龐清輝

利益壁壘是最難打破的,養(yǎng)老保險跨省轉(zhuǎn)移在有些地方政府眼中無異于“跨區(qū)搶錢”

“養(yǎng)老保險這個‘地方糧票,現(xiàn)在終于可以在全國‘通存通兌了?！眲倧膹V州一家廣告公司辭職、回到合肥陽光電源有限公司做企劃的顧宗韶對《中國新聞周刊》說。上個月,顧宗韶從廣州辭職時,只拿走了自己個人賬戶中的養(yǎng)老保險,企業(yè)為其繳納的部分則留在了當(dāng)?shù)亍?/p>

由于現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保險制度以行政區(qū)劃為邊界,采取個人繳費加地方統(tǒng)籌的方式,地方統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險金歸當(dāng)?shù)厮袇⒈Ｈ斯灿?所以參保人跨地區(qū)轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險時,不可以轉(zhuǎn)走企業(yè)繳納的部分。為此,每一次跨地區(qū)換工作,顧宗韶都只能選擇退保,他的養(yǎng)老保險也一次又一次歸零。他告訴記者,他在上海、廣州、合肥三個城市工作過,三個城市都有他的養(yǎng)老保險?！皹渑菜?人挪活,但我們的養(yǎng)老保險賬戶卻一直是死的。”

然而,現(xiàn)在讓顧宗韶感到興奮的是,2009年12月22日,國務(wù)院常務(wù)會議決定:從今年1月1日起施行《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》(以下稱《暫行辦法》)。包括農(nóng)民工在內(nèi)的參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的所有人員,其基本養(yǎng)老保險關(guān)系可在跨省就業(yè)時隨同轉(zhuǎn)移;在轉(zhuǎn)移個人賬戶儲存額的同時,還轉(zhuǎn)移部分單位繳費;參保人員在各地的繳費年限合并計算,個人賬戶儲存額累計計算,對農(nóng)民工一視同仁。

“歲末寒冬,無疑給了我們一個結(jié)結(jié)實實的驚喜?！鳖欁谏卣f。

2009年,中國的各省、直轄市、自治區(qū),都已在本地區(qū)范圍內(nèi)實現(xiàn)了養(yǎng)老保險統(tǒng)籌,如今,全國范圍內(nèi)的“轉(zhuǎn)移接續(xù)”順理成章?！斑@對于更好地保障流動就業(yè)的城鎮(zhèn)企業(yè)職工和農(nóng)民工的權(quán)益,建立健全全國統(tǒng)一的社會保險制度,具有重要意義?！敝袊缈圃荷鐣哐芯恐行拿貢L唐鈞對《中國新聞周刊》說。

農(nóng)民工能否一視同仁

新政甫出,無疑對中國如候鳥般遷徙于中國大江南北的2億多農(nóng)民工是個福音。每年年關(guān)將至,都是農(nóng)民工退保的高潮期,國務(wù)院此次的大動作,時機(jī)的選擇亦耐人尋味。

據(jù)調(diào)查顯示,有超過八成的農(nóng)民工不愿意購買養(yǎng)老保險。在農(nóng)民工聚集的廣東省,從上世紀(jì)90年代實施農(nóng)民工養(yǎng)老保險以來,到現(xiàn)在拿到退休金的農(nóng)民工僅800多人,相對2600萬在粵務(wù)工農(nóng)民工的龐大數(shù)量,微乎其微。“老無所依”一直是這個群體的集體傷痛,日后也必將成為各地財政的主要壓力和未來社會穩(wěn)定的重大隱患。而這主要源于養(yǎng)老保險有兩個門檻:最低繳費年限為15年和連續(xù)繳費,且長達(dá)15年的累計繳費年限很難在各地間轉(zhuǎn)移接續(xù)。

12月22日召開的十一屆全國人大常委會第十二次會議上,《社會保險法(草案)》降低了養(yǎng)老保險的門檻,其三審稿增加規(guī)定:“參加基本養(yǎng)老保險的個人,達(dá)到法定退休年齡時累計繳費不足15年的,可以繳費至滿15年,按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金;也可以領(lǐng)取一次性養(yǎng)老保險待遇”。再加上《暫行辦法》規(guī)定的養(yǎng)老保險可以各地間轉(zhuǎn)移接續(xù),繳費年限合并計算,且細(xì)化規(guī)定出臺后,規(guī)定所有參保人員未達(dá)到待遇領(lǐng)取年齡前,都不得終止基本養(yǎng)老保險關(guān)系并辦理退保手續(xù),保證農(nóng)民工直接把自己繳納的社會保險費帶回家鄉(xiāng),那么,日后農(nóng)民工加入養(yǎng)老保險必將得到極大釋放。

在手續(xù)上,《暫行辦法》規(guī)定了統(tǒng)一的辦理流程:參保人員離開就業(yè)地,由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)發(fā)給參保繳費憑證;在新就業(yè)地參保,只需提出轉(zhuǎn)續(xù)關(guān)系的書面申請,轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為其協(xié)調(diào)辦理審核、確認(rèn)和跨地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)手續(xù)。這就意味著,流動人口工作轉(zhuǎn)移時,只須帶走一紙手續(xù),且細(xì)化辦法規(guī)定辦理日期不會超過45天。

中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞對《中國新聞周刊》說:“這對政府有關(guān)部門的服務(wù)提出了很高的要求,如果程序和手續(xù)出錯,參保人員兩地往返奔波是非常痛苦的經(jīng)歷?！蓖瑫r,他也認(rèn)為暫行辦法中提到的“國家將建立全國統(tǒng)一的社保機(jī)構(gòu)信息庫和基本養(yǎng)老保險參保繳費信息查詢服務(wù)系統(tǒng),發(fā)行全國通用的社會保障卡”,實現(xiàn)還有待時日。

此外,農(nóng)民工的養(yǎng)老保險還涉及到城鄉(xiāng)關(guān)系,操作起來更為復(fù)雜。目前,中國的養(yǎng)老保障體系主體有三個部分,即城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險,新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金制度。大部分農(nóng)民工打工幾十年后多選擇回鄉(xiāng),如果他在城市參加的是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險,而農(nóng)村的保障體系層次比較低,回去以后怎么對接是一個問題。年輕農(nóng)民工到城市打工,未來的城市化將把他們變成城里人,但他們已經(jīng)在農(nóng)村參加了養(yǎng)老保險,他又怎樣進(jìn)入到城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老體系里來?

中國人民大學(xué)社會學(xué)系教授李迎生對《中國新聞周刊》說:“雖然之前實施的新農(nóng)保制度為《暫行辦法》在城鄉(xiāng)間實施提供了重要前提,但若要更好地實現(xiàn)養(yǎng)老保險權(quán)益的轉(zhuǎn)移接續(xù),還需要進(jìn)一步制定不同類型養(yǎng)老保險制度之間的銜接辦法?！?/p>

而在農(nóng)民工能從這個養(yǎng)老保險新政中受益多少的爭議中,還有更重要的一點,是中國的農(nóng)民工中有養(yǎng)老保險的人少之又少。在北京東單正在建設(shè)的一個酒店式公寓的建筑工地上,建筑工人李偉生告訴《中國新聞周刊》:“我在很多個城市建過高樓,從來沒有養(yǎng)老保險,我們現(xiàn)在這一百多號人誰都沒有養(yǎng)老保險,談不上什么轉(zhuǎn)移接續(xù)?！?/p>

據(jù)統(tǒng)計,目前中國有農(nóng)民工2.3億人,但參加城保的農(nóng)民工只有2000多萬人,僅占城鎮(zhèn)就業(yè)農(nóng)民工的17%左右。深圳市社科院院長樂正告訴《中國新聞周刊》:“大部分農(nóng)民工,尤其是年輕的農(nóng)民工不愿意參加養(yǎng)老保險,他們更關(guān)心的是是否可以直接享受到的醫(yī)療保險和工傷保險?！?/p>

12% 的“部分轉(zhuǎn)移”

此次《暫行辦法》規(guī)定,參保人的“單位繳費”只能“部分”轉(zhuǎn)續(xù),以本人1998年1月1日后各年度實際繳費工資為基數(shù),按12%的總和轉(zhuǎn)移,(相當(dāng)于統(tǒng)籌部分的60%),參保繳費不足1年的,按實際繳費月數(shù)計算轉(zhuǎn)移。

也有專家提出“名義賬戶”方案,也就是將個人繳納的8%和企業(yè)繳納的20%全部注入個人賬戶。

“為什么還是轉(zhuǎn)移部分單位繳費,這是企業(yè)給我們繳的錢,跟我們自己繳的是一樣的,為什么不能全部轉(zhuǎn)移?”顧宗韶反問記者,心有不甘。和顧宗韶一樣,大多數(shù)參保人都不清楚原來單位為其繳納的20%的社?；?在既不退給本人,也不退給原單位的情況下,到底去了哪里?用來做什么?

按照現(xiàn)行政策,養(yǎng)老保險繳納包括個人繳納和單位繳納,按照相應(yīng)的比例分別進(jìn)入了參保人的個人賬戶和社保的養(yǎng)老統(tǒng)籌基金。個人賬戶的錢歸個人所有,支取方式視具體情況不同而不同,而統(tǒng)籌基金除了要支付當(dāng)?shù)厝嗣竦酿B(yǎng)老金外,還涉及投資等諸多領(lǐng)域。

人力資源和社會保障部社會保障研究所所長何平告訴記者:“統(tǒng)籌基金,總的來說還是要養(yǎng)現(xiàn)在已經(jīng)退休的人員,所有在職交的錢都是為已經(jīng)退休的老年人支付的,所以統(tǒng)籌基金是現(xiàn)收現(xiàn)付的?！?/p>

而中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞對《中國新聞周刊》說:“養(yǎng)老保險收費,尤其是對企業(yè)收繳保險費,不是一件很容易的事。這涉及到建立檔案、資金保管、辦理手續(xù),這都需要成本?！碧柒x認(rèn)為,如果都要輸出地承擔(dān)這些成本,會影響收繳的積極性。但是,這些成本由中央財政負(fù)擔(dān)則更好。同時,唐鈞也告訴記者,參保人留下的企業(yè)繳的那份錢,也是當(dāng)?shù)卣粔K很大的利益。

有大量的社保資金都是這樣明目張膽地沉淀下來,成為當(dāng)?shù)卣还P不小的“預(yù)算外收入”。因此,也就出現(xiàn)了很多地方都“愿轉(zhuǎn)不愿接”、對退保大開綠燈的現(xiàn)象。

對于這部分錢,中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院教授鄭功成認(rèn)為,“這意味著越是工業(yè)化程度高的,像長三角、珠三角地區(qū)沉淀的養(yǎng)老金就越多,貧窮地區(qū)則恰恰相反。講得不太好的話,這就是一種剝削,是一種掠奪,掠奪了勞動者年輕時候的健康和勞動力?！?/p>

于是,也就不難想象,現(xiàn)在劃域而治的社?；鹬贫韧七M(jìn)很慢的一個重要原因,“是地方政府的官員在考慮自己的利潤最大化?！敝醒朦h校校委研究室副主任周天勇對記者說。

但是,目前暫行辦法細(xì)化規(guī)定:參保人員戶籍所在地與最后參保地一致時,在戶籍所在地辦理待遇領(lǐng)取手續(xù),享受基本養(yǎng)老保險待遇;當(dāng)戶籍所在地與最后參保地不一致時,如果在最后參保地參保滿10年,則在最后參保地領(lǐng)取待遇;如在最后參保地參保不滿10年,依次向前推至滿10年的參保地辦理待遇領(lǐng)取手續(xù);各地參保都不滿10年,則在戶籍所在地辦理待遇領(lǐng)取手續(xù)。

比如,顧宗韶先后在上海、廣州、合肥就業(yè),參保繳費各5年。當(dāng)他達(dá)到國家法定待遇領(lǐng)取年齡時,由于累計繳費年限滿了15年,可以按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。但是,由于他在3地參保都不滿10年,就由他的戶籍所在地合肥負(fù)責(zé)發(fā)放基本養(yǎng)老金,而3地社保機(jī)構(gòu)應(yīng)按規(guī)定把相應(yīng)的資金轉(zhuǎn)到安徽省。這樣有助于消除過去由于地區(qū)之間職責(zé)不清,個別轉(zhuǎn)出地和轉(zhuǎn)入地常有相互推諉的現(xiàn)象。

再按照上述人力資源和社會保障部社會保障研究所所長何平所講的:地區(qū)統(tǒng)籌基金是現(xiàn)收現(xiàn)付的,是支持已經(jīng)退休的人養(yǎng)老的。那么,大規(guī)模轉(zhuǎn)接的時候,各個地方政府將馬上會出現(xiàn)財政壓力。

現(xiàn)在奔走他鄉(xiāng)的農(nóng)民工,往往循著一條“別窮奔富”的路徑在流動,大規(guī)模轉(zhuǎn)接時,中西部的錢馬上就要轉(zhuǎn)走,地方財政就會隨之緊張;如果未來這些人選擇在北京、上海等發(fā)達(dá)地區(qū)退休的話,這些地區(qū)將要支出沉重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。因此,從短期看,轉(zhuǎn)出地財政有壓力;從長期來看,轉(zhuǎn)入地財政有壓力。

全國統(tǒng)籌還有多遠(yuǎn)

“我可能還會調(diào)動工作去上海,其實我希望在哪兒繳費都可以,在哪兒退休也都可以,如果未來能領(lǐng)到社會保障卡,不管走到哪兒都能用是最好的?！鳖欁谏貙ξ磥眇B(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌充滿憧憬,就像是國外很多國家的工人一樣,綁定一個終生使用的社會保險號,無論是在便利店里打工,還是在街頭賣熱狗,只要照章納稅,事關(guān)將來退休金多寡的積累都在那張卡里,不必為換了城市打工而申請“轉(zhuǎn)移”。

的確,我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度改革的目標(biāo)是全國統(tǒng)籌。按照《暫行辦法》,如果一位勞動者先在北京工作,然后去了廣州,之后又去了上海,最后又回到了北京,那么他的個人賬戶就需從北京轉(zhuǎn)移到廣州,再轉(zhuǎn)移到上海,最后又轉(zhuǎn)移回北京,這個過程帶來了較大的、且不必要的管理成本;如果實現(xiàn)了全國統(tǒng)籌,由全國統(tǒng)一的部門管理個人賬戶,那么就不需要或者只是形式上的轉(zhuǎn)移,而不需要轉(zhuǎn)移資金,避免了不必要的管理成本。因此,目前采取的轉(zhuǎn)移接續(xù)方式,顯然并非治本之策,同時會導(dǎo)致管理成本的提高,治本之策仍然是盡快全國統(tǒng)籌。

在十一屆全國人大常委會第十二次會議的建議草案上已經(jīng)增加規(guī)定:國家將設(shè)立全國社會保障基金,由中央財政預(yù)算撥款以及國務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集的資金構(gòu)成,用于社會保障支出的補充、調(diào)劑。

在中國人民大學(xué)社會學(xué)系教授李迎生看來,目前,有的地區(qū)養(yǎng)老保險基數(shù)高,繳納的養(yǎng)老保險多,有的地區(qū)養(yǎng)老保險基數(shù)低,繳納的養(yǎng)老保險基金少,發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)差距太大是最難調(diào)和的矛盾。“全國統(tǒng)籌的話,發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)肯定不干,欠發(fā)達(dá)地區(qū)可能又交不起,有點吃大鍋飯的感覺?！崩钣鷮Α吨袊侣勚芸氛f,所以,他認(rèn)為“轉(zhuǎn)出地”與“轉(zhuǎn)入地”政府間財政利益的重新分配是難點。

另一方面,唐鈞認(rèn)為還是需要中央財政的支持。“技術(shù)上都是沒有問題的,關(guān)鍵是現(xiàn)在全國養(yǎng)老保險基金有一萬億,但地方卻有賬沒錢,這是最大的障礙。”唐鈞對《中國新聞周刊》說?！?/p>