謝宗繁 何善國

(廣西南寧水利電力設(shè)計院 南寧 530001)

1 前言

城市內(nèi)河具有排水、保持城市生態(tài)平衡、調(diào)節(jié)區(qū)域微氣候、營造城市景觀及宜人的濱水空間等綜合功能,對城市內(nèi)河河道管理范圍進(jìn)行確權(quán)劃界是發(fā)揮城市內(nèi)河綜合功能的充分必要條件。由于城市的發(fā)展,土地開發(fā)項目擠占河道行洪空間的現(xiàn)象屢見不鮮,截污排污設(shè)施不完善,城市內(nèi)河成了納污排污的通道或場所,造成內(nèi)河水質(zhì)嚴(yán)重被污染。隨著人們對生活環(huán)境品質(zhì)的追求,城市內(nèi)河的開發(fā)利用與城市內(nèi)河的管理之間的矛盾日益顯現(xiàn)出來,內(nèi)河管理的問題主要表現(xiàn)在水域規(guī)劃不明確、相關(guān)管理機(jī)構(gòu)不健全、技術(shù)管理人員缺乏、職能不清和存在管理資金瓶頸等。目前我國有關(guān)河道管理的法律法規(guī)都明確要求確定河道管理范圍,以利于依法管理,但是,對河道管理范圍確權(quán)是依法管理河道的前提。河道可劃分為已建堤防河道、已規(guī)劃設(shè)計河道和無堤防河道三種類型,確定無堤防河道管理范圍是確權(quán)劃界工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

2 內(nèi)河現(xiàn)狀及確權(quán)劃界的必要性

2.1 南寧市內(nèi)河現(xiàn)狀及存在問題

2.1.1 管理不善,河道日益被侵占,排洪不暢

由于南寧市內(nèi)河綜合整治規(guī)劃建設(shè)相對滯后,管理體制及機(jī)制缺陷,城市建設(shè)擴(kuò)張過程中,任意擠占河道現(xiàn)象嚴(yán)重,內(nèi)河流域內(nèi)不少低洼區(qū)被填平侵占,部分河道被覆蓋成暗涵,行洪斷面縮小,河道形態(tài)發(fā)生很大改變;又由于地面硬化,保護(hù)區(qū)內(nèi)不透水面積的比重大幅度增加,降雨的截留、填洼、下滲能力明顯減少,地表徑流量增加,流量峰值加大。而原城市內(nèi)河泵站的裝機(jī)規(guī)模偏小,導(dǎo)致城市內(nèi)河河道調(diào)滯洪能力日顯不足,汛期排洪不暢,造成嚴(yán)重內(nèi)澇。

2.1.2 河道水體污染日益嚴(yán)重,造成河流環(huán)境惡化

由于歷史原因,南寧市截污系統(tǒng)不完善,設(shè)施不配套,內(nèi)河在承擔(dān)泄洪排澇功用的同時,也成了受納沿岸地區(qū)生產(chǎn)、生活污水的排污溝。尤其是內(nèi)河上游區(qū),地處城鄉(xiāng)結(jié)合部,流域范圍城市截污等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后,一些農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)廢水、養(yǎng)殖業(yè)污水,居民生活污水等未經(jīng)處理直接排入河道,造成河流污染,環(huán)境日趨惡化。

2.1.3 流域周邊城市地段城市風(fēng)貌雜亂無序

城市內(nèi)河郊區(qū)河道兩岸缺乏管理,一些居民和個別企業(yè)直接把廢棄物丟在岸邊,兩岸一些地段成了垃圾場所。由于南寧市內(nèi)河大部分處于城市邊沿地帶,城市基礎(chǔ)設(shè)施滯后,道路建設(shè)不成網(wǎng)絡(luò),交通可達(dá)性較差,沿線建筑缺乏管理和控制,河道兩側(cè)無序建筑隨處可見。

隨著城市的發(fā)展建設(shè),城市內(nèi)河兩岸各類房地產(chǎn)、橋梁、管道、纜線等建設(shè)項目眾多,河道管理范圍內(nèi)的違規(guī)建設(shè)項目日漸增多,致使河道被侵占、水質(zhì)被污染,形成了內(nèi)河臟亂差的局面,不僅城市風(fēng)貌遭到破壞,且嚴(yán)重影響河道水工程和行洪安全,危及沿岸人民群眾生命和財產(chǎn)安全。

2.2 河道管理范圍確權(quán)劃界的必要性

2.2.1 確權(quán)劃界是依法管理河道的前提

河道管理是運(yùn)用法律、行政、工程、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等管理手段,有效地控制人們在河道管理范圍內(nèi)的活動[1]。河道管理范圍是河道主管機(jī)關(guān)會同國土資源、交通、建設(shè)、規(guī)劃等有關(guān)依照河道管理相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定提出,經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn)后界定,并樹立界樁。由于南寧市內(nèi)河管理范圍沒有確權(quán)劃界,河道管理范圍不明確,水行政管理部門無法按《中華人民共和國水法》等水法律法規(guī)行使國家賦予的河道管理權(quán)力。由于河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目事前管理不到位,事后對違規(guī)建設(shè)項目的處理涉及經(jīng)費(fèi)數(shù)額大和處理技術(shù)難度大,加大了管理難度。只有明確城市內(nèi)河河道管理范圍、保護(hù)范圍,并對其進(jìn)行確權(quán)劃界,才能依法全面、綜合開展城市內(nèi)河管理工作,全面清理河道臟亂差等現(xiàn)象,恢復(fù)內(nèi)河清潔暢通,確保汛期行洪防澇。

因此,明確河道管理范圍并確權(quán)劃界是依法管理河道的需要和前提。

2.2.2 確權(quán)劃界是充分發(fā)揮南寧市內(nèi)河綜合功能的必要條件

城市內(nèi)河河道被隨意侵占而縮窄、水質(zhì)被污染使生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞,河流健康遭受傷害,人類將遭到大自然的報復(fù)和懲罰。過去發(fā)生的許多水災(zāi)使人類紛紛開展了河道綜合整治活動,以恢復(fù)河流自然生態(tài)環(huán)境的各種功能,國內(nèi)外有許多成功先例。南寧市為了河道整治保護(hù)城市水環(huán)境,部署了河道堤防管理和保護(hù)范圍確權(quán)劃界工作的任務(wù),深入研究河道管理范圍和保護(hù)范圍確權(quán)劃界工程。

3 河道管理范圍確權(quán)劃界的內(nèi)涵

劃界是指劃定河道 (堤防)的管理范圍,確權(quán)是指對管理范圍的土地進(jìn)行使用權(quán)證的申領(lǐng)[2]。其任務(wù)主要是劃定內(nèi)河河道的管理范圍,并立樁以明示界限并領(lǐng)取權(quán)證。通過確權(quán)劃界,依法劃定城市內(nèi)河河道管理范圍和保護(hù)范圍,明晰城市內(nèi)河河道管理范圍內(nèi)使用權(quán)和管理權(quán) (以下簡稱兩權(quán)),實行兩權(quán)分離,簽訂土地管理合同,辦理確權(quán)劃界證書,對劃歸管理單位使用和工程用地的土地按規(guī)定辦理使用權(quán)證書,規(guī)范內(nèi)河河道的維護(hù)和管理,確保內(nèi)河的防洪安全,充分發(fā)揮內(nèi)河河道整治的工程效益。

南寧市內(nèi)河管理范圍確權(quán)劃界可以劃分為三種類型的河段進(jìn)行,第一種是河道整治已經(jīng)竣工的河段,此河段有明確的征地范圍,整治后的水工建筑物、構(gòu)筑物界線明晰,其對河道的保護(hù)作用的重要性明確,國家對此河段的管理范圍有明確的法律規(guī)定;第二種是有規(guī)劃設(shè)計或正在整治實施階段的河道,根據(jù)此河段的防洪治導(dǎo)線或設(shè)計洪水位進(jìn)行確權(quán)劃界,國家法律也有明確的河道管理范圍;第三種河段是未整治無堤防河段的確權(quán)劃界,這是河道管理范圍確權(quán)劃界的重點(diǎn)和難點(diǎn)。河道管理范圍的大小主要取決于河道等級、堤防安全管理的需要和河道洪水位等,具體劃分應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律規(guī)定的權(quán)限和程序,結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H而定。

4 南寧市內(nèi)河無堤防河道管理范圍確權(quán)劃界

河道管理范圍確權(quán)劃界工作應(yīng)遵循尊重歷史、依法劃界、依據(jù)確權(quán),以有利于堤防工程設(shè)施的正常運(yùn)行,有利于執(zhí)法管理和工程效益發(fā)揮,有利于堤防工程保護(hù)區(qū)內(nèi)人民群眾的生產(chǎn)、生活為立足點(diǎn)的原則,結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況進(jìn)行[3]。

4.1 根據(jù)自然岸線合理確定河道管理范圍

根據(jù) 《中華人民共和國防洪法》第二十一條規(guī)定 “河道、湖泊管理實行按水系統(tǒng)一管理和分級管理相結(jié)合的原則,加強(qiáng)防護(hù),確保暢通。無堤防的河道、湖泊,其管理范圍為歷史最高洪水位或者設(shè)計洪水位之間的水域、沙洲、灘地和行洪區(qū)”。《河道與堤防管理條例》規(guī)定:有堤防的河道,其管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙州、灘地 (包括可耕地)、行洪區(qū)、兩岸堤防及護(hù)堤地。無堤防的河道,其管理范圍根據(jù)歷史最高洪水位或者設(shè)計洪水位確定。

由此可見無堤防河段管理范圍的確定,法律確立了兩個標(biāo)準(zhǔn):一是歷史最高洪水位;二是河段設(shè)計洪水位。

從歷史洪水記錄來看,無堤防的河道管理范圍,根據(jù)歷史最高洪水位劃定將會使管理范圍很大,如南寧市近50年以來內(nèi)河鳳凰江歷史最高洪水位達(dá)到72.62m,淹沒的范圍非常大,其管理范圍可達(dá)以河道自然岸線向左右兩岸各外擴(kuò)1000m～1500m。按歷史最高洪水位定界相當(dāng)困難,資金費(fèi)用巨大,所起的警示效果不明顯。甚至在廣西一些城市出現(xiàn)了整個城市有大部分土地處于河道管理范圍之內(nèi)如崇左市、梧州市、隆安縣城等,因此根據(jù)歷史最高洪水位劃定顯然缺乏可操作性。

無堤防的城市內(nèi)河河道離中心城區(qū)較遠(yuǎn)的,沒有進(jìn)行河道整治規(guī)劃,缺乏設(shè)計洪水位,因此各地在劃定無堤防的河道管理范圍時,做法不一。國外有些國家為了保護(hù)河道,在保證防洪安全的前提下,采取了修建生態(tài)河堤、恢復(fù)河岸水邊植物、拆除河道上人工鋪設(shè)的硬質(zhì)材料,并應(yīng)用法律規(guī)定確保對水資源的使用不影響魚類、野生動物棲息地、生物多樣性的持續(xù),故其把保護(hù)河道所需要的土地列為河道管理范圍;我國比較普遍的做法是無堤防的河道直接按兩岸離自然岸線一定距離內(nèi)的水域和陸域為管理范圍。如江蘇省金湖縣根據(jù)有關(guān)法規(guī)和文件,確定骨干河道工程用地權(quán)屬具體界定辦法,為:有設(shè)計圖的,依據(jù)河道原設(shè)計圖界定河道工程用地范圍;無設(shè)計圖的,大溝、干渠、級河道原則上以兩側(cè)河口向外10m距離為界,中溝、支渠、級河道原則上以兩側(cè)河口向外5m距離為界,如果河道堤岸、含林帶、路渠、寬度大于上述距離的,以堤岸背水坡腳為界;已利用河堤、青坎建成縣屬公路的,以近河道公路邊為界;對特殊地段具體以實地確權(quán)為準(zhǔn);對國土部門已確權(quán)發(fā)證的地段,以該土地權(quán)屬證書注明的內(nèi)容為準(zhǔn)。兩鎮(zhèn)以上受益的大溝及大溝以上級河道工程,劃歸縣級水利專管機(jī)構(gòu);受益鎮(zhèn)境內(nèi)的大中溝工程,劃歸鎮(zhèn)級水利管理部門。北京市延慶縣人民政府規(guī)定,無堤防河段,從上口內(nèi)邊線向外水平5m為護(hù)堤地,兩岸護(hù)堤地之間為管理范圍。

南寧市城區(qū)內(nèi)河地處南寧盆地,具有平原河流基本特點(diǎn),河岸地勢平緩,兩岸均為土質(zhì)岸坡,土質(zhì)松軟,長期被河水沖刷,隨時都有塌岸的可能。管理范圍確權(quán)劃界應(yīng)該充分考慮堤岸的安全,若管理范圍太小則不利于河道管理和堤防安全;若按歷史洪水位劃界則管理范圍太大,與水行政主管部門的執(zhí)法能力不相稱。按目前的市內(nèi)河管理處的人員配置和機(jī)構(gòu)組織,對內(nèi)河管理能力有限,劃定的管理范圍管理不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。設(shè)計洪水位和防洪治導(dǎo)線專業(yè)術(shù)語較強(qiáng),普通老百姓難于理解,對河道管理范圍確權(quán)劃界公示不利。

同時采用歷史最高洪水位或者設(shè)計洪水位確定管理范圍存在兩個難點(diǎn):一是歷史最高洪水位或者設(shè)計洪水位比較抽象,限于有專業(yè)知識較易理解,且只能確定洪水位的高程,淹沒線的平面位置比較模糊,不利于河道管理范圍的劃界,可操作性差,不利于向公眾告示管理范圍。二是設(shè)計洪水位的標(biāo)準(zhǔn)也不好確定,是采用十年一遇設(shè)計洪水位還是采用二十年一遇設(shè)計洪水位,沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),采用設(shè)計洪水位確定河道管理范圍彈性較大。河道自然岸線直觀明了,易于民眾理解。所以提出河道現(xiàn)狀管理范圍線應(yīng)以自然岸線為基礎(chǔ)結(jié)合河道實際情況的劃界。若按河道現(xiàn)狀管理范圍定界為兩岸自然岸線不利于界樁的保存,也不能滿足防洪搶險通道的要求,河道現(xiàn)狀管理范圍線應(yīng)該在自然岸線的基礎(chǔ)上向外偏移。綜上所述,考慮河道實施應(yīng)急措施的需要,提出以河道自然岸線即上口內(nèi)邊線向外水平8m至10m為河道管理范圍,與之相連的管理范圍以外30m為保護(hù)范圍。

4.2 根據(jù)財力情況確定河道管理范圍確權(quán)劃界

城市內(nèi)河兩岸的土地都已出讓給企業(yè)事業(yè)單位或國家機(jī)關(guān)或確權(quán)為集體所有土地并核發(fā)了土地使用證,最理想的辦法是將河道管理范圍內(nèi)的土地征收為國有并劃撥給內(nèi)河管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理,以便依法管理河道。

圖1 南寧市鳳凰江南鄉(xiāng)村段征地拆遷費(fèi)用趨勢圖

實踐證明,河道管理范圍確權(quán)劃界工作主要存在以下問題和困難:一是相關(guān)政策法規(guī)研究相對滯后;二是水管單位對劃界和確權(quán)的認(rèn)識不足;三是確權(quán)劃界的資金嚴(yán)重不足,經(jīng)費(fèi)渠道不暢通,這是主要的河道管理范圍確權(quán)的瓶頸問題。南寧市地少人多,土地資源緊缺,土地價格高,要對河道的管理范圍的土地進(jìn)行確權(quán)及土地征用,經(jīng)費(fèi)落實困難,故提出劃界與確權(quán)分步走的思路,即先劃定河道的管理范圍,作為對河道管理范圍的禁止性、限制性行為管理的依據(jù);對已劃定河道管理范圍的河道逐步創(chuàng)造條件進(jìn)行確權(quán)。但執(zhí)行起來比較困難,因為禁止性行為剝奪了土地使用權(quán)者的部分權(quán)益,與我國的 《物權(quán)法》不符,故應(yīng)當(dāng)由政府出資購買土地使用權(quán)者的 《中華人民共和國河道管理條例》禁止性權(quán)益,以便河道管理部門有效地執(zhí)行水法律法規(guī),所以河道管理范圍確權(quán)涉及 資金落實問題。對河道管理范圍劃界過大,需要的經(jīng)費(fèi)高,政府財政壓力大,經(jīng)費(fèi)落實變成確權(quán)工作的“瓶頸”;對河道管理范圍劃界過小,不利于河岸的穩(wěn)定和管理。

因此,根據(jù)地方政府的財力條件,確定一個經(jīng)濟(jì)合理的河道管理范圍是比較實際的。

例如根據(jù)2006年南寧市鳳凰江河道整治移民拆遷調(diào)查結(jié)果,依據(jù)國家相關(guān)法律及《南寧市征收集體土地及房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法》的相關(guān)規(guī)定,分別計算南寧市鳳凰江南鄉(xiāng)村段征用離自然岸線1m、2m,一直到12m時所需要的征地及拆遷費(fèi)用如圖1,可見離自然岸線10m以外,由于居民建筑及構(gòu)筑物增多,征地拆遷費(fèi)用急劇增加,在 10m處形成拐點(diǎn)。

所以考慮河道防洪搶險和實施應(yīng)急預(yù)案的需要,應(yīng)在河道自然岸線外留有足夠雙車道的距離大約7m,同時留置部分河岸沖刷塌岸的距離,河道管理范圍可在自然岸線往外水平偏移8m至10m劃界,這樣既合理節(jié)約了河道管理范圍確權(quán)劃界的經(jīng)費(fèi),又保證了河道堤岸的安全。

5 結(jié)語

河道管理范圍確權(quán)劃界對改善和提升城市市容環(huán)境質(zhì)量,保證河道管理行政執(zhí)法部門依法行政、依法監(jiān)管河道,保護(hù)河道水工程和遏制隨意侵占河道,明確河道管理部門的日常管理、保潔范圍,正常發(fā)揮內(nèi)河防洪排澇功能具有重要意義。對于南寧市內(nèi)河無堤防河道,在自然岸線的基礎(chǔ)上根據(jù)實地地形水平向外偏移8m至10m進(jìn)行河道管理范圍確權(quán)劃界,實行管理權(quán)和使用權(quán)兩權(quán)分離,既有利于社會公眾的理解,又合理節(jié)約確權(quán)劃界經(jīng)費(fèi),保護(hù)河流健康,解決了河道管理范圍確權(quán)劃界的“瓶頸”問題。

1 王金生.河道采砂與管理[M].北京.中國水利水電出版社,2006年.

2 鄭月芳.河道管理[M].北京:中國水利水電出版社,2007年.

3 李恒昌.廣西河道管理和保護(hù)范圍確權(quán)劃界探討[J],廣西水利水電.2007年第3期.