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        縣政是中國政治“穩(wěn)定器”

        2010-05-14 17:16:25
        中國新聞周刊 2010年47期
        關(guān)鍵詞:穩(wěn)定器行政區(qū)劃諸侯

        舒 琳

        自秦設(shè)郡縣以來,縣級政權(quán)雖處基層,但少有變動,像基石支撐歷代政權(quán)大廈。作為一級基層政權(quán)為何能綿延2000余年不絕?其在中國政治的格局中發(fā)揮了什么樣的作用?

        “從中國行政區(qū)劃角度看,縣是最重要的,一是因?yàn)榭h的歷史悠久,二是由于縣制一直被保持?!?2月14日,原民政部中國地名與行政區(qū)劃研究所副所長浦善新說。

        在接受《中國新聞周刊》采訪時,浦善新認(rèn)為,縣級以上行政區(qū)劃在歷史上經(jīng)歷了很大變化,不論是名稱、大小,還是數(shù)量都有變動。但縣制從春秋時期至近代,其名稱甚至范圍并無太大變化,成為中國社會穩(wěn)定的晴雨表。

        皇權(quán)不下縣?

        《周禮·地官》和《禮記·王制》載,“縣”即王畿,天子所治之地。本意為“懸”,指所屬地區(qū)直接由天子(王)掌握,以作賞賜。

        秦統(tǒng)一六國之前,“皇權(quán)”采用分級授權(quán)方式。由周朝“天子”分封諸侯,諸侯在自己的封地里,再授權(quán)給各大夫。

        授權(quán)以后,諸侯只要盡到一定的義務(wù),如歲貢、出兵勤王。天子只維持諸侯之間的公共秩序,如不要自行攻伐等,中央政府幾乎不管內(nèi)政,因此在自己的封地里,諸侯和大夫儼然一個小國王,他們自行征稅,自行聘請官吏。

        許倬云在《從歷史看組織》中形容西周這種“分封眾建”的關(guān)系是總公司和分公司關(guān)系。但這種分級授權(quán)形式時間一長,就有一個弊端,會產(chǎn)生弱干強(qiáng)枝的政權(quán)結(jié)構(gòu),分公司實(shí)力大了,不把總公司放在眼里。周室衰微,諸侯爭霸。

        按史書,周代縣大于郡,秦以后縣屬于郡。許倬云說:“秦朝設(shè)郡縣,等于不設(shè)分公司,而是成立辦事處及其代理人,直接向中央負(fù)責(zé),地方官的成績,都是直接向中央政府報(bào)告。”這種授權(quán)是直接授權(quán),權(quán)力只有一個來源——皇帝。而在縣之下,則是鄉(xiāng)紳治理(自治),“皇權(quán)不下縣”即由此而來。

        民政部中國地名與行政區(qū)劃研究所原副所長浦善新認(rèn)為,從秦漢到明清,地方行政體制一直在演變中,但是不管當(dāng)時的地方行政體制在二級和三級,甚至是四級、五級之間往復(fù)交替,縣都是最低一級地方行政組織和區(qū)劃。

        從北洋政府時期開始,政府逐步將政權(quán)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn),至民國時期形成了統(tǒng)一的區(qū)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))行政體系。

        “鄉(xiāng)一級政府規(guī)模太小,公共服務(wù)不能完全依靠鄉(xiāng)一級。地級市范圍又太大,因此最基本的公共服務(wù)還是要靠縣里來解決?!逼稚菩抡f。

        1949年以后,由于鄉(xiāng)紳治理的式微,縣級政府出于治理及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)需要,機(jī)構(gòu)日益膨脹,直至形成現(xiàn)在的“四套班子”和幾乎覆蓋每個行業(yè)的部門機(jī)構(gòu)。

        同時,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,涌現(xiàn)大量的縣改區(qū)、縣改市,沿續(xù)2000多年的縣的格局發(fā)生變化。據(jù)2009年民政部編纂的《中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊》數(shù)據(jù),截至2008年12月31日,中國共有2859個縣級行政區(qū)劃,1463個縣。

        政改從縣政破題?

        “郡縣治,天下安”,曾是中國的政治古訓(xùn)。

        浦善新說,翻開一部中國歷史,縣作為鄉(xiāng)村的頭,城市的尾,在整個政治社會結(jié)構(gòu)中始終居于特殊地位。對上,是國家政權(quán)的一個臺柱、一個支撐腳;對下,則連接著整個社會,是國家政權(quán)與社會的一個接觸點(diǎn)。社會的矛盾,政權(quán)和老百姓的矛盾,都會在縣一級首先暴露出來。故此,不少學(xué)者提出“中國政治改革應(yīng)當(dāng)從縣一級破題”的觀點(diǎn)。

        2010年8月20日,中共中央政治局召開會議,全面部署黨務(wù)公開工作。會議強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步提高黨員對黨內(nèi)事務(wù)的參與度,拓寬黨員意見表達(dá)渠道,營造黨內(nèi)民主討論、民主監(jiān)督環(huán)境。

        這是一個重要信號。浦善新說,無論從中央關(guān)于改革的思路來看,還是從近些年來縣政改革的實(shí)踐來看,政治體制改革的突破口已經(jīng)從黨政分開轉(zhuǎn)向黨內(nèi)民主。“政治體制改革的道路就是通過發(fā)展黨內(nèi)民主,帶動人民民主,最終實(shí)現(xiàn)高度的人民民主?!?/p>

        而在此基礎(chǔ)之上,如何讓這1463個縣取得更好的發(fā)展,浦善新認(rèn)為一定要將縣的發(fā)展放在中國整體政治、經(jīng)濟(jì)體制中來考量,從宏觀層面進(jìn)行調(diào)整?!翱h政改革不能光講縣的改革。原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的時候什么都管,市場經(jīng)濟(jì)之下政府要逐步少管,交給老百姓管,或者社會組織來管。關(guān)鍵是要從政治體制、經(jīng)濟(jì)體制上改?!?/p>

        二是要調(diào)整各級政府之間的權(quán)力劃分。“在調(diào)整權(quán)力會遇到利益劃分的問題,有些地級政府,甚至省級政府愿意把權(quán)力收在手里,現(xiàn)在很多地方推行省直管縣,把一部分地級市享受的權(quán)力重新劃給縣里,但一定要給縣相匹配的財(cái)權(quán)、事權(quán),不能走老路,把“省管縣”變成“省刮縣”。★

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