王維博

兩會期間,人大工作報告高調(diào)重申“質(zhì)詢權(quán)”,使“人大監(jiān)督”議題陡然升溫。人們希望,被喚醒的“質(zhì)詢權(quán)”能在監(jiān)督政府與改善民生上更有作為。

3月10日下午,全國人大重慶代表團(tuán)第一小組會議室,10余名代表分組審議《全國人大常委會工作報告》。

“我提議,今年重慶代表團(tuán)也提一個質(zhì)詢案?！比珖舜蟠?、重慶市政協(xié)副主席陳萬志的發(fā)言攪動了氣氛。

此前一天,全國人大常委會委員長吳邦國在《全國人大常委會工作報告》中表示,“今年,全國人大常委會將依法開展專題詢問和質(zhì)詢,選擇代表普遍關(guān)心的問題聽取國務(wù)院有關(guān)部門專題匯報,根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定,要請國務(wù)院有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)同志到會聽取意見、回答詢問、答復(fù)問題?！?/p>

“這樣的表述在常委會的報告中還是第一次出現(xiàn)。”陳萬志會后接受《中國新聞周刊》采訪時稱,期待人大對“一府兩院”開展一次真正有標(biāo)志意義的質(zhì)詢。

相對于監(jiān)督權(quán)被長期擱置的現(xiàn)實,更多代表對人大質(zhì)詢的將來表示謹(jǐn)慎樂觀,“質(zhì)詢只是走出了第一步,離監(jiān)督權(quán)真正歸位還有距離?！比珖舜蟠?黑龍江省伊春市人大副主任陳學(xué)平如是說。

一波三折的“質(zhì)詢權(quán)”

中國的人大質(zhì)詢制度確立于1954年憲法,但嚴(yán)格意義上的質(zhì)詢案,全國人大及常委會的歷史上從未有過。

1954年《憲法》規(guī)定:“全國人民代表大會代表有權(quán)向國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會提出質(zhì)問,受質(zhì)問的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)?！?978年,《憲法》將“質(zhì)問”改為“質(zhì)詢”。1982年的《憲法》規(guī)定,全國人大及其常委會對“一府兩院”有質(zhì)詢權(quán),受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)。

在全國人大行使監(jiān)督權(quán)的歷史上,有兩次公開的“質(zhì)詢”,被學(xué)界和媒體廣泛引用。

1980年,五屆全國人大三次會議北京代表團(tuán)小組討論會上,由時任清華大學(xué)校長劉達(dá)發(fā)起對寶鋼選址等問題向冶金工業(yè)部進(jìn)行質(zhì)詢。

2000年,由遼寧代表團(tuán)代表聯(lián)名提出,就煙臺“11·24”特大海難事故對交通部進(jìn)行質(zhì)詢。

兩次質(zhì)詢的結(jié)果是,兩個部門“一把手”當(dāng)年均率工作人員前往代表團(tuán)進(jìn)行了答復(fù),此舉被認(rèn)為是人大監(jiān)督史上僅有的兩次質(zhì)詢案。

“雖然有部長答復(fù),但并不是嚴(yán)格意義上的質(zhì)詢案”。今年兩會期間,全國人大常委會辦公廳研究室原主任程湘清表示,1980年的質(zhì)詢案不能算上真正的“質(zhì)詢案”,當(dāng)時雖然提出質(zhì)詢的代表人數(shù)符合質(zhì)詢案的規(guī)定(按法律規(guī)定,全國人大會議期間,一個代表團(tuán)或30名以上代表聯(lián)名,或在全國人大常委會期間,10名常委聯(lián)名可以書面提出質(zhì)詢案),但當(dāng)時并沒有被大會列為議程,只能算是“詢問”。

在程湘清看來,無論是全國人大還是全國人大常委會,歷史上從未有過質(zhì)詢案,“因為質(zhì)詢有嚴(yán)格的法律程序,得正式列入議程才算?！?/p>

來自基層人大的陳學(xué)平認(rèn)為,質(zhì)詢權(quán)長期被冷落,關(guān)鍵是缺乏具體配套與可操作性的措施。首先是質(zhì)詢權(quán)實施門檻偏高,比如質(zhì)詢要經(jīng)過主席團(tuán)才能提交給被質(zhì)詢機(jī)關(guān)、代表只能在人大會期里提出、只有正式列入議程才能成為“質(zhì)詢案”;其次是質(zhì)詢怎么發(fā)起、適用怎樣的范圍、怎么召開質(zhì)詢會等都沒有具體規(guī)定,這些均增加了質(zhì)詢的操作難度。

山西省人大常委會《人民代表報》編委、總編室主任原玉苗稱,質(zhì)詢有兩層含義:人大代表或委員對于不清楚、不理解的問題,請“一府兩院”作出答復(fù);其二,質(zhì)詢有問責(zé)的屬性,但不等于問責(zé),更多是對工作中問題的監(jiān)督,要求對有關(guān)部門進(jìn)行追責(zé)。

在原玉苗看來,質(zhì)詢是剛性監(jiān)督,比詢問更為嚴(yán)厲、影響大、力度大,是僅次于罷免和撤職的、比較嚴(yán)厲的手段?！艾F(xiàn)實中,詢問經(jīng)常有,但是質(zhì)詢非常少見。”

人大監(jiān)督推進(jìn)改革

在復(fù)雜利益格局下,推進(jìn)改革并不容易,必須要借助于外力推動,“人大監(jiān)督”應(yīng)是主要外力之一。

細(xì)心的陳萬志發(fā)現(xiàn),溫家寶總理在政府報告中,高達(dá)65次提及“改革”二字,甚至提出“沒有政治體制改革,經(jīng)濟(jì)體制改革和現(xiàn)代化建設(shè)就不可能成功” 。

此前,中共中央召開“省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變專題研討班”上,胡錦濤講了52個“加快”。

與吳邦國在人大工作報告中加強(qiáng)監(jiān)督的表態(tài)相呼應(yīng),溫家寶在政府工作報告中也首次提出,要“創(chuàng)造條件讓人民批評政府、監(jiān)督政府”。

“兩份工作報告遙相呼應(yīng),顯示通過人大監(jiān)督助推改革已成中國高層領(lǐng)導(dǎo)人的共識?！标惾f志說。

分析人士認(rèn)為,不管是財政預(yù)算監(jiān)督,還是推進(jìn)財產(chǎn)公開、收入分配改革,人大都扮演著重要的角色。重申人大監(jiān)督,顯示中央高層在既有框架內(nèi)尋求制衡的努力。

這樣的努力并非今年開始,2009年5月,全國人大常委會就啟動了“部分政府重大公共投資項目實施情況專題調(diào)研活動”, 在全國人大常委會歷史上,開創(chuàng)了以重大專題調(diào)研的形式推動中央重大政策部署貫徹落實的先河。

今年兩會期間,全國人大常委會辦公廳秘書局局長竇樹華在接受媒體集體采訪時表示,今年還要繼續(xù)進(jìn)行專題調(diào)研。同時,今年還要開展一項工作,即對“十二五”規(guī)劃綱要若干重要問題進(jìn)行專題調(diào)研,既為“十二五”規(guī)劃的制定提供有價值的參考意見,同時為明年人大審議“十二五”規(guī)劃做好準(zhǔn)備。

需要破冰之舉

“詢問和質(zhì)詢是人大對‘一府兩院實施監(jiān)督的法定形式?！比珖舜蟠?、重慶大學(xué)法學(xué)院院長陳忠林接受《中國新聞周刊》采訪時稱,全國人大強(qiáng)調(diào)行使質(zhì)詢權(quán)、提出質(zhì)詢案,不僅意味著代表權(quán)力的充分使用,也可以切實保障人民群眾行使當(dāng)家作主的民主權(quán)利。

在陳忠林看來,剛剛通過的《選舉法》修正案實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表,就是中國民主政治發(fā)展進(jìn)程加快的信號。

陳學(xué)平對人大監(jiān)督的前景持謹(jǐn)慎樂觀,因為《監(jiān)督法》對于詢問和質(zhì)詢并沒有太多的限制性要求,即使是提出了質(zhì)詢,前面還是加上了“選擇代表普遍關(guān)心的問題”這一限定。

在陳學(xué)平看來,人大監(jiān)督權(quán)目前還是“半截權(quán)利”流于形式,“影響人大監(jiān)督的因素有多種,主要是法律賦予人大的權(quán)力沒有完全落實。比如決定重大事項的權(quán)力,人大權(quán)力界定就很模糊。這個現(xiàn)象很普遍。雖說是人大通過,但通過不是決定?！?/p>

另外影響監(jiān)督的是任免權(quán)走形式。陳學(xué)平說,在地方的人事任免中,人大更多是履行法律程序?！叭绻蚊饬饔谛问?在被監(jiān)督者的意識中,其工作只要黨委承認(rèn)就行,人大監(jiān)不監(jiān)督并不重要?！?/p>

陳萬志分析認(rèn)為,啟動質(zhì)詢案時代表團(tuán)往往有顧慮,“我們部委掌握很大的資源配置權(quán),你質(zhì)詢哪個部委就可能影響跟它的關(guān)系,那下一步該拿的錢有可能就拿不到了。”

相對于監(jiān)督權(quán)被長期擱置的現(xiàn)實,陳萬志希望,能產(chǎn)生一個有標(biāo)志意義的質(zhì)詢案,“如果全國人大成功啟動對國務(wù)院部門的質(zhì)詢,客觀上會引領(lǐng)地方人大質(zhì)詢的前行。”