張千帆

近日發(fā)生在遼寧撫順小瓦村的一樁命案,成了上訪悲劇的另類注腳。年僅16歲的上訪少年殺死了一名截訪者,引來全村過半數(shù)村民聯(lián)名請(qǐng)求法院輕判。

這也難怪,因?yàn)榻卦L顯然是和中央精神背道而馳的;中央一再下達(dá)文件,要求各地黨政領(lǐng)導(dǎo)撥出時(shí)間專門“接訪”,可是到一些地方卻演變成了“截訪”。

作為數(shù)千年一貫的政治文化現(xiàn)象,“上訪”一直是中國社會(huì)的一道獨(dú)特“景觀”。近年來,隨著經(jīng)濟(jì)開發(fā)導(dǎo)致社會(huì)沖突加劇,上訪數(shù)量不斷上升,從中也衍生出五花八門的怪象。不少上訪“釘子戶”確實(shí)成為所在地政府的“眼中釘”,受打擊報(bào)復(fù)者有之;因害怕迫害而不敢回家、只好繼續(xù)在外上訪或流浪的,亦有之。地方官員為了實(shí)現(xiàn)上訪“零記錄”而急于撫慰者有之,抓住官員心理漫天要價(jià)、無理取鬧者確實(shí)也有之。在有的地方,頗為“火爆”的上訪形成了一種“產(chǎn)業(yè)”,專門替別人上訪的“專業(yè)戶”竟能以此謀生。甚至有人從上訪悟出了其中的“門道”,冒充中紀(jì)委或其他有來頭者前后訛詐官員十余次,斂財(cái)數(shù)百萬元。為了讓上訪機(jī)制發(fā)揮有效的作用,國務(wù)院曾于2005年1月發(fā)布新的《信訪條例》,明確規(guī)定了政府部門及信訪機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任,不過從這幾年出現(xiàn)的上訪問題來看,似乎未能從根子上解決問題。

中央明明要求各地各部門信訪辦端茶倒水、熱情接訪,但是到了一些地方卻“異化”為截訪;一些官員對(duì)可能辱沒其政績的上訪者如臨大敵,大道小道層層設(shè)卡、圍追堵截。去年河南兩家“駐京辦”買了777瓶假“茅臺(tái)”,引發(fā)眾多網(wǎng)民質(zhì)疑各地駐京辦的正當(dāng)性,最后促使中央決定撤銷數(shù)千家駐京辦;其實(shí)除了“跑部錢進(jìn)”之外,駐京辦的一大任務(wù)就是將當(dāng)?shù)馗熬┑纳显L者遣送原籍。

與自上而下的監(jiān)督模式一脈相承,上訪的獨(dú)特之處正在于“上”字。老百姓在當(dāng)?shù)亟鉀Q不了問題,因而不得不輾轉(zhuǎn)跋涉,向當(dāng)?shù)毓賳T的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)直至中央反映冤屈,并希求他們?yōu)槠洹白鲋鳌苯鉀Q問題。

任何國家都存在需要解決的社會(huì)問題,正常的渠道是,地方問題基本上在地方“消化”,用不著上升到中央。在聯(lián)邦制國家,中央政府一般無權(quán)干預(yù)地方的政治或司法決定。如果地方官員濫用了他們的權(quán)力,那么老百姓首先可通過地方的民主政治過程將他們選下去,或通過輿論的壓力迫使有關(guān)機(jī)構(gòu)罷免其職務(wù),至少也可以通過地方法院撤消其違法侵權(quán)行為。只有在多數(shù)人壟斷了政治過程或地方法院對(duì)維護(hù)當(dāng)事人的聯(lián)邦權(quán)利不力的情況下,這個(gè)問題才上升到聯(lián)邦,且即使在這種情況下,一般也是由聯(lián)邦法院出面解決;只有在需要專門通過一部聯(lián)邦法律的時(shí)候,才輪到聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu),行政部門則基本上沒有干預(yù)的機(jī)會(huì)。這些國家之所以不存在“上訪”現(xiàn)象,并不是因?yàn)樗鼈儾淮嬖谏鐣?huì)矛盾——無論經(jīng)濟(jì)如何發(fā)達(dá),社會(huì)矛盾總是存在的,而是因?yàn)榈胤矫裰骱头ㄖ斡行Ы鉀Q了地方矛盾。中國的“上訪”現(xiàn)象如此普遍,正說明我們的地方民主和法治嚴(yán)重滯后,因而不能及時(shí)與有效地解決地方發(fā)生的問題。

問題在于,“上訪”并不能有效解決地方問題。即便上級(jí)部門有意愿解決下級(jí)問題,也必然受到時(shí)間、精力和資源的限制。而且,中央不可能準(zhǔn)確了解地方發(fā)生的每一件事情,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和機(jī)構(gòu)精簡的大環(huán)境下,也沒有足夠的人力去調(diào)查每一件上訪的事由。事實(shí)上,上訪已經(jīng)給中國的地方治理造成了巨大成本。在安徽渦陽縣,農(nóng)婦王鳳枝為了一起小冤案連續(xù)上訪20年,不僅耗費(fèi)了她個(gè)人的青春,也浪費(fèi)了巨大的社會(huì)資源,使各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和司法部門付出了“必要但不該付出”的精力。別的且不說,僅渦陽縣紀(jì)檢委信訪室主任就曾接待王鳳枝不下100次,最后還是在原任安徽省委書記、現(xiàn)任國家廣電總局局長王太華的親自干預(yù)下才解決了問題。試問,中國上下每天發(fā)生多少起比此更嚴(yán)重的糾紛,難道可能都通過這種方式加以解決嗎?

要從根子上解決上訪怪象,惟有從體制上改變這個(gè)“上”字,從自上而下轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系闹卫砟Ｊ?。只有讓人民通過真實(shí)和規(guī)范的選舉讓地方官員對(duì)自己負(fù)責(zé),才能讓絕大多數(shù)地方問題在地方得到化解,從而從根本上消除“上訪”的需要;否則,如果上訪隊(duì)伍浩浩蕩蕩、源源不斷,那么即便中央將解決上訪數(shù)量作為考察地方政績的頭號(hào)指標(biāo),恐怕仍然難以解決什么實(shí)質(zhì)性問題,至多只是讓神經(jīng)緊張的地方官員產(chǎn)生“截訪”沖動(dòng)而已。其實(shí)“接”“截”一字之差,基本上只有軟硬之分、態(tài)度之別,本來便沒有太多值得深究的名堂。只要體制不變,接訪常常會(huì)蛻變?yōu)榻卦L,而從中產(chǎn)生的各種暴力沖突就難以避免?！?/p>

(作者為北京大學(xué)憲法學(xué)教授)