申欣旺

喧囂多日的“撤銷駐京辦”風(fēng)波終于塵埃落定，但一切并未隨縣級(jí)駐京辦被判“死緩”而結(jié)束。公眾輿論大多聚焦并討伐駐京辦的“腐敗”形象，鮮有人去探究該機(jī)構(gòu)在目前體制下存在的合理之處?！吨袊侣勚芸飞钊胝{(diào)查后發(fā)現(xiàn)。只要基層政府對中央財(cái)政支持資源的搶奪以及穩(wěn)定壓倒一切的政治需要還存在，對駐京辦的調(diào)整政策就有可能遭到下面的扭曲執(zhí)行，達(dá)不到預(yù)期效果。

曾在近幾年內(nèi)數(shù)次引發(fā)輿論熱議的駐京辦將迎來它的第一次“塵埃落定”。2010年1月19日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范各地政府駐北京辦事機(jī)構(gòu)管理的意見》，意見對各級(jí)駐京辦的去留做出了規(guī)定，其中縣級(jí)駐京辦被勒令撤銷。

1月28日，國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局有關(guān)負(fù)責(zé)人在接受媒體采訪時(shí)給出了明確的時(shí)間表，“7月19日前，全國至少146家地方政府職能部門駐京辦和436家縣級(jí)政府駐京辦必須撤銷，且不得變換形式存在?！?/p>

“跑部錢進(jìn)”及維護(hù)穩(wěn)定

聽到撤銷駐京辦的消息，郭進(jìn)(化名)感覺自己又一次站在了十字路口，他對《中國新聞周刊》講，“我將近一年的努力白費(fèi)了?！?/p>

郭進(jìn)是南方某縣駐京工作站的主任，工作站在主管單位——北京市發(fā)改委沒有注冊登記，“但老家的人都認(rèn)為這就是駐京辦”，他有意向記者強(qiáng)調(diào)工作站的合法性。

一年前，一次偶爾的機(jī)會(huì)，郭進(jìn)聽在法院上班的朋友說起單位修建辦公大樓經(jīng)費(fèi)缺口很大，院長鼓勵(lì)大家發(fā)動(dòng)關(guān)系去北京要錢。聽者有心，郭進(jìn)想起自己有個(gè)戰(zhàn)友的兒子在中央某部委工作，就抱著試試看的態(tài)度去聯(lián)系。沒想到后來竟然真的弄成了，他也因?yàn)樵凇爸醒胗腥恕?，成了縣領(lǐng)導(dǎo)面前的紅人。

命運(yùn)開始改變。此前，他只是縣機(jī)關(guān)一名小科員，已過不惑之年，次次提拔都沒有他的份，屬于“不受單位頭兒待見”的那種。

在2009年初的人事調(diào)整中，他被任命為縣駐京工作站主任，從科員一躍成為和他眼中的“頭兒”平級(jí)的部門負(fù)責(zé)人。提起此事，他仍是激動(dòng)不已，說，“這是過了40歲后自己不敢想象的事情?！?/p>

赴京上任前，縣委書記設(shè)宴為他送行，勉勵(lì)他“把這個(gè)前幾年一直沒有做好的工作擔(dān)起來”。他從其他人那里打聽到，“縣委書記說的沒有做好的工作，是指前幾任沒有和中央權(quán)力部門建立好溝通渠道，沒有給縣里的發(fā)展起到作用?！?/p>

但來北京他才意識(shí)到，“要發(fā)揮作用有多難，剛開始連各部委的門都找不到”。更難堪的是，因?yàn)闆]有注冊登記，開展工作總歸不是那么理直氣壯。和縣里的部門領(lǐng)導(dǎo)管幾十個(gè)人不一樣，他只有兩個(gè)兵，沒有對口的單位，連在老家工作那種雖然沒有職位，但也是給公家辦事的安全感都沒有了。

在北京的一年，他慢慢發(fā)現(xiàn)，和他的工作站類似的機(jī)構(gòu)很多，只不過有些縣“設(shè)的是正規(guī)的駐京辦，做起事來順手，不用遮遮掩掩”。

國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的數(shù)據(jù)顯示，縣級(jí)駐京辦截至2006年底有436家，另有數(shù)據(jù)認(rèn)為，包括郭進(jìn)所在的那種沒有登記的工作站，縣級(jí)駐京機(jī)構(gòu)有超過5000家之多。

和郭進(jìn)一樣，李平(化名)聽說要撤駐京辦感到很難過，“這幾年，我們做的工作有目共睹，光接訪這塊，為首都的穩(wěn)定就作了很大的貢獻(xiàn)”。記者了解到，縣級(jí)各種形式的駐京機(jī)構(gòu)，近些年來一個(gè)主要的工作就是維穩(wěn)。

李平告訴《中國新聞周刊》，“我們老家離北京只有幾百公里，老百姓上訪很方便，坐上車幾個(gè)小時(shí)就到了，有事沒事就往北京跑，多的時(shí)候一個(gè)月有幾百人來上訪?！?/p>

信訪“一票否決制”令基層政府領(lǐng)導(dǎo)壓力重大，作為縣里的駐京維穩(wěn)工作站站長，李平四分之三時(shí)間都在接訪，并且是24小時(shí)待命，隨叫隨到，最難辦的是，還得要說服上訪人，把他們送回家。上面有規(guī)定，如果接到的人第二天又去上訪了，李平他們是要挨批評(píng)的。

“最多的時(shí)候，一次接了20多個(gè)人，讓他們住在一起，我守了一個(gè)通宵，怕他們跑了，第二天一個(gè)沒少給送回去了。”李平似乎很得意自己的工作，“這么多的上訪人員給北京帶來的治安壓力很大，如果我們都撤了，哪有這么多熟悉上訪人員的人手來應(yīng)付?”

謝平華(化名)的想法則不一樣，“讓他們(意指決策層)撤(駐京辦)吧，我正好回去過個(gè)好年，等上訪的人多了，看他們怎么后悔?！?/p>

謝平華是中部某縣的駐京維穩(wěn)工作人員，在北京呆了三年。他抱怨“拿老家的工資在北京消費(fèi)，工作壓力大，和家人也不在一起”，并說自己“厭倦了這種生活，越早撤越好”。

采訪西部某縣駐京機(jī)構(gòu)主任陳敏的時(shí)候，他接到公安部門的電話，要他一小時(shí)之內(nèi)去接人。另一位原本答應(yīng)與記者面談的縣級(jí)駐京聯(lián)絡(luò)站主任臨時(shí)接到任務(wù)，有10多個(gè)上訪人員已經(jīng)到京，但在北京西客站沒找到，他只好推掉記者的采訪到敏感地點(diǎn)去蹲守。

陳敏很坦率，他說自己“并不看好這次撤銷縣一級(jí)駐京機(jī)構(gòu)的做法”。他的道理很簡單，“發(fā)文的只是國管局和監(jiān)察部，政法系統(tǒng)這么重要的部門都沒有參與進(jìn)來，可見這個(gè)文件是多么的淺表。”

也有觀點(diǎn)認(rèn)為，撤駐京辦主要是對民意的一次回應(yīng)。中國社科院法學(xué)研究所一位學(xué)者告訴《中國新聞周刊》，“撤駐京辦不在于真的能解決腐敗或者其他問題，也不是不知道這個(gè)機(jī)構(gòu)能發(fā)揮的作用，最主要的原因是它的聲譽(yù)太臭，到了需要給老百姓一個(gè)說法的時(shí)候了?！?/p>

一位在京參加老鄉(xiāng)慰問會(huì)的東部某縣常務(wù)副縣長翁耀強(qiáng)(化名)表示，“駐京辦由于工作的特殊，腐敗問題可能會(huì)有，但不能因噎廢食，縣級(jí)政府承擔(dān)著民生工程的大部分工作，但參與中央決策的能力非常微弱?！?/p>

北京大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)教授姜明安針對“跑部錢進(jìn)”帶來的腐敗問題提出建議，“增加公眾對基層政府的制約，應(yīng)該逐步啟動(dòng)縣長這個(gè)層面的直選，并可以考慮將直選推進(jìn)到市一級(jí)?！?/p>

“駐京辦代言很重要”

吳禮典屬于駐京機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人中的另類，和其他駐京機(jī)構(gòu)人員躲著媒體或者不愿具名不同，他爽快地接受了《中國新聞周刊》采訪，“這個(gè)機(jī)構(gòu)沒有人們想象的那么壞，沒必要躲著媒體?！?/p>

吳禮典的身份是浙江瑞安市駐京辦主任，擔(dān)任這個(gè)職務(wù)多年。瑞安屬溫州下轄的縣級(jí)市，被認(rèn)為是“溫州模式”的重要發(fā)祥地。

據(jù)吳禮典統(tǒng)計(jì)，1994年設(shè)置駐京辦的瑞安，在全國范圍來說也是最早設(shè)立駐京辦的縣之一，同屬溫州的樂清市到了1997年才設(shè)置駐京辦。

“那個(gè)時(shí)候并沒有接訪一說，因此，把維穩(wěn)工作當(dāng)成縣級(jí)駐京辦的全部，這是不對的，”吳禮典說，瑞安駐京辦的設(shè)置，主要還是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

“1999年溫臺(tái)高速建設(shè)的時(shí)候，按照當(dāng)時(shí)的規(guī)定，地級(jí)市進(jìn)出口只有一個(gè)。但具體到我們?nèi)鸢?，?jīng)濟(jì)發(fā)展比較好，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入就有幾個(gè)億，對交通的需求很大，離高速公路出口太遠(yuǎn)，投資者就不樂意?！眳嵌Y典說，當(dāng)時(shí)的一個(gè)做法就是“跑部”，主動(dòng)和交通部溝通，說明當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和需要。

“事實(shí)證明溝通很有價(jià)值，交通部對

這條高速公路的進(jìn)出口設(shè)置做了靈活處理。中央作規(guī)劃的時(shí)候一盤棋，但對地方的實(shí)際情況并不了解，這就需要有個(gè)渠道和中央溝通，能說這不重要嗎?”吳禮典反問記者。

吳禮典認(rèn)為，“離北京這么遠(yuǎn)，有一個(gè)駐京辦為縣級(jí)政府代言很重要。如果每件事都要書記、市長來辦，費(fèi)用貴、浪費(fèi)時(shí)間不說，從行政效率上來看也太低了?！?/p>

這個(gè)觀點(diǎn)也得到不在此次裁撤范圍之內(nèi)的某些地市級(jí)駐京辦負(fù)責(zé)人的認(rèn)同。西南某市駐京辦陳主任告訴記者，自己所負(fù)責(zé)的駐京辦只有4個(gè)人，主要考慮的是市里的大事，很少能有精力來考慮縣一級(jí)的問題。

這位主任坦率地表示，“從行政級(jí)別上來看，縣領(lǐng)導(dǎo)和市駐京辦平級(jí)，很難讓市駐京辦認(rèn)同他們的思路或者說指揮市駐京辦推動(dòng)一些工作。另外，他們都是正處級(jí)，是升遷競爭對手，就算能為縣級(jí)政府做一些事，很多市駐京辦也可能不會(huì)幫自己的競爭對手?！?/p>

一位經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的縣駐京辦主任表示，“駐京辦被批評(píng)跑部錢進(jìn)，這個(gè)結(jié)論很武斷。在我看來，這一方面表明地方利益或者地方所期待的利益得不到平衡的照顧，另一方面表明地方有了主體意識(shí)，主動(dòng)參與或者希望影響中央的決策?！痹撝魅握J(rèn)為，基層設(shè)駐京辦，表明其作為獨(dú)立的一級(jí)政府自身利益訴求的覺醒，而不再僅僅是作為省或者市的下設(shè)機(jī)構(gòu)而存在。

《中國新聞周刊》記者獲知，近年來，中央加大對地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，各地均有機(jī)會(huì)獲得民生、環(huán)保、教育諸領(lǐng)域的財(cái)政撥款或者國債支持。

湖南省某縣“新增中央投資項(xiàng)目進(jìn)展情況”2009年報(bào)告顯示，該縣“大力爭取國家支持，共爭取新增中央投資四批219個(gè)項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資42598.1萬元，其中中央投資14463.75萬元。”獲得中央支持力度超過總投資金額的三分之一。

在陜西省某縣的政府網(wǎng)站上，記者亦看到，該縣2009年在垃圾衛(wèi)生填埋廠、污水處理工程、農(nóng)村安全飲水幾個(gè)項(xiàng)目就獲得中央財(cái)政支持逾兩千萬。

上述駐京辦主任反問記者，“你以為這些項(xiàng)目不去溝通，不去爭取就能獲得?那不是天上掉餡餅嗎?”他直截了當(dāng)?shù)卣f，“如果不能改變這種轉(zhuǎn)移支付的方式，就不要輕易去改變地方獲得支持的方式，否則反而會(huì)削弱地方的發(fā)展能力?！?/p>

針對駐京辦的“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象，北京大學(xué)憲法學(xué)教授張千帆提出的建議是，“中央一級(jí)做通盤的考慮，并負(fù)責(zé)監(jiān)督，但不去決定具體投給誰多少錢。把這個(gè)權(quán)力下放到省里去，由省一級(jí)政府針對規(guī)劃提出具體的、可行的方案。省一級(jí)對下面的情況就熟悉多了，省里來決定如何分配，相應(yīng)能考慮到縣一級(jí)的利益，就相對要公平些?！?/p>

盡管張千帆擔(dān)心此舉會(huì)導(dǎo)致駐京辦變成駐省會(huì)辦，但都擠在北京的情況就會(huì)改觀不少。近三年來，張千帆研究的一個(gè)重要領(lǐng)域就是中央與地方關(guān)系，他認(rèn)為，“此次對駐京辦的裁撤，應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閷鹘y(tǒng)治理模式的調(diào)整，通過權(quán)力下放來實(shí)現(xiàn)。”

曖昧的生死大限

無論如何，中央關(guān)于撤銷一部分駐京機(jī)構(gòu)的文件已經(jīng)公開發(fā)布，半年大限也在一天天減少。

郭進(jìn)告訴《中國新聞周刊》，還沒有得到縣里的意見，而最新接到的指示是，縣里準(zhǔn)備新建火車站多年，一直無法立項(xiàng)，希望郭進(jìn)到有關(guān)部門跑一跑，看能否往前推進(jìn)一步。

吳禮典顯然很看好縣級(jí)駐京辦的存在，對于是否撤銷，他也表示未接到通知。但他告訴《中國新聞周刊》，“1994年瑞安駐京辦成立，是經(jīng)浙江省人民政府和北京市人民政府共同批準(zhǔn)的。這說明，我們這個(gè)駐京辦的設(shè)立是得到認(rèn)同的。”

耐人尋味的是，過去四年飽受詬病的駐京辦，在此次裁撤中命運(yùn)不一。國管局負(fù)責(zé)人1月28日的答記者問給地市級(jí)以上的駐京機(jī)構(gòu)吃了定心丸，同時(shí)給縣級(jí)駐京辦下達(dá)了“死亡通知單”。

1月30日，南方某省駐京辦召集轄區(qū)內(nèi)各地級(jí)市駐京辦負(fù)責(zé)人開會(huì)，“會(huì)議的精神主要有兩點(diǎn)，一是市一級(jí)的駐京辦保留很有必要，將根據(jù)新的文件向省里面申請繼續(xù)保留；二是與會(huì)人員一致認(rèn)為，縣級(jí)駐京機(jī)構(gòu)不應(yīng)該再保留，撤銷之舉大快人心?！背鱿瘯?huì)議的某市駐京辦主任尤某告訴《中國新聞周刊》。

接近駐京辦的人士分析認(rèn)為，“‘同室操戈表明即使同是駐京辦，由于服務(wù)的主體不同，仍然有著不同的利益訴求，如果縣一級(jí)的被撤銷，那省市級(jí)的駐京辦發(fā)言權(quán)無疑會(huì)更大，機(jī)構(gòu)少了，魚龍混雜的情形將有所改觀，受到的指責(zé)會(huì)相應(yīng)減少。”

張千帆認(rèn)為，在目前央地權(quán)力格局下，地方各級(jí)政府都希望保留自己的駐京辦，要撤也是撤下級(jí)駐京辦?！斑@說明在這個(gè)問題上，中央和地方以及地方各級(jí)之間還缺乏默契。解決駐京辦問題的關(guān)鍵在于重構(gòu)央地關(guān)系、明確各級(jí)事權(quán)并保證政府法治。中央和地方、上級(jí)和下級(jí)不應(yīng)該只是一種命令和服從的關(guān)系，各自都應(yīng)該在自己的法律權(quán)限內(nèi)運(yùn)行?！?/p>

有觀點(diǎn)揣測，眾多各顯神通的駐京機(jī)構(gòu)使得腐敗現(xiàn)象加劇，正常的行政權(quán)力被“潛規(guī)則”化解。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，近年來數(shù)量與能力膨脹的駐京機(jī)構(gòu)一方面表明了中央集權(quán)能力的加強(qiáng)，同時(shí)又對中央權(quán)威構(gòu)成了挑戰(zhàn)。而中央此次裁撤眾多縣級(jí)駐京機(jī)構(gòu)，本身可能是強(qiáng)化中央權(quán)威的一個(gè)舉措。

值得關(guān)注的是，從1月24日的高調(diào)宣稱裁撤駐京辦，到28日國管局答記者問中關(guān)于“駐京辦助首都維穩(wěn)部分保留”的表態(tài)，期間的變化令人玩味。

私下里，翁耀強(qiáng)對記者表示，“裁撤以縣級(jí)為主的駐京機(jī)構(gòu)，是一場不對等的利益博弈，縣級(jí)政府無論如何是沒有能力去討價(jià)還價(jià)的，如果必須要撤掉的話，成立地方駐京商會(huì)或者老鄉(xiāng)會(huì)，由他們?yōu)榧亦l(xiāng)的發(fā)展去做一些工作，也不失為一種好辦法?！?/p>

李平斷言此次撤銷行動(dòng)難以奏效，他接到的最新指示仍是全力做好維穩(wěn)和接訪工作，防止因?yàn)轳v京機(jī)構(gòu)裁撤的消息導(dǎo)致春節(jié)前信訪人員增多。李平認(rèn)為，可能的結(jié)果有兩種，“要么是基層政府頂著被查的壓力，讓這個(gè)機(jī)構(gòu)以其他形式繼續(xù)存在；要么是政法部門再來一個(gè)文件，允許基層政府設(shè)立區(qū)別于駐京辦概念的維穩(wěn)工作站?！?/p>

1月29日，在國管局負(fù)責(zé)人答記者闖的第二天，全國信訪局長電視電話會(huì)議在北京召開。國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長馬凱在會(huì)上指出，“充分發(fā)揮基層組織和社會(huì)各界化解信訪問題的作用，使大量的矛盾問題及時(shí)得到了有效化解和解決，維護(hù)了群眾的合法權(quán)益，促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。”

一位對維穩(wěn)工作較為熟悉的學(xué)者對《中國新聞周刊》表示，撤銷縣級(jí)駐京機(jī)構(gòu)將陷入原來意圖的反腐敗與加強(qiáng)信訪工作的沖突之中。

而在記者致電北京周邊一位縣委書記時(shí)，他表示，目前撤銷駐京工作站還未列入議事日程，布局年后兩會(huì)的維穩(wěn)工作仍是重中之重。