李 慧

（中共四川省委黨校，成都 610072）

1 中國區(qū)域政策的演變

改革開放以來，根據(jù)政策重心的不同，可以將我國的區(qū)域政策劃分為三個不同階段的政策：

第一階段（1978～1990年），區(qū)域政策的重心主要在于注重經濟增長。中央政府考慮到區(qū)位條件、產業(yè)基礎、投資效率及資源因素的約束，制定了以東部沿海地區(qū)為重點的非均衡區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。

第二階段（1990～1999年），區(qū)域政策的重心在于注重效率兼顧公平。第一階段的發(fā)展戰(zhàn)略應該說取得了一定效果，但隨著地區(qū)經濟差距的逐步擴大，1990年以后，非均衡發(fā)展戰(zhàn)略受到了多方面的挑戰(zhàn)，如能源與原材料供應的不足迫切要求加快中西部地區(qū)的開發(fā)；各地方政府受經濟利益驅使而造成的地區(qū)產業(yè)結構趨同現(xiàn)象日益嚴重等問題，使得中央政府在考慮經濟增長的同時，不得不考慮經濟發(fā)展的公平問題。中國區(qū)域政策的重心由東部沿海地區(qū)的帶狀式發(fā)展演變?yōu)椤耙詵|部帶動中部及西部”的軸線式發(fā)展模式。

第三階段（1999年以后），區(qū)域政策的重心在于注重公平。這一發(fā)展階段也經歷了兩個時期，第一個時期是面向整個西部地區(qū)的整體發(fā)展階段（1999～2003年），即西部大開發(fā)戰(zhàn)略階段；第二個時期是面向聚焦區(qū)域的發(fā)展階段，即東北老工業(yè)基地的振興（2003年以來）。中央政府在繼續(xù)實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的同時，2003年10月，黨的第十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中提出：“加強對區(qū)域發(fā)展的協(xié)調和指導，積極推進西部大開發(fā)，有效發(fā)揮中部地區(qū)綜合優(yōu)勢，支持中西部地區(qū)加快改革發(fā)展，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地”。這一區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略的提出意味著在進行西部大開發(fā)的同時，東北老工業(yè)基地的振興也正式開始，與之相對應的是全方位的區(qū)域開發(fā)格局。

所以，通過中國區(qū)域政策重心演變，我們大致可以得出這樣的結論：中國區(qū)域政策重心伴隨著開放格局的演變處于以促進經濟增長、提高整體經濟實力和經濟社會全面協(xié)調發(fā)展為目標的這樣一條路徑之中。

本文主要以第三階段的區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略為討論對象，探討西部大開發(fā)及東北老工業(yè)基地調整和改造思路的效應及其對中國經濟社會發(fā)展的影響。

2 中國區(qū)域政策的整體效應分析

關于區(qū)域政策效應，目前學術界還未形成一致的定義，從國外有關區(qū)域政策有效性的理論來看，一個有效的區(qū)域經濟政策，與經濟發(fā)展的不同階段下政策的目的是分不開的，并且隨著政治、社會、技術、經濟環(huán)境的不同，有效區(qū)域政策的要求也會不斷發(fā)生變化。

區(qū)域政策的整體效應主要表現(xiàn)為經濟增長、就業(yè)增長等方面，本文主要以經濟增長作為評價指標。

從經濟總量上看，我國以經濟增長為目標的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略應該說取得了預期的成效。東部沿海地區(qū)占全國經濟總量的比重保持著上升的態(tài)勢，如表1所示。

從表1可以看出，東部地區(qū)占全國GDP比重多年來都保持在50%以上的水平，并呈上升態(tài)勢，從1980年的51.13%逐步上升到1985年的51.96%、1995年的55.54%和1999年的56.59%。與全國經濟增長水平相比較，東部地區(qū)基本上快于全國平均速度，從而使得中國的經濟總量與整體實力逐步提高。而與此相反的是中西部地區(qū)的經濟總量基本上呈現(xiàn)出下降趨勢，特別是中部地區(qū)，從1980～1999年的20年間，下降了近5個百分點，西部地區(qū)也下降了1.16個百分點。

表1 主要年份東、中、西部地區(qū)占全國經濟總量（GDP）比重表 （單位：%）

1999年之后，區(qū)域發(fā)展及區(qū)域政策的重心開始轉向西部，西部地區(qū)投資和經濟加快增長，但西部地區(qū)占全國GDP的比重仍略有下降，從2000年的17.13%下降為2002年的17.01%。中部地區(qū)的經濟總量增長也呈下降趨勢。2003年10月黨的十六屆三中全會后，在進行西部大開發(fā)的同時，東北老工業(yè)基地的振興也正式開始，中西部地區(qū)經濟總量占全國的比重呈進一步下降趨勢，如表2所示。

上述分析說明：1978年以來我國區(qū)域政策在促進經濟增長方面起到了非常重要的作用，但卻逐步擴大了區(qū)域差距；自西部大開發(fā)以來，雖然區(qū)域政策的目標是在一定程度上縮小區(qū)域差距，但區(qū)域差距還在繼續(xù)拉大。

表2 西部開發(fā)后主要年份東、中、西部地區(qū)占全國經濟總量（GDP）比重表（單位：%）

3 西部大開發(fā)及東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的主要效應分析

區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略對整個國家以及東、中、西部、東北地區(qū)會產生不同的效應，我們假設：國家的宏觀效應為A，國家內部東、中、西、東北老工業(yè)基地四個區(qū)域的效應分別為B、C、D、E，不同的制度安排和區(qū)域政策可以有六種結果：最好的結果是 A＋、B＋、C＋、D＋、E＋，即國家的宏觀效應為正，每個區(qū)域的效應也為正；次優(yōu)的結果是四正一負；最壞的結果是五負。

3.1 西部大開發(fā)政策的三個主要效應分析

3.1.1 西部大開發(fā)的A效應（國家宏觀效應）分析

西部大開發(fā)的A效應具體而言主要體現(xiàn)在以下幾點：

（1）國家的整體經濟實力增強，城鄉(xiāng)居民生活水平顯著提高，人們的精神面貌顯著改善。西部大開發(fā)以來的六年多時間里，國內生產總值年均增長9.6%，比“九五”期間的8.3%提高了1.3個百分點；城鄉(xiāng)居民生活狀況得到明顯改善，農村貧困人口逐年減少。

（2）實施西部大開發(fā)能擴大國內有效需求，實現(xiàn)經濟持續(xù)快速增長。實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，加快西部地區(qū)發(fā)展，通過發(fā)展特色經濟，提高人民生活水平，可以有效地擴大國內投資和消費需求。

（3）實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略能使我國逐步適應世界范圍經濟結構調整，提高國際競爭力。實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，加快西部地區(qū)發(fā)展，充分發(fā)揮這些地區(qū)市場潛力大、自然資源豐富和勞動力成本低的比較優(yōu)勢，可以為加快全國經濟結構調整和產業(yè)升級提供廣闊的空間，為東部地區(qū)的發(fā)展提供市場和能源、原材料支持，為東部地區(qū)的經濟結構調整創(chuàng)造條件。

（4）西部大開發(fā)關系到中國經濟和政治的發(fā)展與穩(wěn)定。西部地區(qū)的自然資源優(yōu)勢對中國制造業(yè)的整個產業(yè)鏈有影響。西部地區(qū)制造業(yè)的發(fā)展關系到中國是否能有效開辟國內市場需求和提升“中國制造”整體競爭力的問題。

（5）西部大開發(fā)將逐步提高西部地區(qū)人民的福利水平，緩解東西部發(fā)展差距形成的民族矛盾。廣大西部省區(qū)地處祖國邊疆，是少數(shù)民族集中聚居的地方。維護和保持民族地區(qū)的經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，很關鍵的一條，就是不斷加快這些地區(qū)的經濟發(fā)展和社會進步，進一步鞏固和發(fā)揮平等、團結、互助的社會主義民族關系。

（6）加快西部地區(qū)經濟的發(fā)展，有利于全國合理地配置資源，提高資源利用效率。

3.1.2 西部開發(fā)政策的B（東部）效應分析

（1）西部大開發(fā)重大過程項目對東部地區(qū)的利益轉移。以“西氣東輸”為例，該工程對東部地區(qū)的利益轉移主要集中在三點：第一，彌補能源的缺乏，優(yōu)化能源消費結構，改善生態(tài)環(huán)境；第二，對產業(yè)結構的巨大影響。天然氣除了作為工業(yè)、民用能源之外，還可以作為發(fā)電燃料、化工原料。大量優(yōu)質天然氣的輸入有助于東部地區(qū)新興產業(yè)的興起和繁榮；第三，對城市基礎設施建設的促進。

（2）實力、條件不均等的市場競爭，有利于東部企業(yè)拓展市場?！吨袊鴧^(qū)域競爭力發(fā)展報告》選取九大要素（總體經濟、對外開放、產業(yè)、政府管理、基礎設施、環(huán)境、管理科技、人力資源與生活質量）為各省競爭力作出的綜合排名，結果是這樣的：在1985～2005年間，東部地區(qū)?。ㄊ校└偁幜Φ钠骄琶谌珖偱琶笆坏墓?個省（市），他們是北京、上海、廣東、天津、江蘇、浙江、福建、山東和遼寧。從2005年的綜合排名看，東部11個?。ㄊ校┲?，只有河北和海南屬于競爭力次弱的省（市），其余9個都屬于競爭力極強的省（市）；東部地區(qū)11個省市的平均排名為7.3位，遠在全國的16位之前。這說明東部地區(qū)的整體競爭力很強。而西部地區(qū)在這20年中沒有一個省份進入全國總排名中的前十位，陜西、新疆、四川三個?。▍^(qū)）平均排名在全國的第11—21之間徘徊，其余的省（區(qū)、市）都在第21位以后，2005年稍有好轉，除陜西、新疆和四川外，內蒙古和重慶也進入了前21位，分列第17、18位。從2005年的綜合排名看，陜西、新疆、四川、內蒙古和重慶屬于競爭力次弱的地區(qū)，其余7個西部?。▍^(qū)、市）都屬于競爭力極弱的省份，占全國競爭力極弱省份的70%。

（3）西部在國家可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護方面占有舉足輕重的地位，可以說，凡是涉及國家可持續(xù)發(fā)展和環(huán)保事業(yè)大局的事，都需要西部地區(qū)作出奉獻或犧牲，而保護的成果發(fā)達地區(qū)可以無償享用。

3.1.3 西部大開發(fā)的D（西部）效應分析

（1）西部地區(qū)經濟總量明顯增加，增長速度不斷加快。西部12?。▍^(qū)、市）連續(xù)四年權社會固定資產投資增長高于全國平均水平，也高于東部省 （市）。西部地區(qū)與東部地區(qū)間GDP增長速度差距也在逐步縮小。

（2）西部工業(yè)生產速度不斷加快，經濟效益明顯回升。9年多來，西部地區(qū)以重點項目和技術改造為重點，加速推進工業(yè)化進程，工業(yè)生產和經濟效益保持同步增長，并形成了一批具有地區(qū)資源優(yōu)勢、區(qū)域優(yōu)勢的產業(yè)群，以煤炭、水電、天然氣、石油、有色金屬、棉花、糖料、水果、農畜產品加工為主的支柱產業(yè)，為西部地區(qū)工業(yè)增長注入了新的活力。

（3）科技、教育和社會事業(yè)加快發(fā)展，人才開發(fā)力度加大。近年來，國家在西部地區(qū)累計安排科技開發(fā)項目2100多個，安排近萬所農村中小學危房改造，支持建設25所高?；A設施和152所大學的計算機校園網、500多所縣級優(yōu)質普通高中以及中小學現(xiàn)代遠程教育示范試點等工程。廣播電視接受裝置和一批基層文化設施也配套到位。中央國家機關還加大了對西部地區(qū)干部培訓的力度，與西部地區(qū)交流的人數(shù)增多。中央組織部、團中央、教育部等組織實施了博士服務團、大學生志愿服務西部等活動。

（4）西部城鄉(xiāng)居民物質財富有所增加，1999～2008年底的9年間，各地區(qū)城鎮(zhèn)居民收入增速差距縮小。2008年，中部、西部和東北地區(qū)城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入分別與東部地區(qū)城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入之比為65%、64%和65%。城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入前10位的省市中，有8個為東部省市，其中上海、北京、浙江城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入均超過2萬元。西部地區(qū)城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入水平總體較低，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入后10位的省市中，有7個為西部省市，比上年減少1個。東部、中部、西部和東北地區(qū)城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入同比分別增長11.9%、11.7%、10.4%和11.3%,最快增速比最慢增速高1.5個百分點，比上年縮小1.2個百分點。

（5）西部開發(fā)后東西部生活質量差距的進一步擴大，可能形成新的民族矛盾。表4是西部開發(fā)實施后的8年間東、西部和全國城鎮(zhèn)及農村居民人均可支配收入，從中可以看出，西部大開發(fā)8年后東西部之間人均收入的差距幾乎沒有好轉。

（6）實施西部大開發(fā)9年多來，雖然國家財政在徐步地區(qū)投資明顯增加，但國內民間資金和外商投資并沒有大規(guī)模跟進。商業(yè)銀行的戰(zhàn)略調整以及受投資回報率的影響，導致西部地區(qū)許多中小企業(yè)貸款十分困難。主要原因在于西部大開發(fā)中缺乏必要的產業(yè)支撐，無法有力地吸引國內外資金的大量投入。

3.2 東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的E效應分析

實施振興東北戰(zhàn)略三年多來，東北地區(qū)發(fā)展活力明顯增強，遏制住了前些年經濟下滑的勢頭，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢，廣大干部群眾的精神面貌也發(fā)生了巨大變化。據(jù)國務院振興東北辦負責人說，東北地區(qū)有望崛起成為繼珠江三角洲、長江三角洲、環(huán)渤海地區(qū)之后的中國第四經濟增長極。東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的E效應主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）結構逐步優(yōu)化。隨著振興老工業(yè)基地政策效應顯現(xiàn)，東北三省經濟保持較快增長。扭轉了與發(fā)達地區(qū)發(fā)展差距越拉越大的趨勢?？偭吭鲩L的背后，經濟結構也進一步優(yōu)化。從去年東北地區(qū)的投資結構來看，固定資產投資主要集中在國家鼓勵發(fā)展的產業(yè)和基礎設施建設，較好地貫徹了國家產業(yè)政策。

（2）國企改制攻堅戰(zhàn)悄然告捷。加快體制和機制創(chuàng)新是實現(xiàn)老工業(yè)基地振興的關鍵。在國有企業(yè)比較集中的遼寧省，70%以上的國有大型工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)股份制改造，95%的國有中小工業(yè)企業(yè)完成產權制度改革。

（3）區(qū)域合作逐漸加強。東北地區(qū)雖有血脈相通的地域文化，區(qū)域經濟發(fā)展中仍凸顯條塊分割、產業(yè)結構趨同、生態(tài)環(huán)境保護缺乏有效協(xié)調等問題。隨著振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略的推進，“全面振興須有實質性的區(qū)域合作作為支撐”漸成共識。如今，東北地區(qū)省際、城際等區(qū)域經濟合作逐漸緊密。

4 結論與啟示

國家的落后地區(qū)開發(fā)政策會對整個國家以及發(fā)達地區(qū)會產生不同的關聯(lián)效應。綜合上述實證區(qū)域政策效應的分析可以得出結論：中國區(qū)域政策能夠在整體上有效地促進區(qū)域經濟的快速增長與發(fā)展，同時也增強中國經濟的整體實力。但區(qū)域政策的制定要注意每個區(qū)域經濟發(fā)展的階段性和其自身規(guī)律，在按照市場規(guī)律促進發(fā)達地區(qū)形成“擴散效應”的同時，也要培育不發(fā)達區(qū)域自身的產業(yè)，從而更好地增強梯度轉移效應，縮小區(qū)域間發(fā)展差距。

實施西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地的改造等戰(zhàn)略的目的是為進一步縮小地區(qū)差距，提高全民的福利水平，解決社會經濟發(fā)展帶來的公平問題。但是，由于受到經濟發(fā)展階段和自然條件等因素的限制，即使這些地區(qū)有很強的“后發(fā)優(yōu)勢”和區(qū)域政策支持，還是需要一段時間才能走出貧困和落后。因此，中央在實現(xiàn)區(qū)域間體制環(huán)境的統(tǒng)一、提高全國基本公共服務的均等化水平、推動地方政府間的區(qū)域經濟合作等政策方面還有待于進一步加強。

目前，雖然西部地區(qū)、東北地區(qū)的發(fā)展速度正在接近、甚至有的地方超過東部發(fā)達地區(qū)。但必須承認，曾經支撐東部發(fā)達地區(qū)經濟增長的原動力，有相當一部分是靠高投入、高消耗和高污染的粗放型經濟增長方式實現(xiàn)的。目前，東部發(fā)達地區(qū)的經濟發(fā)展正經歷著從“速度東部”向“效益東部”的跨越。東部發(fā)達地區(qū)的經濟發(fā)展目標不再僅僅是單一的經濟增長率，而是在以人為本、全面協(xié)調可持續(xù)的科學發(fā)展觀指引下的復合型目標。西部地區(qū)、東北地區(qū)，包括中部地區(qū)在追趕東部發(fā)達地區(qū)的同時，如何借鑒這些發(fā)達地區(qū)的經驗和教訓，處理好經濟與生態(tài)、資源、社會的關系，更多地讓能源消耗、環(huán)境改善、區(qū)域協(xié)調、社會福利等綜合指數(shù)融入到GDP中，讓經濟變得更加具有生命力，仍是一個重大的課題。

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