王 盛
農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題,始終是我黨工作的重中之重。建設(shè)社會主義新農(nóng)村是黨中央、國務(wù)院審時度勢作出的一項重大戰(zhàn)略決策。據(jù)財政預(yù)算報告顯示,為更好的進行社會主義新農(nóng)村建設(shè),徹底解決“三農(nóng)”問題,中央和地方政府不斷擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的比重。近年來我國用于社會主義新農(nóng)村建設(shè)的財政資金支出呈現(xiàn)出大幅度增長的態(tài)勢,已主導(dǎo)了新農(nóng)村建設(shè)的整個進程。
在當(dāng)前形勢下,實現(xiàn)新農(nóng)村財政資金的安全運營,提高新農(nóng)村財政資金的使用效益,推動新農(nóng)村建設(shè)取得實質(zhì)性進展是實現(xiàn)建設(shè)社會主義新農(nóng)村這一重大戰(zhàn)略決策的關(guān)鍵所在。最大限度地發(fā)揮新農(nóng)村財政資金在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中的作用,事關(guān)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收以及社會的和諧。要充分發(fā)揮新農(nóng)村財政資金的積極作用,就需要不斷加大對涉農(nóng)財政資金的審計力度,充分發(fā)揮審計的監(jiān)督服務(wù)職能,做好新農(nóng)村財政資金審計工作對我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)意義重大。
目前,我國的新農(nóng)村財政資金審計主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金審計和農(nóng)業(yè)專項資金審計兩個方面的內(nèi)容。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金審計是指由縣級以上國家審計機關(guān)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的審計,主要包括對各類財政涉農(nóng)資金使用管理,以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接向村集體經(jīng)濟組織和承包農(nóng)戶征收各種涉農(nóng)稅費等職能的履行情況的審計。由于目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政管理執(zhí)行者的整體水平較低,財政運行質(zhì)量差,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政審計具有涉及面廣、起點低、監(jiān)督難等特點。
農(nóng)業(yè)專項資金審計是指對國家為支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展而設(shè)立的具有專門用途的政策性資金的審計,包括對預(yù)算安排的支農(nóng)專項支出和基金支出、預(yù)算外農(nóng)業(yè)專用資金、政策性農(nóng)業(yè)專項貸款以及國外援貸款等的管理和使用的審計。由于農(nóng)業(yè)專項資金是具有專門用途的政策性資金,農(nóng)業(yè)專項資金審計一般具有政策性、復(fù)雜性、連續(xù)性和統(tǒng)一性等特點。
目前,在我國各地新農(nóng)村財政資金審計中發(fā)現(xiàn)了涉農(nóng)財政資金被擠占、挪用、截留等多種問題,要發(fā)揮新農(nóng)村財政資金在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中的作用,完成確保社會主義新農(nóng)村建設(shè)穩(wěn)步推進的目標(biāo)和任務(wù),新農(nóng)村財政資金審計工作面臨的形勢依然嚴峻。主要問題表現(xiàn)為如下幾個方面:
由于我國分稅制實施不夠徹底,縣級以下財政的財權(quán)與其承擔(dān)的過多事權(quán)往往不相匹配,部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政財務(wù)虧空較多、管理混亂。受局部利益驅(qū)動等因素的影響,財政資金管理相關(guān)部門擠占、挪用、截留支農(nóng)專項資金和專項貸款,違規(guī)加重農(nóng)民負擔(dān)的現(xiàn)象時有發(fā)生。2008年,審計署對河南等10個省(自治區(qū)、直轄市)2006至2007年財政支農(nóng)資金管理使用情況進行了審計調(diào)查,發(fā)現(xiàn)10省區(qū)市有關(guān)部門和單位違規(guī)使用支農(nóng)資金26.93億元,其中5837.4萬元用于建房買車。這些財政資金管理部門的違規(guī)問題不僅直接影響到黨的農(nóng)村政策的落實,而且嚴重影響到我國經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的大局。
在我國部分農(nóng)村地方,由于村民自治在實際操作中難以落實,往往形成“村委會”自治,甚至演變?yōu)榇鍟浕蛑魅我蝗霜毚?,村?wù)不對外公開,因此出現(xiàn)巨大監(jiān)督真空。隨著國家支農(nóng)力度的不斷加大,部分村干部的腐敗“黑手”伸向了新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、涉農(nóng)工程、農(nóng)村醫(yī)療和教育等多個領(lǐng)域,嚴重危害了新農(nóng)村財政支農(nóng)資金的安全。根據(jù)2009年4月最高人民檢察院對外公布的信息,2008年全國有1739名村黨支部書記、1111名村委會主任成為涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件犯罪嫌疑人。在沿海發(fā)達地區(qū)一些富裕農(nóng)村,村干部腐敗案件涉案金額非常驚人,有的甚至達到上千萬元。
在新農(nóng)村建設(shè)過程中,國家財政進一步加大了對農(nóng)業(yè)的各項直接補貼,如種糧補貼、良種補貼、農(nóng)機購置補貼和農(nóng)資補貼等各項財政資金補貼。而目前我國財政轉(zhuǎn)移支付缺乏規(guī)范的程序和合理的標(biāo)準,均等化的問題沒有得到很好的解決,在現(xiàn)有條件下的財政涉農(nóng)補助資金多頭管理,部門間相互掣肘、推諉扯皮,資金被擠占、侵占、浪費的問題時有發(fā)生,財政資金的使用效益不高,對財政職能部門工作的審計跟進也難以及時和到位,審計的監(jiān)督促進作用很難發(fā)揮。
目前我國新農(nóng)村財政資金審計模式以政府審計為主,比較普遍的還是由縣級以上各級國家審計機關(guān)實施的“上審下”的方式。這種審計方式在審計目標(biāo)上重在促進制度建設(shè),審計方式上以事后審計為主,審計內(nèi)容上以決算審計為主,審計人員以上級派遣為主。由于新農(nóng)村財政資金審計種類多、內(nèi)容廣、任務(wù)重、時間緊,審計人員往往不能經(jīng)常深入農(nóng)村了解和及時解決現(xiàn)實問題,事前和事中審計工作薄弱,容易錯過實施審計監(jiān)督的最佳時機。目前的新農(nóng)村財政資金審計監(jiān)督工作面臨著體制、隊伍素質(zhì)、外部環(huán)境等諸多因素的挑戰(zhàn),難以適應(yīng)我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)迅猛發(fā)展的新要求。
溫家寶總理在十一屆全國人大二次會議上作政府工作報告時提出“財政資金運用到哪里,審計就跟進到哪里”,這是黨中央、國務(wù)院對審計工作提出的新目標(biāo)、新要求、新任務(wù)。對此,將于2010年5月開始執(zhí)行的《審計法實施條例》增加了對財政資金運用實行跟蹤審計的范圍的規(guī)定,并規(guī)定審計機關(guān)對其他取得財政資金的單位和項目接受、運用財政資金的真實、合法和效益情況,應(yīng)依法進行審計監(jiān)督。審計部門要更新觀念、提高水平、適應(yīng)新形勢下的新要求,積極采取措施,加大對新農(nóng)村財政資金投入的審計跟進力度。只有管好用好新農(nóng)村財政資金,把握好投資方向,寶貴的財政資金才能真正成為推動農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級的持久動力,才能實現(xiàn)我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)的宏偉目標(biāo)。因此,我們提出以下對策措施:
新農(nóng)村建設(shè)資金使用中出現(xiàn)的問題實際上與我國財稅體制中有深刻聯(lián)系。要解決擠占、挪用、截留新農(nóng)村財政資金的問題就要解決縣鄉(xiāng)級財政財力薄弱、財權(quán)與事權(quán)不匹配這一深層次問題,就要建立健全與事權(quán)相匹配的財稅體制,繼續(xù)深化我國的財政體制改革,做到政府間財權(quán)與事權(quán)劃分清晰合理。因此,為保障新農(nóng)村建設(shè)的順利進行,必須增強縣鄉(xiāng)級財政財力、轉(zhuǎn)變基層職能,完善縣鄉(xiāng)財政管理體制,使縣鄉(xiāng)級財政為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供更多支持和幫助。
在新農(nóng)村建設(shè)中必須進行財政涉農(nóng)資金管理方式改革,完善財政資金管理和轉(zhuǎn)移支付程序,同時加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政轉(zhuǎn)移支付資金的管理和使用情況,特別是建設(shè)社會主義新農(nóng)村資金的使用情況的管理和監(jiān)督。新農(nóng)村財政資金審計工作在突出整體性、宏觀性、建設(shè)性的同時,還要突出效益性,強調(diào)財政績效審計。要從總體上把握預(yù)算執(zhí)行情況,關(guān)注全局性的問題,把重點要放在新農(nóng)村財政資金的使用情況上,要著眼于財政資金的使用效益,把各種財政審計結(jié)合起來,為各級政府的決策提出合理建議和意見,發(fā)揮好新農(nóng)村財政資金審計的促進作用。
為保障國家財政支農(nóng)資金的安全,應(yīng)大力加強對村級賬務(wù)的管理,嘗試推行村級會計委托代理服務(wù)。推行村級會計委托代理服務(wù),是當(dāng)前形勢下規(guī)范村級財會管理、提高村級賬務(wù)公開水平的有效載體,是堵住新農(nóng)村財政資金漏洞,實行農(nóng)村民主管理、民主監(jiān)督的重要手段,是維護農(nóng)民合法權(quán)益、改善黨群干群關(guān)系的一項重要舉措。要加強源頭管理,加強對村級會計人員會計專業(yè)技能和財經(jīng)法規(guī)的培訓(xùn),實現(xiàn)村級賬務(wù)公開,培育和完善村民現(xiàn)代法治觀念,并加強其參政意識和法制意識的培養(yǎng),發(fā)揮群眾民主監(jiān)督的作用,保障新農(nóng)村財政資金安全,促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)順利進行。
在新農(nóng)村財政資金管理中,努力推動實現(xiàn)財政財務(wù)信息的高度統(tǒng)一和集中管理,加快會計信息化建設(shè),應(yīng)用財政財務(wù)信息化管理系統(tǒng),比如引入財政管理信息系統(tǒng)(GFMIS),為綜合財政財務(wù)分析和預(yù)算執(zhí)行分析的深入開展提供充足的信息資源。加快會計信息化既是助力新農(nóng)村財政資金管理的重要途徑,也是農(nóng)村財政資金審計發(fā)展的要求,可以為審計信息化的建設(shè)和開展打下堅實基礎(chǔ)。審計信息化不僅是解決新農(nóng)村財政資金審計人員少、任務(wù)重的現(xiàn)實問題,變新農(nóng)村財政資金審計的事后管理為事前、事中管理模式的最佳選擇,也是新農(nóng)村財政資金審計體制建設(shè)的迫切要求。
新農(nóng)村財政資金審計體制的建設(shè)需要加強對目前游離于國家審計之外的村級賬務(wù)的審計。這可以采取國家購買社會服務(wù)引入第三方審計的方法,定期檢查村務(wù)、村賬的情況。為加強對新農(nóng)村建設(shè)財政資金使用的監(jiān)督約束,還可以嘗試引進第三方機構(gòu)參與對新農(nóng)村建設(shè)財政支農(nóng)資金使用的績效評估。在科學(xué)衡量和評價財政專項資金項目的投入成本和效益水平的基礎(chǔ)上,引導(dǎo)和規(guī)范財政支出管理行為,促進對財政專項資金更科學(xué)、更有效的管理。加快新農(nóng)村財政資金審計體制建設(shè),充分發(fā)揮新農(nóng)村財政資金在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中的作用,必然會更好的促進我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)的順利進行。