關鍵詞：基本公共服務；服務均等化；公共產(chǎn)品；政府責任；服務型政府；社會公平

摘要：實現(xiàn)基本公共服務均等化是黨和政府在新時期提出的一個全新的改革命題，是彌補市場失靈、拉動內需、促進統(tǒng)一市場形成、提高公共資金使用效率的重要舉措。由于政府治理理念的偏差，當前我國基本公共服務未能滿足民眾的需求。為改變這種狀況，政府必須承擔其責任，轉變自身職能，規(guī)范府際關系，改變城鄉(xiāng)二元結構，靈活應用政府工具，建立問責制，以保證基本公共服務的均等化供給。

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1009-4474(2010)01-0016-05

黨的十七大報告提出了“必須重視實現(xiàn)基本公共服務均等化”的戰(zhàn)略任務，這也是確保全國人民共享發(fā)展成果的重要舉措。由于基本公共服務的獨有特性和社會對其需求迫切的現(xiàn)狀，要求各級政府承擔起責任，建立富有特色的社會主義公共服務體制，盡快形成惠及全民的公共服務體系，逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化。

一、問題的提出

薩繆爾森認為，公共產(chǎn)品是指具有以下特征的一類商品：將該商品的效用擴展于他人的成本為零；無法排除他人參與共享。斯蒂格利茨也將這類純公共產(chǎn)品的特性歸納為非競爭性和非排他性。正是由于公共產(chǎn)品的這種特性，使得市場在純公共產(chǎn)品的供給上失靈，因而政府必須介入以保證其有效供給。但是，我們發(fā)現(xiàn)，即使是純公共產(chǎn)品的供給，在不同的國家或國家發(fā)展的不同階段也存在差異。如某些公共產(chǎn)品，有的國家提供而有的國家卻不提供；在國家發(fā)展的某些階段提供，而在另一些階段卻不提供。而且在一些特定的情境下，政府也為公眾提供一些同時具有排他性和競爭性的產(chǎn)品，如災難過后緊急救助時所提供的食品、物資等。因此，我們認為，非競爭性和非排他性并不能概括公共產(chǎn)品的特質，公共產(chǎn)品有其價值取向，即其提供之目的是為了實現(xiàn)公共利益。當然，不同政府由于其財力和執(zhí)政理念的差異，在提供這類產(chǎn)品時也可能會有差異，但這種差異卻從側面突顯了公共產(chǎn)品的價值意蘊。

基本公共服務是公共服務(公共產(chǎn)品)的一個組成部分，這可以從兩個方面來理解：一是從需求層次上看，“基本”的需要就是低層次的需要，內涵恰如馬斯洛需要五層次劃分中的生理需要和安全需要；二是從范圍上看，“基本”因為是基礎性的，所以就必然具有廣泛性，即它是每個人都需要的?！吨泄仓醒腙P于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出：要“健全公共財政體制，調整財政收支結構，把更多的財政資金投向公共服務領域，加大財政在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎設施、社會治安等方面的投入”，這就基本涵蓋了與我國經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的基本公共服務的六個方面：即保障生存權、健康權、居住權、受教育權、工作權和資產(chǎn)形成權。這六種權利對所有的公民來說都是必需的，因此，我們認為：基本公共服務就是在一定社會條件下，政府為保障人的生存底線和社會基本運轉而提供的、全體公民都應平等享有的公共服務，是眾多公共服務中最具人道主義色彩和平等性質的服務。這也就明確了政府應提供的基本公共服務的范疇。

均等化基本公共服務要求經(jīng)過均衡以實現(xiàn)平等。平等有別于平均，基本公共服務僅能實現(xiàn)大體上的平等，是有差異的平等，但這種差異必須是在人們可以容忍的范圍之內。均等包含兩方面的內容：一是可獲得性均等，即每個人都有同等權利獲得基本公共服務；二是結果均等，即區(qū)域間、城鄉(xiāng)間和不同群體間的個體所獲得的公共服務大體相等。相比之下，基本公共服務作為具有人道主義色彩的服務，其結果均等比可獲得性均等更為重要。因此，基本公共服務均等化是指政府要為各地居民提供基本的、在不同階段具有不同標準的、結果大致均等的公共服務，為人的全面發(fā)展和社會進步提供基本的條件。建立基本公共服務體系的目標是保障不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、居民個人之間享受的基本公共服務水平一致，使全體社會成員的生存權、發(fā)展權等基本人權得到保障。

當然，基本公共服務均等化不等于要求每個公民都必須接受政府提供的基本公共服務?；竟卜站然瘡娬{的是對政府的責任要求，即政府必須提供的公共服務的底線。對于有能力承擔非基本公共服務的民眾來說，他們有權拒絕接受基本的公共服務。以義務教育為例，能承擔私立學校教育費用的家長，可以把子女送往私立學校接受教育而拒絕接受政府提供的義務教育，但是這并不能成為政府拒絕提供義務教育的借口。而且，對于愿意接受基本公共服務的群體，政府也必須進行供給創(chuàng)新，努力提高其服務質量，以滿足群體內部不同的偏好。因此，基本公共服務均等化就是政府在尊重自由選擇的前提下，保證公眾享受基本公共服務的機會和原則均等，結果大體相等。

二、政府保障基本公共服務均等化供給的意義

基本公共服務均等化作為縮小和緩解因發(fā)展不平衡所引發(fā)的社會群體間差距和地區(qū)間矛盾、實現(xiàn)社會和諧均衡發(fā)展的重要途徑，體現(xiàn)的是一種公平正義的發(fā)展理念，有利于推動社會經(jīng)濟的發(fā)展，實現(xiàn)更高的勞動生產(chǎn)率。

(一)彌補市場失靈

市場運轉失靈的基本原因，在于價格信號并非總是能充分反映社會邊際效益和社會邊際成本?；竟卜站蛯儆谶@類具有效益外溢性的產(chǎn)品。對于這類產(chǎn)品，趨利的市場機制是失效的。一方面，民眾作為理性的經(jīng)濟人，對具有效益外溢的產(chǎn)品的需求表達一般理性地選擇隱瞞或虛報，以減少對這類產(chǎn)品所應承擔的成本，這樣，民眾就陷入了集體行動邏輯的困境。另一方面，即使某些公共產(chǎn)品(如義務教育)市場能夠提供，且通過市場機制能實現(xiàn)排他并盈利，但是，基本公共服務作為一種標志人與人起點公平的手段，若通過市場機制供給，就可能有部分民眾無力承擔，致使其缺失社會公平。雖然保持一定的社會差距能提升社會效率，但是若差距過大，不僅有悖于社會公平的要求，而且也會影響經(jīng)濟的發(fā)展。這樣，政府對基本公共服務供給的干預就成了現(xiàn)實的選擇。布坎南認為：政府、國家作為共同利益的保證人，其作用是彌補市場經(jīng)濟的不足，并使各經(jīng)濟人員所決定的社會效應比國家干預之前更高。

(二)拉動內需

經(jīng)濟增長依靠消費、投資和出口“三輛馬車”的拉動。從各國經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律看，消費是拉動經(jīng)濟增長的最終動力。近年來我國內需持續(xù)疲軟，多半是緣于廣大民眾對未來不確定的心理預期。2007年，消費、投資和出口對我國國內生產(chǎn)總值增長的貢獻率分別為39.4％、40.7％和19.7％。與其他國家相比，我國經(jīng)濟增長中消費的貢獻率偏低，投資的貢獻率明顯偏高。究其原因，很重要的一點是由于醫(yī)療衛(wèi)生制度、教育收費制度、住房貨幣化改革等都增加了人們的未來支出，而不盡完善的社會保障致使人們必須通過儲蓄以保障將來的生活。在個人收入既定的情況下，若基本公共服務供給不足，民眾將不得不更多地增加私人產(chǎn)品的消費，這會在一定程度上彌補本應由政府供給的基本公共產(chǎn)品的不足。如果我國政府在教育、醫(yī)療等公共服務領域的投入到位，消費率可以從51.9％提高到55.2％。

(三)促進統(tǒng)一市場的形成

在我國，城鄉(xiāng)、區(qū)域和社會群體間的差距具有歷史客觀性，但要實現(xiàn)經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展，必須縮小這種差距。當下，城鄉(xiāng)、區(qū)域和社會群體間的差距不僅體現(xiàn)在教育、衛(wèi)生、社保等層面，更表現(xiàn)為成員間發(fā)展權的差異。以城鄉(xiāng)為例，城鄉(xiāng)收人差距1983年為1.82:1，2006年上升到3.27:1。若把基本公共服務，包括義務教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內，城鄉(xiāng)實際收入差距已經(jīng)達到5-6:1。按照這個分析，公共服務因素在城鄉(xiāng)收入差距中的影響為30％-40％左右。因此，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域和社會群體問的差距，關鍵在于政府基本公共服務的供給。

在公共服務非均等化的狀態(tài)下，要素流動受到非市場因素的制約。城鄉(xiāng)、區(qū)域和社會群體間差距的存在，必然使市場發(fā)展不均衡，資源流通受到限制，市場呈現(xiàn)碎片化態(tài)勢。而發(fā)展市場經(jīng)濟，又必然要求生產(chǎn)要素在地區(qū)間自由流動，以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。雖然在短期內實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域和社會群體間的收入相等是不太可能的，但是在民眾的基本公共服務方面實現(xiàn)均等化卻是可行的。在基本公共服務均等化的前提下，即使存在城鄉(xiāng)、區(qū)域、社會群體間的差距，也會使矛盾有所緩解?；竟卜站然兄诖龠M統(tǒng)一市場形成，使生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)能夠在利益的引導下按照市場規(guī)律在地區(qū)間流動，優(yōu)化資源配置，促進城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間社會經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展。

(四)提高公共資金的使用效率

邊際效用遞減規(guī)律告訴我們，隨著個人消費越來越多的某種物品，他從中得到的新增的或邊際的效用量是下降的。根據(jù)邊際效用遞減規(guī)律，均等化的資金安排有利于提高公共資金使用效率。在既定的生產(chǎn)條件下，財政資源過多，往往可能流向競爭性領域(非政府職能范圍)或導致管理松弛(資源浪費)、腐敗(非規(guī)則允許)。公共財政對競爭性領域的投資是政府職能的越位，勢必會干預市場的公平競爭，而管理松弛和腐敗則是對公共資源的直接浪費，更會招致民眾對政府的懷疑和不信任，這也需要均等化的制度安排。對財政資金缺乏的地區(qū)，政府若加大對其財政支持的力度，會直接增加該地區(qū)社會成員的福利。從長期來看，增加公共產(chǎn)品的投資所帶來的收入效益會促進當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，而經(jīng)濟的發(fā)展又會提高當?shù)卣峁┕卜盏哪芰?，這樣就會形成一個良性的循環(huán)。

三、政府保障基本公共服務均等化供給的理路探析

長期以來，我國政府一直將經(jīng)濟建設作為主要職能，形成了“重管理、輕服務，重經(jīng)濟、輕社會”的發(fā)展理念，加之法治理念和契約觀念的闕如以及家長制的余風，使政府對民眾的需求缺乏回應性，這些都直接導致了政府基本公共服務供給的缺失。當前，我國正處在由生存型社會向發(fā)展型社會轉變的關鍵時期，民眾對公共服務的迫切需求與公共服務供給不足之間的矛盾日益突出。尤其是隨著農村公共需求的全面釋放，義務教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、最低生活保障等基本公共服務的供給已經(jīng)成為廣大農民最現(xiàn)實和迫切的期盼。為適應這種現(xiàn)實需求，各級政府要為全體社會成員提供基本而有保障的公共服務，以盡快實現(xiàn)基本公共服務均等化。

(一)轉變政府職能，建立服務型政府

改革開放30多年來，我國以經(jīng)濟建設為中心，實現(xiàn)了經(jīng)濟的快速增長。這個戰(zhàn)略選擇無疑是正確的，今后還需堅持。但在發(fā)展經(jīng)濟的過程中，國家忽視了社會的協(xié)調發(fā)展，社會管理和公共服務明顯落后于經(jīng)濟的發(fā)展。為此，黨中央提出了建設服務型政府的目標。構建服務型政府就是要求政府從以往對社會公共事務大包大攬、獨家壟斷轉向為社會公共領域提供服務，履行行使公共權力、代表公共利益、管理公共事務、提供公共服務、維護公共秩序、承擔公共責任的義務，實現(xiàn)“生產(chǎn)角色比重的減低及提供、安排角色比重的提高”。公共服務體制創(chuàng)新的關鍵也在于服務型政府的建設。政府應通過轉變自身職能，提高公共服務支出的總量與比例，著力促進教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)健康發(fā)展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務體系，推進基本公共服務均等化的實現(xiàn)。

(二)規(guī)范府際關系

公共服務的提供是政府的一種投資。明確基本公共服務的供給責任，必須首先明確其效益外溢程度。受益范圍有明顯界區(qū)的，其公共服務可以由地方政府提供，上級政府給予政策支持以及技術和資金上的適當援助。而其他受益面大、技術難度高的公共服務應由較高級的政府來承擔。在確定供給主體后，資金保障就成了最關鍵的因素。公共服務均等化目標不可能通過市場達成，需要政府通過轉移支付制度來實現(xiàn)。經(jīng)過分稅制改革后，由于政府之間既定的職責、支出責任和稅收劃分，上下級政府、同級政府之間普遍存在著財政收入能力與支出責任不對稱的情況。同級政府間的轉移支付通常是為了解決轄區(qū)間公共服務效益的外溢問題，而中央政府的轉移支付主要是為了保證各地區(qū)的最低服務水平。應通過公共服務的效益覆蓋范圍確定各級政府在其中的責任，明確府際關系，減少不同層級政府在提供公共服務時互相推諉的可能性。中央政府有責任保證各個地區(qū)的最低服務標準，這既符合公平理念，也體現(xiàn)效率原則。共同的最低服務標準有助于減少地區(qū)要素與商品流動的地方壁壘，促進勞動力、資本和商品的流動，從而提高地區(qū)間資源配置的效率和促進統(tǒng)一市場的培育。

(三)改變城鄉(xiāng)二元結構，建立協(xié)調發(fā)展機制

公共服務均等化是在保障民眾基本生活的基礎上，給民眾提供公平的發(fā)展前提?！肮健弊钪饕氖菣C會公平，然而當下的政策安排卻體現(xiàn)不出這種公平。城鄉(xiāng)二元戶籍制度所造成的不僅僅是“城里人”和“農村人”的稱謂，更是二者在享受公共服務方面的巨大懸殊。農村在教育、醫(yī)療、社會保障等方面都明顯落后于城市，農民在“起點和過程”中都落后于“城里人”。即使一部分農民進城務工，也很難融入城市的生活并真正享受到城市的公共服務，而且還時刻可能承受被歧視等心理壓力。因此，改變城鄉(xiāng)二元結構，首先要改革戶籍制度，政府不應再把某群體出生于城市或農村作為其享受某種公共服務的憑證。其次，政府應逐步加大對農村的投入力度，實現(xiàn)公共服務支出的重心向農村轉移，確保農民享有基本的教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎設施、社會治安等方面的服務。

(四)靈活應用政府工具，實現(xiàn)多元供給

自國家形成以來，政府就一直在公共產(chǎn)品的供給中處于絕對主導性的地位。但隨著公共領域的不斷擴大，政府支出與日俱增，政府自身的局限性也日益暴露出來，多元的供給方式已成為現(xiàn)實的選擇。人類社會中的公共物品供給機制是非線性的開放系統(tǒng)，只有不同供給機制互補與相互作用，才能實現(xiàn)有效供給。而且，公益物品要通過集體行動由公共供給，但并不意味著需要由公共生產(chǎn)；供給關心的是“決定對服務的需求，安排并監(jiān)督建造和維護設備的人的工作，并為這些活動融資”。從我國國情出發(fā)，基本公共服務可以采取“以政府為主體的權威型、以民間公益組織為主體的志愿型、以民間互益互助組織為主體的自主型、以營利組織為主體的商業(yè)型”相互融合的四元供給機制。政府以其獨特的優(yōu)勢依舊在基本公共服務的供給中處于核心地位；專業(yè)性的民間公益組織可專注于污染治理、環(huán)境保護等；民間互益互助組織通過可信承諾，在重復博弈中同樣可以提供滿足群體需要的公共產(chǎn)品，如農村的公共基礎設施；基本公共服務的市場供給機制(即以營利組織為主體的商業(yè)型)是指政府通過明確產(chǎn)權，運用BOT(建設一經(jīng)營一轉讓)等政府工具實現(xiàn)供給。四元供給機制的實現(xiàn)，首先需要政府轉變思維，從對公共事務大包大攬的舊觀念中解放出來，向社會放權；其次，政府要將自我定位為服務者的角色，簡化行政審批手續(xù)，為多元供給創(chuàng)造便利的政策條件和社會環(huán)境；最后，政府及其工作人員要加強自律，各供給主體要相互監(jiān)督，確?；竟卜展┙o的透明有效。

(五)建立行政問責制，加強對供給的約束與監(jiān)督

保證基本公共服務的均等化是政府的職責，要實現(xiàn)該目標，必須有一套保障其實施的機制。公共服務行政問責制就是針對政府及其工作人員在公共服務供給與生產(chǎn)中的失范行為而設立的責任追懲機制，同時也是保證政府基本公共服務供給的激勵機制。保證基本公共服務的供給，必須制定基本標準，要上不封頂，下有保底。條件好的地區(qū)，可在保證代際公平的基礎上適當提高基本公共服務的水平。但是，全國各地區(qū)都必須保障公眾最基本的公共服務需求。而目前基本公共服務供給的一個主要障礙是：在現(xiàn)行的壓力型行政體制下，下級的績效通常是由上級領導來考核的，因此，他們通常偏好一些易于量化的項目，而忽視公眾對一些公共服務項目的需求。建立公共服務供給行政問責制，把基本公共服務作為官員考核的一項重要指標，就是為了保證其在提供基本公共服務時必須以公眾為導向。同時，加強監(jiān)督對于提高公共資金的使用效率也至關重要。因為轉移支付的資金容易讓被接受方以為其基本上是無需付出代價的，在花費這些資金時，他們也不會像對從本地籌措來的資金那樣關注實施的效率。因此，還必須對公共撥款的使用情況進行有效的監(jiān)督，務必保證其用于基本公共服務的提供，謹防其成為地方官員搞“政績工程”的資金。