郭斌

（湖北省恩施土家族苗族自治州食品藥品監(jiān)督管理局，湖北 恩施 445000）

對(duì)我國(guó)藥品廣告監(jiān)督管理工作現(xiàn)狀的思考

郭斌

（湖北省恩施土家族苗族自治州食品藥品監(jiān)督管理局，湖北 恩施 445000）

對(duì)我國(guó)藥品廣告監(jiān)督管理工作的現(xiàn)狀進(jìn)行探討和分析,指出了現(xiàn)行的藥品廣告監(jiān)督體制存在著監(jiān)管分離、多頭管理、法律滯后、責(zé)權(quán)不清、管理混亂，藥品廣告監(jiān)管中的盲點(diǎn)、死角較多的弊端，提出了改革現(xiàn)行藥品廣告監(jiān)督管理體制，調(diào)整藥品廣告監(jiān)督執(zhí)法行政主體，修改、完善藥品廣告監(jiān)管法律，建設(shè)高效、權(quán)威、統(tǒng)一的藥品廣告監(jiān)督管理執(zhí)法隊(duì)伍的構(gòu)想。

藥品廣告;監(jiān)督管理;體制;思考

廣告作為一種有效的商務(wù)信息傳播活動(dòng)，在向消費(fèi)者傳遞企業(yè)和商品信息方面發(fā)揮著愈來(lái)愈重要的作用。藥品廣告作為傳播藥品信息的一種方式，不但起到宣傳藥品，引導(dǎo)消費(fèi)者正確選擇使用藥品的作用，而且已經(jīng)成為藥品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)促銷(xiāo)的一種常用手段。藥品廣告已成為目前公眾獲取藥品信息，選擇藥品的主要途徑之一。藥品廣告內(nèi)容的真實(shí)性、科學(xué)性將直接影響到人民群眾的用藥安全有效。隨著廣告效應(yīng)帶來(lái)的巨額經(jīng)濟(jì)利益，一些企業(yè)見(jiàn)利忘義，通過(guò)各種方式進(jìn)行違法藥品廣告宣傳，誤導(dǎo)消費(fèi)者，嚴(yán)重干擾了藥品市場(chǎng)秩序，對(duì)人民群眾的身體健康和用藥安全構(gòu)成了新的威脅，同時(shí)也給食品藥品監(jiān)管部門(mén)提出了新的課題。

1 目前我國(guó)藥品廣告監(jiān)督管理工作的現(xiàn)行模式

根據(jù)《中華人民共和國(guó)廣告法》（以下簡(jiǎn)稱《廣告法》）的規(guī)定，“縣以上人民政府工商行政管理部門(mén)是廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)”，又規(guī)定，“利用廣播、電影、電視、報(bào)紙、期刊以及其他媒體發(fā)布藥品、醫(yī)療器械、農(nóng)藥、獸藥等商品廣告和法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查的其他廣告，必須在發(fā)布前依照有關(guān)法律、行政法規(guī)，由有關(guān)行政主管部門(mén)（以下簡(jiǎn)稱廣告審查機(jī)關(guān)）對(duì)廣告內(nèi)容進(jìn)行審查；未經(jīng)審查，不得發(fā)布”?！吨腥A人民共和國(guó)藥品管理法》（以下簡(jiǎn)稱《藥品管理法》）規(guī)定，“藥品廣告必須經(jīng)企業(yè)所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門(mén)批準(zhǔn)，并發(fā)給藥品廣告批準(zhǔn)文號(hào)；未取得藥品廣告批準(zhǔn)文號(hào)的，不得發(fā)布”。由此，我國(guó)現(xiàn)行的藥品廣告發(fā)布，必須由藥品廣告業(yè)主向企業(yè)所在地的省級(jí)藥監(jiān)機(jī)關(guān)提出藥品廣告申請(qǐng)，由省級(jí)藥監(jiān)機(jī)關(guān)對(duì)其申請(qǐng)內(nèi)容進(jìn)行審查，合格后由省級(jí)藥監(jiān)機(jī)關(guān)發(fā)給藥品廣告批準(zhǔn)文號(hào)；藥品廣告業(yè)主憑藥品廣告批準(zhǔn)文號(hào)向工商行政管理機(jī)關(guān)提出發(fā)布廣告申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后在媒體發(fā)布。這樣，在我國(guó)現(xiàn)行的藥品廣告監(jiān)督管理中就出現(xiàn)了兩個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，一個(gè)是國(guó)家法律賦權(quán)的藥品廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)——國(guó)家工商行政管理部門(mén)；一個(gè)是國(guó)家法律賦權(quán)的藥品廣告審查機(jī)關(guān)——國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，縣級(jí)以上工商行政管理部門(mén)履行藥品廣告監(jiān)督管理的法定職責(zé)；而藥品廣告審查機(jī)關(guān)的審查職責(zé)卻是按層級(jí)而劃分的，省級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)藥品廣告的審批，市、縣兩級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)已審批藥品廣告發(fā)布情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)檢查。對(duì)在監(jiān)測(cè)中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)藥品廣告按規(guī)定移交同級(jí)工商行政管理部門(mén)查處，而履行藥品監(jiān)督管理執(zhí)法權(quán)的藥監(jiān)部門(mén)，只能由省一級(jí)藥監(jiān)局作出在本轄區(qū)內(nèi)暫停銷(xiāo)售藥品的所謂行政強(qiáng)制措施。

2 現(xiàn)行我國(guó)藥品廣告監(jiān)督管理工作模式的弊端

2.1 藥品廣告監(jiān)督管理體制不適應(yīng)藥品廣告監(jiān)管工作的需要

藥品廣告監(jiān)督管理體制不順，監(jiān)督與審批分離，形成事實(shí)上的監(jiān)管“真空”、“盲點(diǎn)”與“死角”[2]。如前所述，藥品廣告監(jiān)管上的多頭管理，造成在藥品廣告“審批的不管，監(jiān)管的不批”的客觀事實(shí)，形成審批、監(jiān)管“兩張皮”。這種“九龍治水”的監(jiān)管模式很難形成監(jiān)管合力，無(wú)法形成藥品廣告監(jiān)管上的高壓態(tài)勢(shì)，對(duì)藥品廣告上的違法違規(guī)行為無(wú)法形成打擊的“萬(wàn)鈞之力”，對(duì)違法犯罪行為的法律震懾力也大為降低。從行政管理學(xué)的定義出發(fā)，在行政管理事務(wù)中，只要出現(xiàn)多頭管理，就必然出現(xiàn)行政管理的權(quán)力沖突。這種權(quán)力沖突，一是權(quán)力的積極沖突，即對(duì)于同一違法主體，各個(gè)相關(guān)行政執(zhí)法部門(mén)按照各自的法律賦權(quán)，積極行使行政執(zhí)法職能，導(dǎo)致各個(gè)行政部門(mén)行政權(quán)力發(fā)生沖突。二是權(quán)力的消極沖突，即對(duì)于同一違法主體，享有行政管轄權(quán)的各個(gè)相關(guān)行政管理部門(mén)都不主動(dòng)履行行政管轄權(quán)，導(dǎo)致違法違規(guī)事件無(wú)行政責(zé)任部門(mén)處理，造成政府公信力、執(zhí)政能力降低。行政權(quán)力的沖突最終造成行政管理秩序混亂，違法違規(guī)藥品廣告屢禁不止，嚴(yán)重威脅人民群眾的身體健康和生命安全。

2.2 藥品廣告監(jiān)管工作的相關(guān)法律滯后、不完善

藥品廣告違法主體的法律責(zé)任過(guò)輕，違法者違法成本太低?！稄V告法》第37條明確規(guī)定了違法廣告主體的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任，但在司法的實(shí)踐中這三項(xiàng)法律責(zé)任都很難操作到位，操作性不強(qiáng)，難以對(duì)違法藥品廣告主體形成真正的法律威懾。如在對(duì)違法藥品廣告的行政處罰中，唯一能適用的法律條款僅有《廣告法》第37條，“由廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)責(zé)令廣告主停止發(fā)布、并以等額廣告費(fèi)用在相應(yīng)范圍內(nèi)公開(kāi)更正消除影響，并處廣告費(fèi)用一倍以上五倍以下的罰款；對(duì)負(fù)有責(zé)任的廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者沒(méi)收廣告費(fèi)用，并處廣告費(fèi)用一倍以上五倍以下的罰款”?！耙槐兑陨衔灞兑韵碌牧P款”規(guī)定，相對(duì)于違法藥品廣告業(yè)主因違法廣告而帶來(lái)的巨額經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)相比，實(shí)在是“小巫見(jiàn)大巫”。因此，為了豐厚的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，藥品廣告違法者敢于鋌而走險(xiǎn)，冒天下之大不韙，用違法藥品廣告欺騙消費(fèi)者，謀財(cái)害命?！缎谭ā返?22條雖然規(guī)定了虛假?gòu)V告的刑事責(zé)任，但這一條款對(duì)參與制作虛假?gòu)V告的其他人不具備法律的約束力?！端幤饭芾矸ā穼?duì)藥品廣告規(guī)定了相應(yīng)的法律義務(wù)，但在法律責(zé)任部分卻沒(méi)有相應(yīng)的制約措施和具體條款，僅在第92條規(guī)定，違反藥品廣告管理規(guī)定的，“由發(fā)給廣告批準(zhǔn)文號(hào)的藥品監(jiān)督管理部門(mén)撤銷(xiāo)廣告批準(zhǔn)文號(hào)，一年內(nèi)不受理該品種的廣告審批申請(qǐng)”。對(duì)藥品廣告違法犯罪人員完全沒(méi)有法律的威懾力。

2.3 在藥品廣告監(jiān)管中未形成社會(huì)監(jiān)管的合力

目前我國(guó)的藥品廣告，越到基層越混亂。究其原因，主要是基層媒體多為事業(yè)單位，地方政府撥款普遍不足，媒體多以廣告費(fèi)用彌補(bǔ)單位開(kāi)支。據(jù)調(diào)查，一般的縣市級(jí)電視臺(tái)的藥品廣告收入占電視臺(tái)年度廣告費(fèi)收入的80%以上。按政府廣播電視行政主管部門(mén)的規(guī)定，地方電視臺(tái)也設(shè)立了廣告審查部門(mén)和審查人員，但電視臺(tái)的廣告審查人員一是不懂得藥品廣告監(jiān)管的法律法規(guī)，二是不具備藥品廣告審查的專業(yè)知識(shí)，三是基本不履行藥品廣告審查的職責(zé)，只要廣告主給錢(qián)就播發(fā)，使藥品廣告成了地方媒體的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源之一。更有甚者，一些地方電視臺(tái)將廣告時(shí)段全年承包給廣告商，完全放棄對(duì)廣告的監(jiān)督管理職能。而為發(fā)展地方的新聞媒體，這些地方的政府廣播電視行政主管部門(mén)也睜一只眼閉一只眼，放任自流。給工商行政管理部門(mén)、藥品監(jiān)督管理部門(mén)的藥品廣告監(jiān)管監(jiān)測(cè)工作造成極大阻力。這是違法藥品廣告屢禁不止的重要原因之一。

3 加強(qiáng)我國(guó)藥品廣告監(jiān)督管理工作的建議

3.1 改革藥品廣告監(jiān)督管理體制

對(duì)《廣告法》、《藥品管理法》等藥品廣告管理的相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)盡快進(jìn)行修訂，將法律授權(quán)于工商行政管理部門(mén)的藥品廣告監(jiān)管權(quán)和授權(quán)于藥品監(jiān)督管理部門(mén)的藥品廣告審查權(quán)修改為國(guó)家授權(quán)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)統(tǒng)一行使藥品廣告的審查及監(jiān)管權(quán)[3]。改“九龍治水”為藥監(jiān)部門(mén)一家管到底。這樣就可以有效地避免多頭管理、政出多門(mén)的弊端，使藥品監(jiān)督管理部門(mén)集藥品廣告的審批、監(jiān)管、處罰于一體。以法律的形式明確各級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)在藥品廣告監(jiān)管中的職責(zé)，真正做到責(zé)、權(quán)、利的有機(jī)統(tǒng)一，保證藥品廣告的有效監(jiān)管[4]。這樣就會(huì)形成統(tǒng)一、高效、權(quán)威的藥品廣告監(jiān)督管理部門(mén)，極大地提高行政效力和政府公信力，提高政府的權(quán)威性和法律的威懾力。

3.2 完善藥品廣告監(jiān)管相關(guān)法律

3.2.1 藥品廣告行政管理執(zhí)法主體調(diào)整后，要盡快制（修）訂藥品廣告監(jiān)督管理的相關(guān)法律和配套法規(guī)及規(guī)章，使藥品廣告從設(shè)計(jì)、制作、代理到發(fā)布的全過(guò)程處于藥品監(jiān)督管理部門(mén)的有效監(jiān)督之下。

3.2.2 從藥品廣告的設(shè)計(jì)、制作、代理和發(fā)布的各個(gè)環(huán)節(jié)都要詳細(xì)規(guī)定藥品廣告業(yè)主、藥品廣告經(jīng)營(yíng)商以及藥品廣告發(fā)布媒體的法律義務(wù)，并要詳細(xì)規(guī)定違反這些法律義務(wù)后，藥品廣告業(yè)主、藥品廣告經(jīng)營(yíng)商和藥品廣告發(fā)布媒體所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

3.2.3 要在《廣告法》、《藥品管理法》、《刑法》以及配套的藥品廣告監(jiān)管法規(guī)、規(guī)章中增加和拓展相關(guān)的法律條款，加重對(duì)藥品廣告違法者（廣告業(yè)主、廣告經(jīng)營(yíng)商、廣告發(fā)布媒體）的行政處罰、刑事處罰、民事責(zé)任的追究力度，使藥品廣告違法者所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大于其違法的可能獲益[5]。同時(shí)增加追究參與制作違法藥品廣告的“明星”等違法者的法律責(zé)任的相關(guān)內(nèi)容。社會(huì)團(tuán)體或者其他組織、個(gè)人在違法藥品廣告中向公眾推薦藥品，使人民群眾的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)依法承擔(dān)連帶責(zé)任。

3.3 諦造藥品廣告監(jiān)管的社會(huì)合力

要在藥品廣告監(jiān)督管理的法律法規(guī)中規(guī)定和賦予政府其他相關(guān)部門(mén)在藥品廣告監(jiān)督管理中的法律義務(wù)和責(zé)任，形成地方政府在藥品廣告監(jiān)管中負(fù)總責(zé)，相關(guān)部門(mén)按照法律的賦權(quán)，依法行政，齊抓共管的局面。如黨委宣傳部門(mén)、食品藥品監(jiān)督管理行政部門(mén)、廣播電視行政部門(mén)、文化體育行政部門(mén)、教育行政部門(mén)、衛(wèi)生行政部門(mén)、工商行政管理部門(mén)、公安部門(mén)等，在藥品廣告的監(jiān)督管理中，都要有各自的法律義務(wù)和工作職責(zé)。要有藥品廣告監(jiān)管工作的聯(lián)席會(huì)議制度，并配備藥品廣告監(jiān)管的專用設(shè)備和工作經(jīng)費(fèi)，這樣才能形成藥品廣告監(jiān)督管理齊抓共管的社會(huì)合力。

3.4 努力建設(shè)一支政治合格、業(yè)務(wù)精湛、秉公執(zhí)法、敢于碰硬的藥品廣告監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍

藥監(jiān)部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)藥品廣告監(jiān)管執(zhí)法人員的政治和業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作的力度，努力提高藥監(jiān)人員政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。使這支隊(duì)伍忠誠(chéng)黨的事業(yè)，有過(guò)硬的藥學(xué)專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，依法行政，文明執(zhí)法。使藥品廣告的監(jiān)管做到合法、科學(xué)、規(guī)范、文明，藥品廣告市場(chǎng)秩序得到明顯好轉(zhuǎn)。

4 小結(jié)

通過(guò)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行藥品廣告監(jiān)督管理工作的改革，可以從根本上改變藥品廣告監(jiān)管多頭管理、職責(zé)不清、責(zé)任不明、監(jiān)管不力、藥品廣告市場(chǎng)秩序混亂，違法藥品廣告屢禁不止，嚴(yán)重威脅人民群眾身體健康和生命安全的弊端。實(shí)現(xiàn)高效、統(tǒng)一、權(quán)威的藥品廣告監(jiān)督管理的新體制，使藥品廣告市場(chǎng)秩序得到根本好轉(zhuǎn)，人民群眾的用藥安全得到有力保障。

[1]朱文濤.藥品監(jiān)督管理行政執(zhí)法手冊(cè)[M].北京：新華出版社，2006：1705.

[2]藍(lán)煜.我國(guó)現(xiàn)行藥品廣告管理規(guī)定及藥品廣告發(fā)布過(guò)程中存在的主要問(wèn)題[J].中國(guó)藥事，2005,19(4):203-204,216.

[3]楊懷文.要像打擊制售假劣藥品一樣打擊虛假藥品廣告[J].食品藥品發(fā)展與監(jiān)管，2005，（2）：29.

[4]藍(lán)靜.淺談藥品廣告監(jiān)管現(xiàn)狀及對(duì)策[J].中國(guó)藥事，2005,19 (10):585-586.

[5]湖北省藥品管理?xiàng)l例[S].武漢：湖北人民出版社，2009:14.

郭斌，男，主管藥師。主要從事食品藥品監(jiān)督管理工作。E-mail：hbesguobin@163.com