū)經(jīng)濟的拉動作用不明顯。應該說，西部地區(qū)發(fā)展水平落后是自然條件以及國家傾斜政策等多種因素在多年發(fā)展后逐漸積累的結果。所以，要想未來從根本上改變西部地區(qū)落后發(fā)展的局面，不是一個10年能解決的，它需要付出多年的努力。

（四）后續(xù)政策不明朗影響發(fā)展預期

《國務院關于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》（國發(fā)【2000】33號）文件規(guī)定，西部大開發(fā)有關政策措施主要適用于2001～2010年。這對未來西部大開發(fā)政策的延續(xù)，如“對設在西部地區(qū)鼓勵類的內(nèi)資和外商投資企業(yè)，按15%的稅率征收企業(yè)所得稅”等政策，明確執(zhí)行到2010年。2010年后，西部大開發(fā)相關的優(yōu)惠政策能否繼續(xù)執(zhí)行已成為西部地區(qū)干部群眾和投資者關心的重點問題。再如在西部大開發(fā)過程中實施的退耕還林政策，第一批實施退耕還林的經(jīng)濟林補助期即將屆滿，而事實上所栽種的經(jīng)濟林木未能產(chǎn)生期望的經(jīng)濟效益，有的早已不適應市場，根本不能為農(nóng)民帶來實際收益，如果按原來的規(guī)定停止補助，勢必會導致新一輪的毀林開荒，得不償失。此類政策的調(diào)整完善也是下一個10年要重點解決的問題。

西部大開發(fā)新10年戰(zhàn)略展望

從目前看，西部大開發(fā)的開局是好的，但下一步的發(fā)展也是非常重要的，特別是2011年到2020年這10年的發(fā)展更為關鍵。

（一）西部大開發(fā)新10年戰(zhàn)略目標

新10年西部大開發(fā)的戰(zhàn)略目標應該包括三個方面的內(nèi)容：一是經(jīng)濟發(fā)展水平大幅度提升；二是基本公共服務大體實現(xiàn)均等化；三是生態(tài)環(huán)境建設進一步取得突破。

1.經(jīng)濟發(fā)展水平大幅度提升。到2020年，西部地區(qū)的總體經(jīng)濟發(fā)展速度力爭趕上東部地區(qū)，大力發(fā)展和建設中心區(qū)域和中心城市，中心城市的經(jīng)濟發(fā)展速度甚至要超過東部地區(qū)，使地區(qū)經(jīng)濟差距水平開始逐步縮小。

2.基本公共服務大體實現(xiàn)均等化。通過轉(zhuǎn)移支付等政策，使西部地區(qū)居民享受的基本公共服務與東部地區(qū)的差距逐步縮小，特別是在教育、公共衛(wèi)生和社會保障方面。

3.生態(tài)環(huán)境建設進一步取得突破。繼續(xù)實施天然林保護工程，加大西部地區(qū)生態(tài)建設和環(huán)境保護投入，促進生態(tài)環(huán)境建設與經(jīng)濟發(fā)展水平同步發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展不以犧牲生態(tài)和環(huán)境為代價。生態(tài)環(huán)境惡化得到全面遏制，環(huán)境生態(tài)功能逐步恢復，自然生態(tài)系統(tǒng)開始轉(zhuǎn)向良性循環(huán)。

（二）西部大開發(fā)新10年戰(zhàn)略重點

1.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構

西部地區(qū)高新技術產(chǎn)業(yè)在國民生產(chǎn)總值中所占比重小，產(chǎn)業(yè)配套能力弱，資源綜合開發(fā)利用水平低，原料型產(chǎn)品和初級產(chǎn)品比重較大，技術含量和經(jīng)濟效益不高；粗放型經(jīng)濟特征明顯，比較優(yōu)勢沒有在國內(nèi)外市場得到充分發(fā)揮。要進一步加快西部地區(qū)發(fā)展必須從產(chǎn)業(yè)布局上調(diào)整西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構。必須結合西部地區(qū)資源優(yōu)勢、區(qū)位特點、市場情況因地制宜地優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構。

一是大力發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)。在西部地區(qū)現(xiàn)有工業(yè)基礎上，大力發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，加快西部地區(qū)高科技成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化，加快把適用于民用的西部地區(qū)軍用高科技向民用轉(zhuǎn)化，重點建設一批西部地區(qū)的大型高新技術企業(yè)，加快西部地區(qū)開發(fā)區(qū)的發(fā)展，考慮在適當時間和地點建立一批專門用以承接東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的開發(fā)區(qū)；

二是加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)科技進步。加快西部地區(qū)農(nóng)業(yè)領域科技進步和工業(yè)企業(yè)技術改造力度，完善西部地區(qū)企業(yè)創(chuàng)新環(huán)境，鼓勵企業(yè)產(chǎn)品和技術創(chuàng)新，用高科技改造傳統(tǒng)第三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)。

三是提高西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的能力。通過西部地區(qū)城市群和產(chǎn)業(yè)帶戰(zhàn)略的實施，發(fā)揮城市的聚集效應和產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟效應，提高工業(yè)化水平，同時改善投資環(huán)境，降低產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移成本，為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造有利條件。

四是發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。加快發(fā)展西部地區(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，努力成為具有一定的無法替代性、建立在專有技術基礎之上且形成一定規(guī)模能力的產(chǎn)業(yè)。既可以使得豐富的資源優(yōu)勢加快轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和經(jīng)濟優(yōu)勢，也可以優(yōu)化全國產(chǎn)業(yè)布局，提高國民經(jīng)濟整體效益。

2.加快重點地區(qū)發(fā)展，培育區(qū)域經(jīng)濟增長極

西部大開發(fā)新10年必須堅持以線串點、以點帶面的方針，依托交通樞紐和中心城市，充分發(fā)揮資源富集、現(xiàn)有發(fā)展基礎較好等優(yōu)勢，加快培育區(qū)域經(jīng)濟增長極，推進重點經(jīng)濟區(qū)域率先發(fā)展，鼓勵城市圈的形成和集聚發(fā)展。從西部地區(qū)實際情況出發(fā)，應重點推進四個層次的區(qū)域發(fā)展：

一是跨區(qū)域的重點城市區(qū)。成渝經(jīng)濟區(qū)，重點發(fā)展重大裝備制造、高新技術、特色農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)加工、天然氣化工和特色旅游業(yè)；西安、咸陽、寶雞、天水等城市共同構筑的關中－天水城市區(qū)，重點發(fā)展高新技術、機械制造和裝備工業(yè)、航空航天、現(xiàn)代高科技農(nóng)業(yè)和特色旅游業(yè)。

二是省會城市和重要中心城市。充分利用這些城市相對較高的工業(yè)水平、知識資源、區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)揮對其他周邊地區(qū)的聚集效益和帶動作用。

三是重要資源富集地區(qū)。利用這些地區(qū)豐富的資源，規(guī)劃建設若干個能源開發(fā)基地和戰(zhàn)略性原材料生產(chǎn)加工基地。

四是重點邊境口岸城鎮(zhèn)地區(qū)。進一步發(fā)揮西部地區(qū)毗鄰14個周邊國家的地緣優(yōu)勢和人文優(yōu)勢，擴大對外開放和對內(nèi)聯(lián)合，加強與周邊國家和地區(qū)的經(jīng)貿(mào)往來和經(jīng)濟技術合作，利用“兩種資源”，開辟“兩個市場”，建設出口加工區(qū)和來料加工區(qū)，促進邊境地區(qū)經(jīng)濟振興和邊疆穩(wěn)定。

3.提高基本公共服務均等化水平，加大基礎設施尤其是交通基礎設施投入

促進實現(xiàn)基本公共服務均等化，是西部大開新10年戰(zhàn)略目標的重要內(nèi)容。因此，必須著力提高西部地區(qū)的基本公共服務水平。要優(yōu)先發(fā)展教育，切實加強人才隊伍建設和各類人才培訓；加強公共衛(wèi)生體系建設；積極發(fā)展文化體育事業(yè)。要合理布局邊境地區(qū)人口，加大政策力度，確保邊境地區(qū)居民以及少數(shù)民族居民平等地獲得改革開發(fā)和發(fā)展帶來的成果、享受到基本公共服務、有機會在現(xiàn)代化進程中不斷發(fā)展，促進各民族在現(xiàn)代化建設中的團結和融合，實現(xiàn)中華民族多元化一體格局，確保邊疆地區(qū)的長治久安。

經(jīng)濟發(fā)展實踐表明，一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與交通運輸業(yè)是密切相關的，發(fā)達的交通運輸是促進地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展的重要原因。西部大開發(fā)以來，西部地區(qū)的交通基礎設施已經(jīng)有了相當大的發(fā)展，但西部地區(qū)地域遼闊，且多戈壁、高原、沙漠、崇山峻嶺等復雜的自然地理環(huán)境，導致路網(wǎng)分布稀疏、投資巨大，給交通發(fā)展帶來許多困難。當前和今后相當長的一個時期內(nèi)制約西部地區(qū)經(jīng)濟社會加快發(fā)展，影響西部地區(qū)與東部差距繼續(xù)擴大的一個重要因素還在于西部地區(qū)開發(fā)及西部地區(qū)發(fā)展中基礎設施依然滯后。公路、鐵路、機場等基礎設施建設依然滯后。因此，需要加大政府尤其是中央政府投入，創(chuàng)新基礎設施投融資模式，大力發(fā)展西部地區(qū)基礎設施尤其是交通基礎設施。

4.加強生態(tài)環(huán)境建設，鞏固退耕還林成果

西部地區(qū)是我國大江大河的發(fā)源地、生態(tài)屏障、生態(tài)涵養(yǎng)地，生態(tài)環(huán)境保護是西部地區(qū)的一項重要工作。當前和今后一段時期，西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設任務十分繁重，限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域占國土面積比重高，人口增長、經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境承載能力矛盾特別突出，保護和修復自然生態(tài)的補償機制還不健全。因此，加強西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設尤為重要。一方面，西部產(chǎn)業(yè)發(fā)展應與生態(tài)環(huán)境相適應，確保西部生態(tài)環(huán)境的休養(yǎng)生息。另一方面，應進一步加大生態(tài)建設力度，把生態(tài)建設作為各項建設的重中之重，把西部生態(tài)環(huán)境建設放在整個國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略全局中考慮。

西部地區(qū)應進一步鞏固退耕還林成果。繼續(xù)解決好退耕農(nóng)戶的吃飯、燒柴等生計問題。鞏固退耕還林成果應繼續(xù)加強基本口糧田建設，努力確保西南地區(qū)退耕農(nóng)戶要有基本口糧田；對特殊困難地區(qū)，應在退耕還林錢糧補助到期后繼續(xù)給予補助；農(nóng)村沼氣建設、生態(tài)移民、飲水安全、小型水利建設等專項建設資金應繼續(xù)向退耕還林地區(qū)傾斜；應繼續(xù)支持退耕還林地區(qū)發(fā)展特色后續(xù)產(chǎn)業(yè)并適當放寬經(jīng)濟林比例限制。

5.促進“三農(nóng)”問題的解決，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

當前和今后相當長的一個時期內(nèi)制約西部地區(qū)經(jīng)濟社會加快發(fā)展，影響西部地區(qū)與東部差距繼續(xù)擴大的一個重要因素在于西部地區(qū)的“三農(nóng)”問題依然較為突出。西部地區(qū)農(nóng)業(yè)的市場化程度低，農(nóng)產(chǎn)品加工程度低，農(nóng)業(yè)增效不高；西部地區(qū)90%以上的農(nóng)村勞動力沒有受過初級培訓，廣大農(nóng)牧民缺乏持續(xù)增加收入的渠道和門路，農(nóng)民增收不多。特別是邊遠高寒山區(qū)、人口較少的民族地區(qū)等貧困人口集中分布地區(qū)，扶貧開發(fā)工作十分艱巨，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的能力很弱。新農(nóng)村建設困難大。要加快西部發(fā)展必須繼續(xù)努力解決西部地區(qū)的“三農(nóng)”問題。

首先，要加快農(nóng)業(yè)結構調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設。要發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，努力培育西部地區(qū)具有競爭優(yōu)勢的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，做好農(nóng)產(chǎn)品深加工，根據(jù)地域資源特點，建設各類特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟區(qū)，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。

其次，要進一步改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。繼續(xù)抓好農(nóng)村水、電、路、氣等農(nóng)民群眾最關心、最直接的好事、實事，加強農(nóng)田水利等農(nóng)業(yè)基礎設施建設，深入推進農(nóng)民創(chuàng)業(yè)工程，不斷加大對西部地區(qū)扶貧開發(fā)的工作力度和投入力度，千方百計地增加農(nóng)民收入，讓老百姓得到實惠。

最后，要扎實推進社會主義新農(nóng)村建設。西部地區(qū)新農(nóng)村建設應按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的要求，全面加強農(nóng)村經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設。在新農(nóng)村建設中，應著力解決好“三農(nóng)”最迫切需要解決的問題，如農(nóng)民吃水難、出行難、讀書難和看病難等問題。