王錫鋅

法治必須具體化、生活化、程序化

今天,如果我們仔細(xì)聆聽任何有關(guān)中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)問題的對(duì)話與討論,都不難發(fā)現(xiàn),依法行政、法治政府等詞語(yǔ)正愈來(lái)愈成為我們公共生活的關(guān)鍵詞。但是,當(dāng)我們聆聽時(shí)代呼喚“依法治國(guó)”滾滾雷聲之際,更渴望那久久期待的甘霖。就像雷聲不能解渴一樣,流于形式的法制口號(hào)即便響徹云霄、波及萬(wàn)韌,也無(wú)法滋潤(rùn)制度生長(zhǎng)。

一個(gè)顯而易見的道理是,法治不僅僅是“政府守法”的理念,不僅僅是“依法治×”的口號(hào);法治必須具體化、生活化、程序化。令人欣慰的是,這個(gè)常識(shí)正不斷成為社會(huì)中思考的共識(shí)、行動(dòng)的指南。在很大意義上,正是對(duì)法治“具體化”和“制度化”的訴求,使我們發(fā)現(xiàn),那在傳統(tǒng)中國(guó)法律和政治文化中一直被冷落、被漠視的法律程序,正是構(gòu)筑法治國(guó)大廈的基石。

法律程序?qū)τ诜ㄖ螄?guó)家建設(shè)的意義,在法治政府建設(shè)領(lǐng)域尤為重大、明顯和緊迫。

從功能意義上來(lái)看,現(xiàn)代國(guó)家都是“行政國(guó)”:行政部門擁有廣泛的對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行管制的職權(quán),負(fù)有多種多樣的公共服務(wù)職責(zé)。這些無(wú)所不在的行政職權(quán),對(duì)每一個(gè)人而言都是雙刃劍。因此,當(dāng)代行政法治必須面對(duì)的一個(gè)核心問題是:如何在承認(rèn)政府擁有廣泛行政權(quán)現(xiàn)實(shí)必要性的同時(shí),又對(duì)這些權(quán)力進(jìn)行有效規(guī)范和制約,以保障個(gè)體的尊嚴(yán)和權(quán)利?

從行政和法律交互發(fā)展的歷史來(lái)看,行政程序法律制度的興起和發(fā)展,正是對(duì)上述挑戰(zhàn)的制度性回應(yīng),那就是通過正當(dāng)程序原則以及規(guī)定行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)必須遵循的手續(xù)、步驟、方式、順序、時(shí)限等規(guī)則,來(lái)兼顧行政效率和公平,使實(shí)體權(quán)能越來(lái)越廣泛的政府部門依然受到程序法框架的約束,不至于成為脫韁野馬。迄今為止,全世界已經(jīng)有70多個(gè)國(guó)家和地區(qū)制定了行政程序的基本法。

自上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái),伴隨著經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn),中國(guó)的行政法制改革也取得了巨大發(fā)展。在觀念層面,依法行政、法治政府等理念不斷浸潤(rùn);在制度層面,《行政處罰法》《行政許可法》等一系列規(guī)范行政活動(dòng)的法律相繼出臺(tái),行政監(jiān)察、復(fù)議、訴訟、賠償?shù)戎贫戎鸩酵晟啤?004年,國(guó)務(wù)院出臺(tái)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》,法治政府建設(shè)的基本路線圖和時(shí)間表輪廓初顯。

不過,需要特別注意的是,在職能主義政府組織結(jié)構(gòu)和立法權(quán)行政化、部門化的框架下,中國(guó)的行政法制發(fā)展,始終帶有行政主導(dǎo)的色彩,其后果是許多行政部門通過“法制建設(shè)”將職能和權(quán)力合法化、最大化。許多立法,比如《土地管理法》《治安管理處罰法》等等,對(duì)行政的權(quán)能規(guī)定充分,而對(duì)這些權(quán)能活動(dòng)的程序條件和約束則能簡(jiǎn)化的盡量簡(jiǎn)化,甚至虛化。其結(jié)果,表面上看來(lái)是重實(shí)體、輕程序,本質(zhì)上看則是固化“管理法”的思維。

可以說,“管理法”依然是現(xiàn)時(shí)許多單行行政法律、法規(guī)最明顯的特征。這些法律強(qiáng)調(diào)行政部門對(duì)社會(huì)和民眾的管理和約束,卻沒有將對(duì)行政權(quán)自身控制放在核心位置上?！肮芾矸ā钡闹贫冉ㄔO(shè)思維,其實(shí)與法治政府建設(shè)的目標(biāo)——規(guī)范和約束行政權(quán)力——背道而馳。

應(yīng)該承認(rèn),法治改革者對(duì)行政部門的“管理法”偏好,已經(jīng)有了清醒認(rèn)識(shí)和警覺。所以,通過行政行為的類別來(lái)進(jìn)行立法,從條件和程序兩方面予以統(tǒng)一規(guī)范,成為一種補(bǔ)救性路徑。行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制,還有擬議中的收費(fèi)行為立法,便是這種思路的產(chǎn)物。

但是,要落實(shí)從“政府管理”到“管理政府”的法治建設(shè)目標(biāo),我們真正需要的,其實(shí)是一部規(guī)范行政活動(dòng)程序的基本法。行政職能復(fù)雜多樣,但多樣化并不是逃避基本的正當(dāng)和公平程序的理由。程序基本法的缺位,容易使部門主導(dǎo)的立法和管理以“管理需要”為借口而產(chǎn)生變異,甚至導(dǎo)致權(quán)力濫用和腐敗。

不論是在執(zhí)法領(lǐng)域出現(xiàn)的“釣魚執(zhí)法”,還是在決策領(lǐng)域不斷上演的“被代表”“三拍決策”,都是公開、參與等程序缺位的產(chǎn)物。公開、公平、公正的行政程序碎片化甚至缺失,不僅影響了行政效率,浪費(fèi)大量公共資源,而且弱化了民眾了解政府、參與行政、監(jiān)督行政的能力,阻礙了民眾和政府的互動(dòng)和互信。

因此,行政部門法的多樣化,恰好反證了行政程序基本法的重要性和緊迫性。缺乏程序基本法,各種單行的部門法,甚至處罰法、許可法這樣的行為法,都很容易發(fā)生變異,偏離法治軌道。公正的程序決定了法治和恣意的人治之間的區(qū)別。在這個(gè)意義上,以法治政府建設(shè)為依歸的行政法治體系,如果缺乏行政程序基本法,不論在形式上還是實(shí)質(zhì)上都形同“跛腳”,遑論健全和完善。

其實(shí),對(duì)行政程序基本法必要性的認(rèn)識(shí),并不困難。行政程序法多年前就曾進(jìn)入人大立法規(guī)劃,便是明證。相關(guān)的立法研究工作,也進(jìn)行了很長(zhǎng)時(shí)間。但這一立法進(jìn)程在時(shí)間的不斷流逝和利益的復(fù)雜博弈中似乎前途未卜。

這并不奇怪。一部旨在對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和約束的立法、一部試圖改造傳統(tǒng)管理思維和方式的立法、一部致力防范程序恣意、專橫等權(quán)力濫用的立法,肯定會(huì)遭遇各種各樣的阻力。這些阻力可能以行政效率、部門特色、地方需要等等名義被擺上桌面,但本質(zhì)上都或多或少反映出一種對(duì)現(xiàn)代法治的“葉公好龍”。

超越這些形形色色的阻力,需要在理念上遵循制度優(yōu)化的邏輯,在行動(dòng)上實(shí)踐改革為民、發(fā)展為民的宗旨。風(fēng)雨兼程一路走來(lái)的中國(guó)行政法治,現(xiàn)在正面臨巨大挑戰(zhàn)和機(jī)遇,那就是通過程序角度切入,將現(xiàn)代法治行政所要求的公開、參與、理性、責(zé)任等核心要素具體化、程序化。這既是法治政府建設(shè)要求,也是中國(guó)社會(huì)主義法律體系建設(shè)的一個(gè)重要目標(biāo)。★