孫平安，席思賢，楊曉茹

（陜西省水利廳，710004，西安）

一、陜西省水利規(guī)劃體系框架構(gòu)成

1.水利規(guī)劃體系

陜西省水利規(guī)劃體系框架分為省、市兩級。根據(jù)《陜西省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》第十條“本省境內(nèi)無定河、渭河、洛河、涇河、漢江、嘉陵江、丹江及其他跨市區(qū)江河的流域綜合規(guī)劃和區(qū)域綜合規(guī)劃由省水行政主管部門會同省有關部門和江河所在地設區(qū)的市人民政府編制，報省人民政府批準，并報國務院水行政主管部門備案”的規(guī)定，考慮到河流水系的上下游關系及其在本省經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用等因素，確定陜西省省級水利規(guī)劃管理范圍為：黃河流域的無定河、渭河、窟野河、禿尾河、清澗河、延河、涇河、洛河、石川河、伊洛河10條河流及長江流域的漢江、嘉陵江、褒河、胥水河、子午河、牧馬河、月河、乾佑河、旬河、金錢河、任河、嵐河、丹江、南江河14條江河，共24條重要河流以及西安市等10市1區(qū)、關中一線兩帶、陜北能源化工基地、漢江綠色經(jīng)濟走廊等省內(nèi)經(jīng)濟熱點地區(qū)。

市級水利規(guī)劃管理范圍為：本行政區(qū)范圍內(nèi)以上河流的下一級各條河流，并協(xié)助省級水行政主管部門管理流經(jīng)本市的重要河流。各市的水利規(guī)劃應服從省內(nèi)主要江河的流域總體規(guī)劃。陜西省水利規(guī)劃分類見圖1。

2.各類規(guī)劃的范圍界定與銜接協(xié)調(diào)

（1）水利規(guī)劃與其他相關行業(yè)規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)

各類水利規(guī)劃均以區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展的總目標要求作為依據(jù)，為區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展服務。水利規(guī)劃體系首先應服從于國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，而且是其中不可或缺的一部分；同時水利規(guī)劃作為一個獨立的體系，應當與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃相協(xié)調(diào)，兼顧各地區(qū)、各行業(yè)的需要。

圖1 陜西省水利規(guī)劃分類圖

圖2 水利規(guī)劃與外部的協(xié)調(diào)、銜接關系

水利規(guī)劃作為一個完整的系統(tǒng)既由內(nèi)部各局部子系統(tǒng)構(gòu)成，又是國土整治規(guī)劃系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，關系到國土資源的合理開發(fā)利用，是國土整治規(guī)劃的重要組成部分，因此還需要與國家和地區(qū)的國土規(guī)劃相協(xié)調(diào)，同時受有關政策法規(guī)、規(guī)范的制約，見圖2。

（2）三類規(guī)劃間的協(xié)調(diào)與銜接

從整體結(jié)構(gòu)來看，水利規(guī)劃體系是一個有機統(tǒng)一體，各部分既相互獨立（各類規(guī)劃獨自成為體系），又相互作用 （指導與服從的關系）、互為補充。發(fā)展規(guī)劃以基本規(guī)劃為支撐，反之對其進行指導，一般是以發(fā)展方向、總體布局、資源配置等方面的宏觀控制為目標，其內(nèi)容更突出宏觀性、計劃性和指導性；基本規(guī)劃（資源配置規(guī)劃）是水利規(guī)劃體系的核心部分，也是本體系的主要內(nèi)容，以發(fā)展規(guī)劃為指導，又是發(fā)展規(guī)劃的基礎，也是專項規(guī)劃的依據(jù)，同時也是流域建設水利工程和進行涉水涉河管理的基本依據(jù)和水利工程項目審批的依據(jù)；專項規(guī)劃以發(fā)展規(guī)劃和基本規(guī)劃為指導，是基本規(guī)劃的補充和延伸，見圖3。

（3）基本規(guī)劃（B 類）內(nèi)部間的協(xié)調(diào)與銜接

①流域規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃

圖3 三類規(guī)劃之間的相互關系

流域規(guī)劃：支流規(guī)劃應以干流規(guī)劃對支流提出的開發(fā)任務和要求為依據(jù)，干流的工程布置和開發(fā)又應以各支流為干流可能作出的貢獻為支撐；流域上下游之間的水量調(diào)配（包括洪水調(diào)度）方案和工程措施布置，都是互為依據(jù)、互為前提、相輔相成的。如下游河道的治理或防洪應以上游防洪工程的控泄能力為依據(jù)，而上游蓄洪工程的規(guī)模和調(diào)控能力又應以下游的防洪要求為依據(jù)。

區(qū)域規(guī)劃：一般有兩種情況：一是按行政區(qū)劃為單元進行的規(guī)劃，以滿足國家在經(jīng)濟社會方面統(tǒng)一管理的需要；二是按自然或經(jīng)濟條件的某一要素，如地貌條件或經(jīng)濟發(fā)展的某一熱點地區(qū)進行的規(guī)劃，如 “關中一線兩帶”“陜北能源基地”等。

流域規(guī)劃是水利規(guī)劃中最基本的規(guī)劃，水在流域內(nèi)的變化是決定水資源開發(fā)利用方式和防治水害措施的主要因素，因此，流域范圍內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃應當服從流域規(guī)劃，也即區(qū)域內(nèi)的開發(fā)治理措施必須符合流域規(guī)劃的布局。

②綜合規(guī)劃與專業(yè)規(guī)劃

流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃均包括綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃兩類不同性質(zhì)的規(guī)劃。

綜合規(guī)劃，是指根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要和水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀確定的開發(fā)、利用、節(jié)約、保護水資源和防治水害的總體部署。綜合規(guī)劃是水利規(guī)劃類別中最全面、綜合性最強、涉及面最廣、影響最深遠的規(guī)劃，因此，流域綜合規(guī)劃是水利規(guī)劃中約束力最強、最具工程設計依據(jù)的規(guī)劃。綜合規(guī)劃應根據(jù)流（區(qū)）域內(nèi)存在問題的范圍、影響程度、輕重緩急來確定治理目標的主次關系。

專業(yè)規(guī)劃，是指防洪、治澇、灌溉、航運、供水、水力發(fā)電、竹木流放、漁業(yè)、水資源保護、水土保持、防沙治沙、節(jié)約用水等規(guī)劃。專業(yè)規(guī)劃是水利規(guī)劃中專業(yè)性較強的規(guī)劃。專業(yè)規(guī)劃根據(jù)其專業(yè)性質(zhì)的不同，在流（區(qū)）域內(nèi)所研究的重點不同，在大江大河主要針對的是干流的梯級開發(fā)，中等河流主要針對的是干支流的開發(fā)；而水土保持規(guī)劃，則針對的是流域（或區(qū)域）面上的治理。

流域（或區(qū)域）的專業(yè)規(guī)劃應服從綜合規(guī)劃，即專業(yè)規(guī)劃應以綜合規(guī)劃所確定的開發(fā)任務、治理方向和總體規(guī)劃布局為依據(jù)編制。

二、水利規(guī)劃的編制與策劃

陜西省水利規(guī)劃體系項目的策劃，是為了全面支撐和保障小康社會建設，根據(jù)全省經(jīng)濟社會發(fā)展的重大部署及其涉水事務中的突出問題和焦點問題，對照規(guī)劃體系框架，查漏補缺，籌劃和展望更為長遠的規(guī)劃發(fā)展方向和目標，弄清目前需要補充和更新的規(guī)劃，并有計劃、有重點地做好今后水利規(guī)劃項目和編制任務安排。

通過全面統(tǒng)籌、考慮、分析，對照陜西省水利規(guī)劃體系名錄表，初步策劃了陜西省30項水利規(guī)劃。這些規(guī)劃從分類角度講，有發(fā)展類規(guī)劃1項，基本規(guī)劃26項（其中綜合規(guī)劃14項、專業(yè)規(guī)劃12項），專項類3項；按規(guī)劃期講，近期需要編制的27項，遠期需要立項的3項；按編制的性質(zhì)講，需修編的7項，新編的23項。

三、水利規(guī)劃的管理

水利規(guī)劃的科學管理是為了提高規(guī)劃的科學性和可操作性，是充分體現(xiàn)規(guī)劃的法律地位的必要手段。水利規(guī)劃管理工作的基本程序主要分為：規(guī)劃立項、規(guī)劃編制、規(guī)劃報批、規(guī)劃執(zhí)行及規(guī)劃修訂等階段。

規(guī)劃立項：主要明確規(guī)劃范圍、主要任務、規(guī)劃目標、相關要求等，制定規(guī)劃編制工作任務書。

規(guī)劃編制階段：該階段大體分為問題識別、方案擬定、技術(shù)經(jīng)濟論證和影響評價、方案比選等幾個步驟。規(guī)劃編制階段應擴大公眾參與范圍，廣泛聽取規(guī)劃涉及的各級政府、部門和人民群眾的意見。

規(guī)劃報批階段：開展規(guī)劃成果的專家評審工作，根據(jù)專家意見修改完善，形成可以報批的成果，按報批程序完成上報審批工作。

規(guī)劃執(zhí)行階段：主要依據(jù)規(guī)劃審批文件，編制實施方案，有計劃地執(zhí)行規(guī)劃，同時根據(jù)規(guī)劃內(nèi)容對相關涉水事務進行規(guī)劃合理性檢查，完成行政許可的相關規(guī)劃核準工作。

規(guī)劃修訂階段：對有必要修改完善的規(guī)劃，為及時解決其反映出的問題，在對規(guī)劃目標、工程布局、實施效果等方面進行評估的基礎上，結(jié)合行業(yè)發(fā)展情況和不斷積累的經(jīng)驗，開展修訂工作。

四、水利規(guī)劃體系框架意見的作用

陜西省水利規(guī)劃體系框架研究，主要有以下幾方面的作用：有助于了解全省目前水利規(guī)劃的編制現(xiàn)狀；初步策劃了30項水利規(guī)劃，為完善、發(fā)展陜西省水利規(guī)劃體系奠定了基礎；可規(guī)范、指導和促進陜西省今后涉水事務的社會管理。

一方面，陜西省水利規(guī)劃工作要按水利規(guī)劃體系框架研究成果去把握、安排、落實、指導、檢查、督促以及修訂，使之可持續(xù)改進；另一方面，根據(jù)水利規(guī)劃體系框架研究形成的規(guī)劃體系是政府在規(guī)劃領域?qū)嵤┕芾淼囊罁?jù)，即對內(nèi)把握指導，對外實施管理，使相關者有所遵循。

按照全國的統(tǒng)一部署，正在進行新一輪流域綜合規(guī)劃的修編工作。因此，根據(jù)構(gòu)建的陜西省水利規(guī)劃體系，結(jié)合策劃的水利規(guī)劃項目，查漏補缺，盡快補充各條河流的流域綜合規(guī)劃，進一步完善該規(guī)劃體系，對于指導今后較長時期內(nèi)各項規(guī)劃工作的開展有十分重要的意義。

[1]矯勇.統(tǒng)一思想，明確任務，全力做好2010年規(guī)劃計劃工作——在全國水利規(guī)劃計劃工作會議上的總結(jié)講話[J].中國水利，2010（4）.

[2]陳雷.關于幾個重大水利問題的思考——在全國水利規(guī)劃計劃工作會議上的講話[J].中國水利，2010（4）.

[3]曾肇京.水利規(guī)劃60年[J].中國水利，2009（11）.