全球海盜活動(dòng)自上世紀(jì)80年代以來(lái)愈演愈烈，根據(jù)國(guó)際海事組織的年度報(bào)告，自1998年以來(lái)，全球每年發(fā)生的海盜襲擊案件都有二三百起，而2009年更多達(dá)近500起。但這個(gè)數(shù)字還不能準(zhǔn)確反映出全球所有海盜活動(dòng)的程度，原因是一些國(guó)家的主管部門對(duì)船只管理不嚴(yán)，未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)船只遭受海盜攻擊，或是案發(fā)后航運(yùn)公司因多種原因不愿承認(rèn)遭襲。據(jù)國(guó)際海事組織估計(jì)，每年僅有40%～60%的海盜攻擊案件被列入統(tǒng)計(jì)。

產(chǎn)生海盜行為的原因很多，但海盜活動(dòng)水域最主要的共同特點(diǎn)是沿岸國(guó)政府的海上控制力不足。海盜多活動(dòng)在便于隱藏和發(fā)動(dòng)襲擊的島嶼間、多國(guó)領(lǐng)海相鄰的水域或船舶流量大的重要航道，現(xiàn)今海盜活動(dòng)猖獗的水域主要有以下一些。

（1）東非的亞丁灣、紅海和索馬里附近水域；

（2）馬六甲海峽和南中國(guó)海水域；

（3）西非的幾內(nèi)亞灣沿岸；

（4）印度洋的孟加拉灣沿岸；

（5）南美洲部分國(guó)家沿岸及加勒比海水域。

不同地域的海盜活動(dòng)也各有其鮮明的特點(diǎn)。在馬六甲和南中國(guó)海，部分海盜殺人劫船，對(duì)航運(yùn)安全的影響尤為惡劣；也有一些海盜只搶現(xiàn)金和貴重物品，并不傷人。索馬里海盜則通過(guò)劫持船舶、船員勒索贖金，并聲明其行動(dòng)與恐怖主義無(wú)關(guān)，不附帶政治訴求。西非和南美一些海盜則以上船偷竊為主，被發(fā)現(xiàn)后大多逃離，不與船員發(fā)生激烈沖突。

一、海盜活動(dòng)對(duì)航運(yùn)安全的影響

1.對(duì)人命安全的影響

海盜活動(dòng)往往伴隨著暴力行為，對(duì)船員的生命安全造成很大威脅。在海盜襲擊中，船員被劫持、毆打引發(fā)的受傷、死亡和失蹤事件時(shí)有發(fā)生。根據(jù)國(guó)際海事局不完全統(tǒng)計(jì)，2003—2008年海盜活動(dòng)造成的人身傷害情況如表1所示。

另外，被海盜劫持關(guān)押期間，人質(zhì)經(jīng)常遭到毆打及恐嚇，得不到足夠的食物和良好的醫(yī)療，生命安全沒(méi)有保障。2007年“慶豐華”號(hào)船及其船上23名中國(guó)船員被海盜劫持，海盜用鐵鉤竹片毆打船員，并開(kāi)槍射殺一名遼寧籍船員。2008年9月，烏克蘭軍火船“費(fèi)那”號(hào)被索馬里海盜劫持期間，一名俄羅斯船員因高血壓死亡。

王敏寧先后在日照海事局，山東海事局法規(guī)處、通航處工作，現(xiàn)任山東海事局研究中心戰(zhàn)略室副主任。先后主持開(kāi)展了“國(guó)外涉海管理體制機(jī)制研究”“與中等發(fā)達(dá)國(guó)家海事管理水平比較研究”“海事在現(xiàn)代交通業(yè)發(fā)展中的職能作用研究”等多項(xiàng)重大、綜合型課題研究。組織制定了《預(yù)防和應(yīng)對(duì)亞丁灣及索馬里水域海盜襲擊工作指南》，開(kāi)展了“海盜和海上恐怖活動(dòng)對(duì)水上交通安全影響評(píng)估”。先后組織或參與了《國(guó)內(nèi)船舶保安規(guī)則》《山東省海上搜救條例》《中華人民共和國(guó)游艇管理規(guī)定》等一系列立法項(xiàng)目的起草制定工作。目前正組織開(kāi)展海盜問(wèn)題跟蹤研究，探索研究國(guó)內(nèi)反海盜工作思路和長(zhǎng)效、常態(tài)工作機(jī)制。

表1 2003—2008年世界海盜活動(dòng)造成的人身傷害情況

武力解救行動(dòng)是很多國(guó)家對(duì)付海盜劫持人質(zhì)的做法，但是在解救過(guò)程中，人質(zhì)會(huì)面臨很大的生命危險(xiǎn)。法國(guó)海軍2008年4月10日對(duì)遭索馬里海盜劫持的一艘法國(guó)游艇實(shí)施武力營(yíng)救行動(dòng)，4名人質(zhì)獲救，但是有1名人質(zhì)在營(yíng)救過(guò)程中死亡。

2.對(duì)財(cái)產(chǎn)安全的影響

海盜活動(dòng)目前已經(jīng)給世界經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了嚴(yán)重的損失。海盜活動(dòng)對(duì)水上財(cái)產(chǎn)安全的影響主要表現(xiàn)在船舶損傷沉沒(méi)、貨物滅失、支付贖金、保費(fèi)增加、船期延誤以及各航運(yùn)公司的安保投入加大等方面，而其中的間接損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于直接損失。根據(jù)國(guó)際海事局的數(shù)字估計(jì)，1996年之前，全球每年因海盜攻擊所造成的損失在3億～4.5億美元，到2002年這一數(shù)字迅速上升到160億～250億美元。

海盜活動(dòng)帶來(lái)最直接的經(jīng)濟(jì)損失就是索要贖金。2008年烏克蘭軍火船“費(fèi)那”號(hào)被劫持后，海盜曾試圖索取高達(dá)2500萬(wàn)美元的贖金。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，東非沿海的海盜已經(jīng)掠取了總值達(dá)1.5億美元的贖金，由于船方對(duì)于是否支付贖金都持緘默態(tài)度，因此海盜獲得的贖金可能會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于目前的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

由于海盜活動(dòng)的猖獗，一些船舶可能會(huì)為避開(kāi)海盜活動(dòng)猖獗地區(qū)而選擇其他航線，導(dǎo)致航運(yùn)成本增加。如船舶為避開(kāi)亞丁灣而繞行好望角將使運(yùn)輸費(fèi)用增加30%以上；同時(shí)，船舶繞道航行也給附近沿岸國(guó)帶來(lái)一定的財(cái)產(chǎn)損失。埃及蘇伊士運(yùn)河管理局公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，蘇伊士運(yùn)河2009年8月份共有1453艘船舶途經(jīng)，較7月減少68艘，與2008年同期相比減少540艘。8月份總收入為3.71億美元，同比下跌26%。

海盜活動(dòng)也嚴(yán)重影響到航運(yùn)保險(xiǎn)業(yè)，對(duì)投保方和承保方都造成了巨大的損失。一方面，保險(xiǎn)公司大幅提高了航運(yùn)業(yè)投保的費(fèi)用，給航運(yùn)公司帶來(lái)了很大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，2008年以來(lái)，國(guó)際航運(yùn)界的保費(fèi)已經(jīng)增加了12%～15%；另一方面，如出現(xiàn)船舶被海盜劫持或遭襲受損的情況，保險(xiǎn)公司須支付大量保費(fèi)。

另外，為防范海盜襲擊，航運(yùn)公司需要為船舶配備相關(guān)的安保器材，有些航運(yùn)公司為保證船舶的安全開(kāi)始雇用保安人員，也增加了船舶的運(yùn)營(yíng)成本。

3.對(duì)環(huán)境安全的影響

針對(duì)油船、海上石油平臺(tái)和化學(xué)品船的海盜襲擊會(huì)造成原油及化學(xué)品泄漏，給所在水域帶來(lái)嚴(yán)重的環(huán)境災(zāi)難。

由于干舷低、航速慢、經(jīng)濟(jì)價(jià)值高，油船一直是海盜襲擊的重點(diǎn)。根據(jù)國(guó)際海事組織過(guò)去10年統(tǒng)計(jì)的海盜攻擊案例，有1/4是針對(duì)油船的。2008年和2010年，索馬里海盜分別劫持了兩艘30萬(wàn)t級(jí)的油船。在襲擊中，海盜多次向船舶開(kāi)槍，甚至發(fā)射火箭彈，一旦此類船舶發(fā)生泄漏或爆炸，將會(huì)造成嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)災(zāi)難。亞丁灣和馬六甲海峽等海盜活動(dòng)高發(fā)水域同時(shí)也是全球原油運(yùn)輸大通道，海盜活動(dòng)對(duì)以上水域的環(huán)境安全構(gòu)成了潛在的巨大威脅。

4.對(duì)通航安全的影響

海盜也可能對(duì)重要航道的通航安全帶來(lái)不利影響。以馬六甲海峽為例，馬六甲海峽最窄處只有37 km，最淺處不到25 m，如果船舶在海峽水淺處因襲擊而沉沒(méi)或擱淺，就會(huì)嚴(yán)重影響船舶的通航安全，甚至?xí)氯降?。由于目前索馬里海盜活動(dòng)的猖獗，航經(jīng)亞丁灣的船舶多采用編隊(duì)航行，造成局部海域船舶密度增大，同時(shí)為防范海盜而采取的較高航速也給船舶的通航安全帶來(lái)嚴(yán)重威脅。

通過(guò)以上分析可以看出，海盜活動(dòng)對(duì)海上交通安全造成了嚴(yán)重的威脅。盡管目前國(guó)際上已經(jīng)采取法律及軍事手段對(duì)此進(jìn)行打擊，但由于國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡以及相關(guān)國(guó)家內(nèi)部政治、經(jīng)濟(jì)局勢(shì)混亂，其根源無(wú)法得到鏟除，海盜活動(dòng)將在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里繼續(xù)存在，并有可能愈演愈烈。

二、中國(guó)在應(yīng)對(duì)海盜方面存在的問(wèn)題

1.法律體系不健全，引渡機(jī)制不完善

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》明確規(guī)定海盜行為屬于國(guó)際犯罪，適用普遍管轄原則，而中國(guó)又是該公約的成員國(guó)，所以可以對(duì)海盜行為行使刑事管轄權(quán)，但我國(guó)《刑法》中并未明確規(guī)定海盜罪。雖然可依據(jù)《刑法》中“劫持船舶罪”“故意殺人罪”和“搶劫罪”的規(guī)定對(duì)海盜行為進(jìn)行處置，但卻不能將其作為可以行使普遍管轄權(quán)的國(guó)際犯罪，難以實(shí)現(xiàn)國(guó)家之間的司法引渡，其針對(duì)性和執(zhí)行效力明顯不足。目前我國(guó)簽訂并生效的雙邊引渡條約僅11個(gè)，顯然，無(wú)論是在聯(lián)合國(guó)還是海事組織成員國(guó)范圍內(nèi)，這個(gè)數(shù)字都太小，使得與尚未簽訂雙邊引渡條約的國(guó)家之間打擊海盜活動(dòng)的刑事合作很難進(jìn)行，不利于對(duì)海盜行為的有效及時(shí)懲治。

2.涉海管理體制機(jī)制不適應(yīng)防范海盜工作需要

目前，我國(guó)具有海洋管理職能的部委涉及交通運(yùn)輸部、公安部、國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、海關(guān)等多個(gè)政府部門，這種管理體制使得執(zhí)法資源分散，部門間工作協(xié)調(diào)難度大。此外配套制定的法律也過(guò)多過(guò)雜，目前相關(guān)涉海法律法規(guī)已超過(guò)40部，每部都或多或少帶有部門利益的成分，導(dǎo)致執(zhí)法存在交叉或盲區(qū)，經(jīng)常引發(fā)部門間相互掣肘，嚴(yán)重影響到了政府工作效率和形象。涉海管理部門過(guò)多，分工復(fù)雜，對(duì)我國(guó)在國(guó)際上發(fā)揮影響也形成一種制約。例如我國(guó)在參加許多涉及反海盜工作的國(guó)際會(huì)議時(shí)，由于沒(méi)有統(tǒng)一的海上執(zhí)法部門，不得不由多個(gè)部門組成龐大的代表團(tuán)參加，由于部門多、涉及面廣，一般提不出有影響的議案，形成的決議拿回來(lái)后執(zhí)行的效果也不是很好。

三、對(duì)策和建議

1.健全和完善懲治海盜的立法

應(yīng)結(jié)合我國(guó)已締結(jié)的國(guó)際公約，針對(duì)海盜活動(dòng)，明確定義“海盜罪”，相關(guān)部門可以出臺(tái)專門的司法解釋，為當(dāng)前界定、懲治海盜行為提供審判依據(jù)；同時(shí)要與更多的國(guó)家簽訂有效的引渡協(xié)議，加強(qiáng)雙方的刑事司法合作。

2.完善預(yù)防和應(yīng)對(duì)海盜的協(xié)作機(jī)制

針對(duì)海盜活動(dòng)的特點(diǎn)，在國(guó)家層面上，應(yīng)由交通運(yùn)輸部牽頭，建立一個(gè)指揮順暢、運(yùn)行高效的應(yīng)對(duì)海盜襲擊的專門領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)；各涉海管理部門之間加強(qiáng)信息交流，建立必要的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，提升協(xié)作能力。

3.積極參與國(guó)際或區(qū)域合作

打擊海盜絕不是一兩個(gè)國(guó)家可以單獨(dú)實(shí)現(xiàn)的，我國(guó)應(yīng)積極參與國(guó)際或地區(qū)間的合作，加強(qiáng)信息交流，包括情報(bào)、行動(dòng)、裝備、人員培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)交流等；通過(guò)國(guó)際合作機(jī)制實(shí)現(xiàn)最廣泛的合作和信息共享，還應(yīng)在這些機(jī)制中積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，爭(zhēng)取我國(guó)的最大權(quán)益。

4.深化船舶、港口保安規(guī)則在國(guó)內(nèi)的實(shí)施

應(yīng)加大對(duì)ISPS等國(guó)際規(guī)則的落實(shí)力度，有針對(duì)性地制定專項(xiàng)工作預(yù)案并加強(qiáng)演練，進(jìn)而提高快速反應(yīng)能力，保障快速、高效、有序地應(yīng)對(duì)海盜活動(dòng)，提高處置能力。

5.加強(qiáng)信息搜集與預(yù)警能力

國(guó)際上打擊海盜經(jīng)驗(yàn)比較豐富的國(guó)際組織和國(guó)家對(duì)于情報(bào)工作都非常重視。國(guó)際海事組織和國(guó)際海事局都設(shè)立了專門的海盜襲擊報(bào)告中心以搜集信息，分析海盜活動(dòng)規(guī)律。我國(guó)防范海盜的主管部門也應(yīng)設(shè)立專職人員從事情報(bào)搜集、處理工作，配備與情報(bào)工作相適應(yīng)的現(xiàn)代化設(shè)備，拓寬來(lái)源，建立深層次、預(yù)警性的情報(bào)處理機(jī)制，掌握反海盜情報(bào)工作的主動(dòng)權(quán)。