薛 涌

讓社會(huì)來幫助中央監(jiān)督地方政府，要做到這一點(diǎn)，首先要發(fā)展基層的人大政協(xié)組織，施行真正的基層選舉，給這種草根的民選機(jī)構(gòu)真正的權(quán)力。

兩會(huì)結(jié)束已經(jīng)有段時(shí)日了。如何充分發(fā)揮兩會(huì)的功能，使之能夠有效監(jiān)督政府行為，而不作為一個(gè)橡皮圖章，這一直是人們關(guān)心的問題。其實(shí)，中國(guó)目前更需要發(fā)揮的還是基層兩會(huì)的作用。這比全國(guó)人大政協(xié)的改革要容易得多，也有效得多。

在剛結(jié)束的兩會(huì)中，全國(guó)人大代表、六盤水市中共市委書記劉一民在小組發(fā)言時(shí)表示，發(fā)揮人大監(jiān)督作用，不能以多少人“通過”為標(biāo)準(zhǔn)，這是一個(gè)誤區(qū)。他認(rèn)為，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)政協(xié)和人大的相應(yīng)專設(shè)機(jī)構(gòu)是沒有必要的，應(yīng)該把基層人大工作的重點(diǎn)放在縣一級(jí)代表如何履職工作上。

現(xiàn)在基層的狀況是，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府工作人員一共十凡人，如果有兩三個(gè)專職人大工作人員，兩個(gè)專職的政協(xié)工作人員，鄉(xiāng)里邊的事就沒人干了，所以應(yīng)該加強(qiáng)縣人大機(jī)構(gòu)。

這番談話并沒有人注意，可見人們對(duì)基層人大政協(xié)的忽視。首先，劉一民作為中共市委書記，屬于黨政官員。黨政官員不宜身兼人大政協(xié)委員的職位，特別是在全國(guó)一級(jí)。人大政協(xié)委員即使一時(shí)無法過渡到專職，至少也應(yīng)該和行政權(quán)力分開。否則就成了政府和政府對(duì)話，還有什么監(jiān)督協(xié)商可言呢?劉一民站在黨政官員的角度，清點(diǎn)一下市委大院的官僚編制，當(dāng)然覺得鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的基層人大政協(xié)沒有必要了。

其實(shí)，面對(duì)目前基層群體事件不斷增多、上訪人群不斷、基層政權(quán)日益腐敗的現(xiàn)實(shí)，設(shè)立和健全基層人大政協(xié)乃是時(shí)代迫切之需。不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，甚至村一級(jí)，都應(yīng)該滲透人大政協(xié)組織，和已經(jīng)試行很久的鄉(xiāng)村基層選舉、自治結(jié)合起來。這些基層人大代表、政協(xié)委員，都應(yīng)該通過選舉產(chǎn)生。他們可以是僅拿津貼的半職代表或委員，職責(zé)是審核地方政府涉及本社區(qū)利益的一些重大政策決定。比如，政府作出的拆遷決定，必須交這些基層的人大、政協(xié)審核。如果審核無法通過，則地方政府的命令就喪失了法律效力。

最近曝出的湖南嘉禾縣兒童血鉛超標(biāo)、部分家長(zhǎng)因?yàn)橄肴ネ獾伢w檢而被嘉禾縣公安局抓走的惡性事件則是另外一例。2009年該縣未經(jīng)環(huán)評(píng)的企業(yè)達(dá)309家，對(duì)此政府為了“求發(fā)展”而睜一只眼閉一只眼。試想，如果該縣基層的人大政協(xié)能夠享有對(duì)這些企業(yè)的審核權(quán)，老百姓絕對(duì)不會(huì)讓這些污染大戶建在自己家門口，兒童血鉛超標(biāo)這樣的事情就不會(huì)發(fā)生。

最近出爐的《深圳市交通運(yùn)輸委員會(huì)非行政許可審批和登記實(shí)施辦法》則又是一例。該文件對(duì)省部級(jí)干部的用車規(guī)定是45萬元以內(nèi)，黨政機(jī)關(guān)一般公務(wù)用車25萬元以內(nèi)；此外文件還規(guī)定了省、市直屬單位原則上可根據(jù)編制人數(shù)每15至18人配1輛行政業(yè)務(wù)用車，不足15人的單位也可配車1輛。這一標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上已經(jīng)超過了中央和國(guó)家機(jī)關(guān)單位的購(gòu)車標(biāo)準(zhǔn)。深圳市人大代表也已經(jīng)提出異議。但是，為什么不制定法律，讓地方政府的這種財(cái)政開支必須要經(jīng)過本地人大通過才能成立呢?

中國(guó)自古是個(gè)大一統(tǒng)的官僚帝國(guó)，有政府而無社會(huì)，什么職位都要納入中央政府的行政體系之中。地方官雖然號(hào)稱是“親民之官”，實(shí)際上不過是把上面派下來的事情辦了，把苛捐雜稅收了，再順手搜刮一通，把自己養(yǎng)肥一些，然后另有高就。其制度設(shè)計(jì)的重心，在于防范地方官和地方社會(huì)發(fā)展出共同利益和紐帶。結(jié)果，“親民之官”害民，官府與社會(huì)離異，最終導(dǎo)致動(dòng)亂。

如今的地方官，同樣是對(duì)上負(fù)責(zé)對(duì)下不負(fù)責(zé)。而人大政協(xié)，其實(shí)還是行政體系的一部分，并非社會(huì)草根的組織。這樣的制度架構(gòu)表面看來讓上面放心，覺得一切權(quán)力都在自己的掌握之中，實(shí)際上對(duì)國(guó)家權(quán)威則是重大威脅。因?yàn)樵谶@樣的制度框架中，地方官的最大利益就是在官僚體系中升遷，結(jié)果出現(xiàn)為了“發(fā)展”和政績(jī)不擇手段的現(xiàn)象。

各種貪污腐敗。更是不可勝數(shù)。這實(shí)際上都是地方官借用中央權(quán)威為自己的利益服務(wù)，長(zhǎng)此以往會(huì)使老百姓怨聲載道、瓦解國(guó)家的合法性。而壟斷性的官僚權(quán)力體系，又使中央政府在明明知道地方腐敗的情況下無力對(duì)之進(jìn)行監(jiān)督，造成政府的權(quán)力越大、越有壟斷性。就越無力對(duì)這種權(quán)力的具體行使者進(jìn)行監(jiān)督的現(xiàn)象，所導(dǎo)致的是地方政治的日益腐敗。

解決這一問題的最好辦法，是讓社會(huì)來幫助中央監(jiān)督地方政府。

要做到這一點(diǎn)，首先要發(fā)展基層的人大政協(xié)組織，施行真正的基層選舉，給這種草根的民選機(jī)構(gòu)真正的權(quán)力。黨政官員要對(duì)上負(fù)責(zé)，但人大政協(xié)要對(duì)下負(fù)責(zé)。這樣，權(quán)力才有制約，才有平衡。這樣做的結(jié)果，不是削弱國(guó)家權(quán)力，而是增加國(guó)家的效能。地方政府會(huì)變得更加廉潔，政府的合法性也會(huì)大大提高。中國(guó)的媒體，與其每到兩會(huì)就等著報(bào)道劉翔這樣的明星委員，還不如多關(guān)心一下基層社會(huì)真正的民主建設(shè)。