王家敏

公眾對(duì)問(wèn)題官員的復(fù)出之所以如此敏感，不僅在于他們的復(fù)出程序不透明，更重要的是這些要為公眾利益受損負(fù)責(zé)的官員們，沒有讓公眾感受到他們起碼的羞恥心和疼痛感。

2月24日，《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法修正案(草案)》首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，這是該法自1997年公布施行以來(lái)首次修改。

其中增加的“行政處分解除程序”這一技術(shù)性條款，觸動(dòng)社會(huì)敏感神經(jīng)，被輿論解讀成為“官員復(fù)出”服務(wù)，引發(fā)公眾熱議。

“官員復(fù)出”惹爭(zhēng)議

草案規(guī)定，“受到監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的開除以外的處分，在受處分期間有悔改表現(xiàn)，并且沒有再發(fā)生違反行政紀(jì)律行為的，處分期滿后，由監(jiān)察機(jī)關(guān)解除處分并以書面形式通知本人及其所在單位，以及處分執(zhí)行部門或者單位?！?/p>

該條款與2006年施行的《公務(wù)員法》相銜接?！豆珓?wù)員法》第五十九條規(guī)定，“……解除處分后，晉升工資檔次，級(jí)別和職務(wù)不再受原處分的影響?！?/p>

“看似常規(guī)的處分解除，或?qū)⒊蔀楸粏?wèn)責(zé)官員的復(fù)出、晉升程序。”國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱認(rèn)為，“一方面，完整的行政紀(jì)律處分應(yīng)當(dāng)規(guī)定不同處分類型和時(shí)限，這符合權(quán)責(zé)關(guān)系；另一方面，我也擔(dān)憂處分解除可能成為部分官員不透明復(fù)出的合法缺口?！?/p>

此類擔(dān)憂不在少數(shù)。有評(píng)論稱該條款“清除了官員復(fù)出的程序障礙”，或令剛剛建立起來(lái)的“問(wèn)責(zé)制度”形同虛設(shè)，“懲罰的程度被大大降低，處分只是暫別官位而已，僅僅意味著官員只需要捱過(guò)最短半年、最長(zhǎng)不過(guò)兩年的時(shí)間。”

據(jù)中紀(jì)委、監(jiān)察部的整理匯編，中國(guó)現(xiàn)有多達(dá)1100余份廉政和反腐法規(guī)文件?！皢?wèn)責(zé)制度”則是近年出現(xiàn)在公眾視線中。2009年7月，《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》出臺(tái)，中國(guó)對(duì)官員失職瀆職、以權(quán)謀私等責(zé)任追究制度初步納入法制體系，公眾亦寄予厚望。

然而問(wèn)責(zé)方興未艾，官員已復(fù)出如潮。部分官員不滿一年悄然復(fù)出，公眾僅從官員新上任的工作信息中，最后一個(gè)知情。也有涉及重大社會(huì)影響事件的官員再任要職。因膠濟(jì)鐵路脫軌事故被免職的濟(jì)南鐵路局原局長(zhǎng)陳功，復(fù)出后擔(dān)任鐵道部安全總監(jiān)；因“三鹿奶粉事件”被中紀(jì)委監(jiān)察部給予行政記過(guò)處分的質(zhì)檢總局食品生產(chǎn)監(jiān)管司原副司長(zhǎng)鮑俊凱，在2008年事發(fā)后迅速調(diào)任安徽出入境檢驗(yàn)檢疫局局長(zhǎng)、黨組書記，行政級(jí)別為正廳級(jí)。

而早年阜陽(yáng)假奶粉事件中一批被問(wèn)責(zé)官員也以不同方式復(fù)出。時(shí)隔多年，相比尚有痛感的公眾，部分官員則被媒體冠以“無(wú)痛復(fù)出”。

“如果依照合理、透明的程序，官員復(fù)出并不值得非議。官員所承擔(dān)的責(zé)任，本身就有大小、時(shí)限、輕重之分，況且一些負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的官員，提早結(jié)束其政治道路也不合理?！蓖粲駝P認(rèn)為，“但是，此次修訂僅對(duì)處分解除做出了原則性的規(guī)定，期滿多長(zhǎng)時(shí)間還是一個(gè)模糊的范圍概念，需要制定實(shí)施細(xì)則將不同類型、不同情況的處分期限規(guī)范化、公開化，處分解除也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公眾可監(jiān)督的實(shí)質(zhì)審查?！?/p>

問(wèn)責(zé)形式應(yīng)統(tǒng)一

修法始于2006年。彼時(shí)，監(jiān)察部副部長(zhǎng)屈萬(wàn)祥強(qiáng)調(diào)修法的“內(nèi)部監(jiān)督”與“社會(huì)監(jiān)督”意味，“近年來(lái)，黨中央和國(guó)務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)，要依法執(zhí)政、依法行政、從嚴(yán)治政，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，充分發(fā)揮監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的作用。同時(shí)，社會(huì)各界也對(duì)加強(qiáng)行政監(jiān)察提出了更高的要求。”

《行政監(jiān)察法》的問(wèn)責(zé)是以行政紀(jì)律處分的形式，《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》是以責(zé)令辭職、引咎辭職、免職等方式來(lái)問(wèn)責(zé)。公眾理解的問(wèn)責(zé)是廣義的，不僅包括上述兩種，還包括濫用職權(quán)、玩忽職守等瀆職犯罪應(yīng)負(fù)的刑事責(zé)任。

中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)、中國(guó)監(jiān)察學(xué)會(huì)常務(wù)理事馬懷德建議，“除刑事責(zé)任，其他文件中的問(wèn)責(zé)形式都應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一到行政監(jiān)察法中，形成官員問(wèn)責(zé)的法律依據(jù)?！?/p>

而在提交審議的修正案草案中，則是以“監(jiān)察建議”間接銜接其他問(wèn)責(zé)形式。監(jiān)察部部長(zhǎng)馬駁介紹說(shuō)，對(duì)有些違法違紀(jì)的行政監(jiān)察對(duì)象在依法給予行政處分的同時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以提出監(jiān)察建議，要求有關(guān)單位依照《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》進(jìn)行停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職等問(wèn)責(zé)處理。

對(duì)于有人質(zhì)疑“監(jiān)察建議”的效力，馬馼的回應(yīng)是，“有關(guān)機(jī)關(guān)接到監(jiān)察建議后，如果沒有正當(dāng)理由，應(yīng)當(dāng)采納?！?/p>

監(jiān)察獨(dú)立待強(qiáng)化

“但是，監(jiān)察機(jī)關(guān)接受同級(jí)行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，如何監(jiān)督同級(jí)行政機(jī)關(guān)?向誰(shuí)提交監(jiān)察建議?”清華大學(xué)廉政研究中心主任任建明在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)認(rèn)為，對(duì)現(xiàn)有監(jiān)察體制的改進(jìn)，比“問(wèn)責(zé)”“復(fù)出”條文修訂的意義更大。

1993年2月起，監(jiān)察部與中紀(jì)委合署辦公，機(jī)構(gòu)列入國(guó)務(wù)院序列，編制列入中共中央直屬機(jī)構(gòu)。同年，地方各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)與當(dāng)?shù)赝?jí)紀(jì)委合署辦公。據(jù)任建明介紹，在黨政融合的干部管理制度下，行政處分問(wèn)責(zé)與黨內(nèi)紀(jì)律問(wèn)責(zé)，或混雜適用規(guī)定，或混合決議，問(wèn)責(zé)后果和執(zhí)行監(jiān)督均不明朗，具體年限也難以表現(xiàn)在修訂的解除條款中。

修訂案草案首先在監(jiān)察部門派出機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性上做出了初步嘗試。草案規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察人員，對(duì)派出的監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，由派出的監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行統(tǒng)一管理?！?/p>

全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)委員陳斯喜認(rèn)為，尚需繼續(xù)強(qiáng)化派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)和人員的獨(dú)立性，防止其依附于派駐單位，“進(jìn)一步明確派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、人員就是派出監(jiān)察機(jī)關(guān)的組成部分，人員要由派出的監(jiān)察機(jī)關(guān)任免，由其統(tǒng)一管理，包括人事，工資關(guān)系。人員要實(shí)行輪換制，三年或五年一換，由派出監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)一調(diào)配，這樣才能保證其獨(dú)立性?！?/p>

任建明則期待更高層面的獨(dú)立，“行政監(jiān)察部門作為一個(gè)特殊的行政部門，在系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督其他行政機(jī)構(gòu)。中共十七大提出黨政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)要相互制約。依照這個(gè)方向我有一些制度設(shè)想，監(jiān)察系統(tǒng)可以由各級(jí)人大領(lǐng)導(dǎo)，或是在行政監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)做到中央以下的垂直管理，這樣，問(wèn)責(zé)與復(fù)出的公正、透明才有可能性。”